新形勢下江蘇省提高糧食有效供給能力的對策研究

劉 媛，朱方林，張 露

（江蘇省農業科學院 農業經濟與發展研究所，江蘇 南京 210004）

江蘇是我國的農業大省和糧食主產區，糧食生產能力較強，在全國地位突出。2021年全省糧食產量占全國總產量的5.49%，在全國31個省份中排第8位?？傮w上，江蘇省糧食總量平衡、口糧自給、調出有余。隨著我國經濟社會的發展，糧食有效供給的內涵和外延都豐富了很多。本文所指江蘇省“糧食有效供給”是在確保生產足夠數量糧食的前提下，最大限度地穩定糧食供應，并滿足日益多元化的糧食需求。在世界經濟社會進入新格局的形勢下，糧食的有效供給存在著一定的挑戰?，F階段，全球農業布局發生了較大的變化，發達國家依靠先進的技術模式，在全產業鏈上領先，在國際競爭中處于優勢地位［1］。而當前江蘇省糧食的產銷分布不均衡，糧食主產區大多分布在經濟薄弱的蘇北地區，而糧食主銷區卻在經濟發達的蘇南地區。隨著社會經濟的發展和城鎮化的加速推進，糧食需求總量增加，糧食消費需求多元化。而江蘇省糧食生產承受著資源環境約束和勞動力成本上升的雙重阻力，尤其是近年來受新冠疫情的影響，糧食生產壓力和糧食消費結構變化對糧食供求平衡帶來了諸多的不確定性，江蘇省糧食有效供給面臨著一定的壓力和挑戰。

1 江蘇糧食供需現狀

1.1 江蘇糧食種植情況

1.1.1 糧食種植比例 糧食種植比例反映了農民的種糧意愿，即農民在全部農作物種植面積中， 用于糧食種植面積的比例。2011—2020年糧食種植比例總體呈上升的趨勢，平均比例為72.12%。2011—2017年糧食種植比例逐年上升，平均增幅為0.37個百分點；而2018—2020年，糧食種植比例逐年下降，平均降幅為0.29個百分點。盡管近3年的江蘇糧食作物種植比例有所下降，但總體相對穩定，仍維持在70%以上（表1）。

表1 2011—2020年江蘇省糧食作物種植比例的變化

1.1.2 糧食播種面積 糧食播種面積反映了江蘇省農民可用于種植糧食的面積總量。2011—2020年糧食作物種植面積穩定在538.15萬hm2以上，2011—2016年逐年增加，年均增長率為0.64%，平均每年增加面積3.52萬hm2；而2017—2019年糧食播種面積逐年減少，年均降幅為1.22%，平均每年減少面積6.73萬hm2。近10年來，江蘇糧食播種面積總體穩定，單產水平呈上升趨勢，2011—2020年糧食單產年均增長率為1.22%。2020年糧食單產水平為6898.05 kg/hm2，比2011年增加694.05 kg/hm2（表2）。

表2 2011—2020年江蘇省糧食作物的生產情況

1.1.3 糧食產業結構 江蘇糧食種植以小麥、水稻種植為主，占糧食作物種植面積80%以上，其他作物（玉米、大豆和薯類）占比不足20%。2011—2020年小麥和水稻面積穩定在230萬和220萬hm2左右，年均增長率分別為0.41%和-0.11%，2020年的小麥、水稻的種植面積分別為233.89萬、220.28萬hm2，合計占糧食作物播種面積84.02%（表3）。

表3 2011—2020年江蘇省主要糧食作物播種情況

1.2 江蘇糧食產量情況

2011—2020 年江蘇糧食總產量總體穩定增長，年均增長率為1.28%，平均每年增長44.41萬t。其中，2016年江蘇糧食種植進行結構性調整，調減了部分品種糧食作物播種面積，糧食產量相比上一年減少52.27萬t。從人均糧食占有量來看，由于二胎政策的放開，人口數量迅速增加，2013年人均糧食占有量相比上一年減少3.28 kg/人，2016年糧食總產量減少，2016年人均糧食占有量也隨之減少，比2015年減少8.87 kg/人。但人均占有量總體增長，2011—2020年人均糧食占有量年均增長率為0.44%。2020年糧食總產量為3729.06萬t、人均占有量為440.10 kg/人，分別比2011年增長11.08%和4.17%（圖1）。

