國土空間規劃背景下的高標準農田建設潛力分析
——以平和縣為例

吳桂蓉 WU Gui-rong

（福建省地質測繪院，福州 350011）

0 引言

高標準農田是指田塊平整、集中連片、設施完善、節水高效、農電配套、宜機作業、土壤肥沃、生態友好、抗災能力強與現代農業生產和經營方式相適應的旱澇保收、穩產高產的耕地[1]。建設高標準農田，是鞏固和提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的關鍵舉措[2]。以潛力決定任務是建好高標準農田的前提[3]。以往高標準農田建設潛力分析重視從GIS[4]、地貌因子[5]等技術手段或立地條件等方面進行分析，少有從統籌規劃的角度進行潛力研究。

2018 年機構改革農業農村部統一履行高標準農田建設管理職能，解決了多部門建設造成的建設資金分散、過程性浪費、重復建設等問題。但仍存在高標準農田建設與其他部門的相關規劃、管控要素發生沖突的情況，例如高標準農田項目位于城鎮開發邊界等明確要進行開發建設的區域，或者位于蓄滯洪區和河道防洪岸線內易遭受洪水災害區域等。這些情況不僅浪費財政支出、影響區域城鎮發展，也無法實現高標準農田穩產高產的要求。高標準農田建設是一個典型的復雜系統工程，需要從區域整體發展的角度統籌安排[6]。而根據《農業農村部辦公廳關于加快構建高標準農田建設規劃體系的通知》要求，縣級高標準農田建設專項規劃需“建設任務落實到地塊”、“形成規劃項目庫”。

因此，在潛力分析階段，有必要結合正在開展的國土空間規劃“一張圖”（國土空間基礎信息平臺建設）和“三區三線”劃定工作，充分銜接自然資源、農業、水利、生態環境、林業等部門的相關規劃和管控要素，分析高標準農田建設潛力，以避免高標準農田項目與相關規劃或管控要素的沖突，從而保障高標準農田建設專項規劃更具科學性和可行性。

1 潛力分析研究思路

高標準農田項目與各部門規劃和管控要素存在沖突。在平和縣國土空間規劃“一張圖”建設、“三區三線”劃定、各級國土空間規劃（包括縣級、鄉鎮級國土空間總體規劃，村莊規劃）以及高標準農田建設專項規劃編制過程中，發現部分已建設的高標準農田項目與已批準的建設用地、生態保護紅線、生態公益林等城鎮和生態空間存在沖突，在建、擬建的高標準農田建設項目也存在與規劃建設項目沖突的情況。

國土空間規劃下高標準農田建設潛力分析。國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據[7]。正在開展的國土空間規劃“一張圖”建設充分整合銜接了各部門的相關規劃并形成底圖底數，“三區三線”劃定工作以2020年國土變更調查成果為基礎，堅持糧食安全和生態保護優先，保障社會經濟發展，統籌協調劃定永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界。根據《全國高標準農田建設規劃（2021-2030年）》，應依據國土空間規劃、銜接水資源利用等相關專項規劃，科學確定高標準農田建設布局。因此，高標準農田建設潛力分析應充分銜接國土空間規劃“一張圖”建設和“三區三線”劃定工作。

潛力分析研究思路。首先，根據2020年國土變更耕地現狀，對“十二五”以來已建高標準農田項目進行現狀梳理和分析；其次，從自然條件、生態保護、經濟發展、其他管理要求等方面進行潛力限制因素分析；最后，以行政村為基本單元開展高標準農田建設潛力評價。