圖1 2011—2020年江蘇省糧食生產總產量和 人均占有量情況

1.3 江蘇省糧食消費情況

從糧食消費結構來看，糧食消費主要包括口糧、飼料、工業用糧、種子、損耗等其他用糧［2］，江蘇省糧食消費則以口糧為主、飼料為輔，工業用糧快速增長，損耗和種子用糧增長緩慢。因統計口徑不一致，數據不完整，本文僅統計了2014—2020年江蘇省的糧食消費量。從口糧看，2014—2020年江蘇省年均口糧消費為1007.30萬t。江蘇省口糧供給是有保障的，能滿足基本消費；飼料消費屬于間接消費，根據以往研究利用料肉比折算，2014—2020年江蘇省年均飼料用糧消費1201.25萬t；江蘇省工業用糧的主要用于酒類和油脂類，據以往研究利用糧酒比、糧油比折算，2014—2020年江蘇省工業用糧消費為173.90萬t［3-5］。2014—2020年的口糧、飼料、工業3類方式的年均糧食消費總量為2382.45萬t，占2014—2020年的年均糧食總產量的65.74%。

從區域人均糧食消費來看，江蘇農村居民人均糧食消費高于城鎮居民，這與城鄉居民的收入、消費習慣、飲食結構等有很大關系。2014—2020年的農村居民人均糧食消費量為141.96 kg/人，城鎮居民人均糧食消費量為107.91 kg/人。

1.4 江蘇糧食供給情況

從江蘇省三大區域糧食播種面積來看，2011年以來，蘇南地區糧食播種面積逐年減少，年均減少2.21萬hm2，2011—2020年的年均播種面積為68.39萬hm2，占全省面積的12.44%。蘇中地區糧食播種面積總體下降，年均減少0.78萬hm2，2011—2020年的年均糧食播種面積為134.92萬hm2，占全省面積的24.54%。蘇北地區年均糧食播種面積為346.61萬hm2，占全省面積的63.03%，近10年中，除2017、2019年有所下降外，總體上是增加的。2020年三大區域糧食播種面積分別為55.11萬、129.83萬和355.63萬hm2。相比2011年，蘇南、蘇中分別減少22.10萬和7.79萬hm2，蘇北地區增加16.54萬hm2（圖2）。

圖2 2010—2020年江蘇省三大區域糧食生產情況

從江蘇省糧食總產量的區域分布比重來看，蘇北地區糧食總產量占江蘇省糧食總產量60%以上，且由2011年的60.33%上升到2020年的65.48%；蘇中地區糧食總產量約占江蘇省糧食總產量1/4，2020年為24.70%；蘇南地區糧食產量占江蘇省糧食總產量的比重較低，由2011年的14.43%下降到2010年的10.60%。

2 江蘇糧食有效供給形勢分析

2.1 供需平衡情況分析

雖然自改革開放以來，江蘇糧食播種面積呈現連續下降的情況，但2003年以后國家出臺了如糧食最低收購價、良種補貼、農資綜合直補、農機具購置補貼等一系列糧食生產扶持政策，極大地促進了糧食播種面積的增加和單產水平的提高［6］。2011—2020年，江蘇糧食總面積總體穩定，糧食總產量呈波動上升的趨勢。目前，江蘇糧食供給處于總量平衡、口糧自給、調出有余的狀態。從宏觀角度看，江蘇人均糧食占有量為440.10 kg/人，高于世界平均水平，遠高于國際糧食安全標準線（人均400 kg），但略低于全國糧食人均占有量（474 kg/人）。

2.2 有效供給情況分析

江蘇糧食在保障糧食安全的背景下，要實現糧食產業高質量發展和糧食有效供給，需從以下3個方面著手：

一是從糧食供給數量上看。雖然目前江蘇口糧可以自給自足，但隨著人口數量總體持續增長，糧食生產滿足剛性需求存在一定的壓力。而江蘇糧食綜合生產能力由于受到資源環境等發展條件的約束，在短時間內難以提升，糧食供求關系將處于緊平衡的態勢。因此，要繼續穩定并提高糧食播種面積和單產水平，改進田間管理方式，以切實保障糧食安全。

二是從糧食供給質量上看。在供給側結構性改革推進下，江蘇逐步調整種植結構，優良品種的選育和推廣取得巨大成果。同時，推進化肥農藥零增長行動，降低面源污染，增加綠色高效農產品的供給。但是隨著人們生活水平的逐漸提高，消費者對糧食消費的觀念已由滿足溫飽逐步轉向需要更加安全、多樣化的產品。雖然江蘇農產品供給結構逐步調優，但目前糧食產品仍不能滿足居民對高端化、個性化、品牌化產品日益增長的需求。因此，要大力發展高質高效農業，提高精細化加工水平，推動品牌農業快速發展。

三是從糧食資源利用效率上看。隨著居民膳食結構升級，對肉蛋奶的需求量增加，從而使飼料用糧消費量增加，加劇了糧食品種產需結構不平衡的矛盾。蔬菜園藝類高效農業的快速發展也導致了糧食生產資源受到擠壓，糧食生產正面臨著雙重壓力。

3 糧食有效供給的限制性因素分析

3.1 土地等后備資源約束

2017年，江蘇人均耕地面積0.057 hm2，遠低于全國平均水平，約占世界平均水平的1/5，略高于聯合國糧食及農業組織（FAO）確定的人均耕地0.053hm2的警戒線。當前，江蘇省耕地形勢日益嚴峻，要確保糧食的有效供給，就迫切需要穩定耕地面積和提高耕地產出能力。

3.2 生態環境制約

長期以來，為了增加農作物產出，化肥、農藥和農膜等投入品不科學、不合理的使用，導致出現了有機質含量下降和水土流失等一系列問題，進而出現了嚴重的農業面源污染。近年來，江蘇省持續推進農業減肥減藥行動，化肥農藥已實現零增長，但與農業發達國家相比仍存在很大差距。2020年江蘇省農用化肥施用量為664.66 kg/hm2，遠高于世界平均水平（120 kg/hm2）。耕地質量退化難以保障糧食安全和糧食產品的有效供給。

3.3 農村勞動力制約

隨著城鎮化的發展，農村勞動力大規模向城鎮轉移。1991年江蘇鄉村人口5255.96萬人，占總人口的比重為76.8%，到2020年降至26.6%，大量農村青壯年勞動力轉移到城鎮和二三產業就業。農村空心化、農民老齡化、農業兼職的情況越來越多，留守老人成為糧食生產主力軍。由于他們對新知識、新技能的接受能力較弱，且受身體素質和體力的限制，糧食優良品種和先進技術設備的應用和推廣難度很大。而傳統農業生產方式落后，與現代農業的發展不匹配，因此，糧食生產勞動效率不斷降低。農村從事糧食生產的勞動力既存在數量上短缺，也有能力上的不足，必然會對糧食生產造成一定的阻礙。因此，要加強糧食生產社會化服務，大力發展糧食生產規模化和機械化，解決農民勞動力不足的問題，同時要加強政策引導，完善人才流向農村的相關激勵機制。

3.4 糧食損耗與浪費嚴重

一是在生產環節，主要由于技術不過關或者收獲不及時等原因導致的田間地頭損耗。二是在儲存環節，存在糧食出入庫產生的零星灑落和風耗現象，因設施老化或技術原因導致的蟲害、霉變等損失。高水分高雜質的糧食還需要整曬或烘干的損耗。三是在運輸環節，主要是運輸過程中重復裝卸、搬運撒漏等導致的損耗。四是在加工環節，為滿足消費者過度追求“精米白面”的偏好，糧食加工可能會產生隱性損耗等（如去殼大米拋光處理成特制米），降低糧油出品率［6］。以糧食為原料的糧油副產品加工也存在不同程度的浪費，需要進一步提高糧食資源的綜合利用率。五是消費環節浪費嚴重。雖然珍惜糧食已成為基本共識，但在實際生活中，餐飲浪費、聚餐浪費和盒飯浪費的不良現象仍較普遍。根據中國農業大學糧食經濟研究團隊研究數據顯示，糧食收獲、儲備和消費環節的總損失率為11.39%。其中，3種主糧作物（水稻、玉米和小麥）的收獲平均損失率為4.09%、儲備環節平均損失率為2.10%、農戶消費環節糧食浪費比例為5.20%，其中，主食浪費約占總食物浪費量的50%。由南京財經大學牽頭，多家科研單位共同承擔的《糧食產后損失浪費調查及評估技術研究》數據顯示：在糧食消費中，農村家庭浪費率為2.4%、城市餐飲浪費率為11.7%、大學生食堂浪費率為12.13%。因此，必須采取積極有效的措施降低糧食產后各環節的損耗，堅決制止餐飲浪費，保障糧食安全和糧食有效供應［7-8］。