2 研究區概況及數據說明

研究區概況。平和縣地處福建省閩南金三角的漳州市西南部（116°54'-117°31'E，24°02'-24°35'N），介于廈門、汕頭兩個經濟特區之間，與閩粵兩省八縣（市）毗鄰，素有“八縣通衢”之稱。國土總面積為2309.54平方公里，境內的大芹山和雙尖山縱貫南北，把全縣分為東南、西北兩大部分，地勢中部、西部高，向東南和西北傾斜。地貌主要有中山、低山和丘陵等3個類型。屬亞熱帶海洋性季風氣候區，年平均氣溫21.4℃，年平均年降雨量為1782.3毫米。全縣大小河流共有137條，其中流域面積在百平方公里以上的有9條，分別為花山溪、蘆溪、九峰溪等。耕作土壤類型以水稻土為主，另有赤紅壤、紅壤等類型。原生植被為亞熱帶雨林和亞熱帶常綠闊葉林、針闊混交林，植物群落類型繁多。平和縣耕地面積5.79萬畝，占國土總面積的1.67%，其中水田占95%，旱地占4%，水澆地占1%。根據《福建省平和縣耕地質量評價報告（2020年）》，平和縣耕地質量以中低產地為主，其中高產地占比25%，中產地占比71%，低產地占比4%。通過高標準農田建設，提高耕地質量水平，對平和縣實現農業增產、農民增收和糧食安全具有十分重要意義。

數據說明。數據來源于自然資源局（①-⑧）、農業農村局（⑨）、水利局（⑩-1○）、生態環境局（12○-13○）、林業局（14○-16○）、文體旅局（17○）等部門，具體包括：①2020年國土變更調查成果，主要包括地類圖斑、城鎮村等用地、鄉鎮行政區、村級行政區等圖層數據；②永久基本農田；③生態保護紅線；④歷年已批準建設項目；⑤2011-2020年已驗收的土地整治項目，包括土地整理、開發和復墾3類項目；⑥城鎮開發邊界；⑦河道湖區；⑧已批準村莊規劃；⑨高標準農田建設統一上圖入庫成果；⑩蓄滯洪區；1○河岸生態保護藍線；12○飲用水水源一級保護區；13○千人以上農村集中供水飲用水水源地保護范圍；14○生態公益林；15○自然保護地（整合優化后成果）；16○天然林；17○文物保護單位保護范圍。

部分數據預處理：①蓄滯洪區，從《平和縣中心城區防洪排澇規劃》CAD文件中提取蓄滯洪區范圍線后轉為CGCS2000坐標，并轉為SHP格式文件；②河岸生態保護藍線，從各河段CAD文件中提?。ㄈ魹?0坐標需轉為CGCS2000坐標）轉為SHP格式文件；③生態公益林和天然林從“森林資源管理一張圖”成果中提取。

3 潛力限制因素選取

高標準農田建設潛力分析的底數為2020年國土變更調查成果的耕地，根據各部門數據，將限制因素分為已建項目、自然條件、生態保護、經濟發展和其他管理要求5類。

已建項目主要包括“高標準農田建設統一上圖入庫”成果和“2011-2020年已驗收的土地整治項目”。其中，“高標準農田建設統一上圖入庫”成果包含縣級自然資源（國土）、農業、發展改革、財政、水利等主管部門2011-2020年已驗收項目；“2011-2020年已驗收的土地整治項目”包含2011-2020年自然資源部門（原國土）已驗收的土地整理、開發和復墾項目。