4 糧食有效供給保障能力的發展思路

4.1 從保障糧食數量安全角度

4.1.1 提高生產效率，確保糧食產量 受農業自然資源約束和耕地質量下降等影響，在現有耕地條件下保證糧食產量存在巨大壓力。同時，由于農業生產資料成本及人力資本上升，當前中國糧食生產成本過高，從而導致農民種糧收益逐年下降。因此，當前江蘇糧食產業應當走高質量發展的道路。大力培育新型經營主體，積極推廣新品種、新技術、新模式，通過規模化生產，優化資源配置，推進糧食生產全程機械化，提高糧食生產效率，充分保障農民種糧收益，從而達到穩步提升糧食產量的目的。同時，充分發揮公益性服務機構的帶動作用，引導農業產業化聯合體開展市場化服務，支持農業專業服務公司的發展，為農民提供全程的社會化服務［9］。

4.1.2 建立有效的糧食收儲體系 嚴格執行《江蘇省省級政府儲備糧輪換管理辦法》，加強省級政府儲備糧管理，保證儲備糧數量充足、質量良好、調用高效。同時，聚焦構建應急物資儲備體系，積極推動儲備規模布局和應急物資儲備等重點項目建設。以保障糧食儲備真正發揮調節糧食流通、保障國家糧食安全的作用。

4.1.3 建設現代化糧食物流體系 做好區域性糧食物流系統規劃，整合糧食物流資源，暢通糧食主產區和糧食主銷區之間的運輸通道，加強物流網絡協調管理，提升糧食流通效率。充分調動市場主體的積極性，發揮物流企業和大型電商平臺的作用，推進批發、物流和銷售終端互聯互通，暢通糧油產品供應綠色通道，建設現代化的糧食物流體系，提高糧食流通運轉效率，進而提升糧食流通價值［10］。

4.2 從保障糧食質量安全角度

4.2.1 確保食品安全性，提升產品質量 糧食生產過程中大量化肥、農藥、農膜等投入品的使用產生了嚴重的農業面源污染，導致食品安全和質量面臨巨大的挑戰。因此，應在保障糧食總產量的前提下，積極推進“輪耕輪休”制度、實施減肥減藥等策略，緩解農業資源環境的內源性污染的壓力。以科技創新為支撐，加大生態糧、優質糧等品種的推廣應用，提升糧食產品的價值，同時加強糧食安全生產的監督和質量檢測，確保糧食的食品安全性［11］，保障糧食生產的可持續發展。

4.2.2 發展精深加工，提高產業競爭力 隨著人民生活水平的提高，對非食物性糧食消費量的比例逐漸增加。但當前江蘇省糧食加工業多以粗淺加工為主，存在著糧食加工產品品種單一、技術含量不高、產能過剩等問題，不能適應糧食需求結構的變化和日益增長的需求。因此，糧食加工行業要積極開發特色糧食產品，重點發展深加工產品，提升糧食深加工產品的附加值，同時積極創新培育龍頭企業、建設產業園區，利用規模效應來提升糧食加工企業的價值，提升產業競爭力。

4.2.3 優化糧食市場環境，提升國內外市場的競爭力 通過培育壯大糧食市場整體、改善市場基礎設施條件，充分發揮市場的導向作用等來優化中國糧食市場機制。綜合糧食市場外部環境及內部條件，制定優勢戰略來提升其國際競爭力，以保障國內糧食產業的協調可持續發展。

4.3 從提高糧食資源利用效率角度

4.3.1 發揮區域資源優勢，優化調整糧食生產布局 江蘇地域廣闊且地區間經濟發展不平衡，糧食生產、加工都存在著區域發展不平衡的問題。因此，應積極推進農業供給側結構性改革，實施差別化、定向化扶持政策，優化區域布局和要素組合，促進農業結構調整。集中優勢資源生產優質糧食產品，提升糧食生產價值。加大蘇北糧食主產區糧食加工企業建設，通過資金、技術等方面的政策支持，增強糧食加工企業的規模和實力。

4.3.2 優化產銷合作格局 在新形勢下，需要進一步促進糧食主產區和糧食主銷區的協作，蘇北糧食主產區加快糧食生產新品種新技術的應用推廣，努力實現糧食生產提質增效，蘇南和蘇中糧食主銷區借助資本優勢，發展糧食精深加工和綜合利用加工，推進糧食產業鏈多元化開發、多層次利用、多環節增值［12］，統籌解決糧食區域和產需不平衡問題，提升國內糧食周轉效率，進而延長糧食的價值鏈。加強跨區域合作和物流體系建設，提高江蘇糧食產品的利用效率。

4.3.3 堅決杜絕餐飲浪費 加強糧食產后服務中心建設及綠色倉儲基礎設施升級改造，有效解決糧食晾曬、清理、烘干、儲存等產后問題。強化糧食安全的危機意識，大力開展宣傳教育活動，引導健康、科學用餐，拒絕“舌尖上的浪費”。推動餐飲業進行供給側結構性改革，倡導行業自律，加強監督管理，杜絕餐飲浪費。

5 對策與建議

5.1 實行嚴格的耕地保護制度，維持糧食綜合生產能力，藏糧于田

堅守18億畝耕地保護紅線，穩定糧食播種面積。加大財政對糧食生產區的投入，加強農田水利等基礎設施建設，持續推進高標準農田建設，進一步推進優勢產區建設，提高糧食綜合生產能力。繼續深入推進農業供給側結構性改革，調整和優化農業種植結構，引導優質品種向生產優勢區集中，提高優質產品的有效供給，以滿足民眾日益增長的消費需求。

5.2 積極推進農業科技革命，提高農業科技水平，藏糧于技

以農業高質量發展為方向，堅持“科技興糧”和“人才興糧”，加大對糧食科技重點領域的科研攻關和示范推廣的力度。完善和實施水稻良種補貼政策，探索實施小麥良種補貼項目。持續推廣優良食味水稻品種和專用小麥品種，不斷提高優質水稻供種能力和優質化率。積極發揮農業科技創新在優化農業結構中的引領作用，大力發展糧食精深加工產業，延長糧食產業鏈條，提高糧食生產效益。強化國內外糧食科技交流合作，學習并引進先進技術、工藝、設備和管理經驗，不斷提高農業科技成果的轉化能力和農技推廣服務能力。

5.3 大力培育新型農業經營主體，保護農民種糧積極性，藏糧于民

強化政策扶持，積極培育家庭農場、種植大戶和農民合作社等新型農業經營主體，推進新型農業經營主體創新發展。調動各類服務組織的積極性，充分發揮各自優勢功能，鼓勵聯合協作，實現融合發展，打造一體化服務組織體系。組織實施高素質農民隊伍培育行動，加快構建一支有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民隊伍。全面提升小農戶綜合素質，發展多樣化的聯合與合作，提升小農戶的組織化程度。加強面向小農戶的社會化服務，為小農戶提供農業生產全程化服務。培育各類專業化、市場化服務組織，發展土地托管、聯耕、代種等農業生產模式，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。

5.4 加強農業污染治理，營造良好的生態環境，保障糧食綠色供給

大力發展綠色農業，持續推進化肥農藥零增長行動。通過創新實施投入品的源頭減量技術和綠色農業投入品及其精準使用技術等，結合農業面源污染的發生規律，構建科學、精準的全產業鏈整體治理方案，增強系統減排增效能力［13］。同時，加強政府引導、市場規范、社會行動，推動綠色減排與污染治理技術大面積應用。以質量興農為導向，加強農產品市場質量安全準入工作，定期或不定期地對農產品產地環境、農業投入品等開展抽查、調研和監測，定期發布農產品質量安全狀況。

5.5 優化全產業鏈管理，加強地區合作，加速糧食流通運轉

推動糧食生產上下游協同發展，提升糧食全產業鏈的綜合競爭力，努力構建新時代糧食安全發展新的格局。糧食生產環節，在確保糧食產量穩定的基礎上，降低糧食生產成本，優化糧食結構，提升糧食質量，改善生態環境。糧食流通環節，建設糧食收儲體系和現代化糧食物流體系，健全糧食市場機制。糧食加工環節，優化糧食加工企業結構，提升產能利用率。加強科技創新，拓展糧食產品功能，重點開發糧食深加工產品，實施品牌戰略，推進區域公共品牌、企業品牌與產品品牌“三牌同創”［14］，提升糧油加工產品的競爭力。糧食消費環節，優化糧食生產全產業鏈管理，提高各環節之間的流通效率。開展蘇南與蘇北糧食安全保供合作，整合各自資源優勢，加強糧源基地建設和應急保供能力建設，深化糧食產銷融合，實現糧食資源互補。建立健全的利益協調機制和協同監管機制，解決糧食區域間不平衡和產需不平衡的問題，提高糧食資源利用率。