自然條件主要考慮耕地坡度。坡度超過25度的耕地不宜進行高標準農田建設。

生態保護限制因素包括生態保護紅線、河岸生態保護藍線、飲用水水源一級保護區、千人以上農村集中供水飲用水水源地保護范圍、生態公益林、自然保護地和天然林。①生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域[8]，其范圍內保留的零星耕地不宜作為高標準農田建設的潛力；②河岸生態保護藍線是河道岸線外陸域部分環境保護線，對保障河道行洪安全、維護河流健康生命、促進社會經濟可持續發展具有十分重要的意義，其范圍內以河道生態環境保護為主，不宜開展高標準農田建設；③飲用水水源一級保護區是在飲用水地表水源取水口附近劃定一定的水域和陸域。一級保護區的水質標準不得低于國家規定的《地表水環境質量標準》Ⅱ類標準，并須符合國家規定的《生活飲用水衛生標準》的要求?！吨腥A人民共和國水污染防治法》及《飲用水水源保護區污染防治管理規定》要求一級保護區內禁止從事種植活動；④千人以上農村集中供水飲用水水源地保護范圍是指為防止實際供水人口在一千人以上的農村集中供水飲用水水源地污染、保障水源地水質而確定的一定范圍的陸域和水域[9]。保護區劃定前已有的農業種植和經濟林，嚴格控制化肥、農藥等非點源污染，并逐步退出[10]；⑤生態公益林，是指以維護和改善生態環境、保護生態平衡和生物多樣性為主體功能，以提供公益性生態產品和服務為主要利用方向，按照國家規定和有關標準劃定的森林、林木和林地，包括防護林和特種用途林[11]；⑥自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域[12]；⑦天然林是森林資源的主體和精華，是自然界中群落最穩定、生物多樣性最豐富的陸地生態系統。全面保護天然林，對于建設生態文明和美麗中國、實現中華民族永續發展具有重大意義[13]。

經濟發展限制因素包括歷年已批準建設用地、城鎮開發邊界和已批準村莊規劃建設用地。①歷年已批準建設用地中存在部分已經辦理農用地轉用地手續但尚未完成供地或尚未動工的地塊，在2020年國土變更中被調查為耕地；②城鎮開發邊界是至2035年城鎮發展的重點區域，在嚴格落實“三線劃定”規則基礎上形成的城鎮開發圍合邊界，不可避免的占用部分耕地；③已批準村莊規劃建設用地是規劃至2035年的村莊建設區域，也涉及少量耕地。以上三種情形涉及的耕地均不適宜作為高標準農田建設潛力。

其他管理要求包括蓄滯洪區和河道湖區等。①滯洪區主要是指河堤外洪水臨時貯存的低洼地區及湖泊等，其中多數歷史上就是江河洪水淹沒和蓄洪的場所，其范圍內的耕地存在較大被淹沒，導致農作物受災的風險；②河道湖區存在的耕地，尤其是種植了高稈作物耕地對防洪安全構成隱患，南方地區可按5年一遇洪水位以下等范圍內不穩定耕地，不納入耕地保護目標任務，有序退出[14]；③文物保護單位保護范圍，是指對文物保護單位本體及周圍一定范圍實施重點保護的區域[15]。以上三種類型范圍內的耕地均不適宜作為高標準農田建設潛力。

4 潛力分析與結果評價

以2020年國土變更調查（城鎮、村莊不打開統計）耕地為基礎，扣除上述5類限制因素后，根據農業上圖入庫圖斑不小于10m2的要求，使用ArcGIS高級編輯器中拆分多部件工具進行拆分并扣除幾何面積小于10m2的破碎耕地圖斑后，得到高標準農田建設潛力。

將高標準農田建設潛力與行政村數據疊加分析，采用自然斷點法將行政村高標準農田建設潛力分為5級，Ⅰ級為1328.38-2136.31畝，Ⅱ級為596.70-1328.37畝，Ⅲ級274.23-596.69畝，Ⅳ級為76.34-274.22畝，Ⅴ級為0.04-76.33畝。高標準農田潛力Ⅱ級以上的行政村主要分布在蘆溪、大溪、九峰、山格、長樂、秀峰和安厚等鄉鎮，詳見表1、圖1。

表1 平和縣各行政村高標準農田潛力情況表

5 結論與展望

本文在國土空間規劃背景下，以現狀耕地為底數，選取已建項目、自然條件、生態環境、經濟發展和其他管理要求等限制因素，開展潛力分析與測算，其結果可作為平和縣高標準農田建設專項規劃項目安排的基礎，并生成至2030年高標準農田建設項目庫，可避免不同設計單位因對各部門規劃和管控要素無法掌握或考慮不全導致的矛盾沖突，從而提升高標準農田建設項目的科學性和可行性。

本文研究區域平和縣位于福建省西南部山區，未涉及海域范圍。因此，海洋相關專項規劃和管控要素可在今后的項目和研究中繼續研究和補充完善。