互聯網食品小作坊安全監管現狀及 應對策略研究

◎ 李 娟

（壽陽縣市場監管綜合行政執法隊，山西 壽陽 045499）

隨著居民生活水平的提高，食品安全成為社會關注的焦點，廣泛分布在村鎮的食品小作坊以“最后一公里”的服務理念既為居民的飲食提供了便利，又在一定程度上滿足地方特色經濟發展需求。2016—2021 年，我國陸續出臺了19 項食品安全監管的政策文件，各地方政府也在該領域逐年加大相關資源投入，堅持“零容忍”的處置原則，針對性提出了一些解決措施，食品安全事件逐年減少，整體呈現向好態勢。但隨著互聯網食品的興起，截至2020 年，互聯網食品年銷額破10 萬億元，互聯網食品小作坊相關經營主體超 1 000 萬家，不斷擴大的互聯網市場與經營參與主體規模小、分布散、水平低的行業特點為互聯網食品小作坊安全監管帶來諸多挑戰。

1 食品安全監管

食品安全概念首次由聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization，FAO） 在1974 年 世 界 糧食大會上提出，后續隨著食品安全形勢的發展，對食品安全的定義也在逐步演進，目前較為權威的解讀是2003 年由FA0 與世界衛生組織（World Health Organization，WHO）共同確定的“安全，無害健康，保證消費者按照預期用途進行制備和食用時不會造成任何危害”[1]。2015 年，我國通過新修訂的《中華人民共和國食品安全法》對其描述為“食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”，從營養角度進一步擴大了食品安全管理范疇[2]。

當前對于食品安全監管的論述，國內外觀點不一，歸結整理大致從廣義和狹義進行區分，狹義的食品安全監管是指“政府行政管理部門對生產經營單位進行監管”，而廣義的監管是將監管主體擴大化，引入社會自律性組織、個人等，監管范圍和內容更完整，確保監管無死角[3]。

2 互聯網食品小作坊現狀分析

食品小作坊一般是指無固定的加工場地，從業人員數量較少，生產工藝及生產設備水平簡易的食品加工個體經營者。互聯網食品小作坊顧名思義即食品小作坊經營者將食品銷售由線下實體門店轉移到互聯網線上售賣。食品小作坊具有規模小、分布點多面廣和技術流程簡便的特點，互聯網技術應用改變了社會發展模式，交易即時性、門店租金等交易成本下降以及不局限于時空限制交易等為商戶帶來更大的活動范圍，同時考慮成本因素，互聯網食品小作坊原材料大部分取自本地市場，從業人員以家庭成員或附近居民為主，食品加工技術的變革為互聯網小作坊帶來了巨大的市場機遇。同時，食品小作坊生產環境差、分布廣且較為隱蔽，為了經濟利益最大化，往往通過偷工減料、偽造產品商標銷售、將不符合食品加工標準的廢料二次利用等方式造成食品安全事故頻發，事故發生后受到交易主體不真實、交易行為不透明、交易隱蔽性等影響往往取證難，部分信息通過互聯網迅速發酵，對政府公信力造成惡劣影響。因此，針對互聯網食品小作坊食品安全問題頻發，急需轉變傳統的監管理念。

3 互聯網食品小作坊監管現狀及原因分析

3.1 政府監管現狀分析

對于互聯網食品小作坊的監管，本文分別從監管機構設置、監管法律法規、監管措施說明。

從監管機構設置看，國家市場監督管理總局之前的監管形式以“分段監管”開展，各分管部門間職責交叉、操作執行難，2018 年針對上述問題國家將國家市場監管總局作為唯一的食品安全監督管理機構，覆蓋食品生產、流通和銷售全流程管理。各地市級機構成立市場監督管理局，負責所轄范圍內食品生產、流通及餐飲服務的安全監管工作，食品小作坊亦作為主要監管對象。2017 年后，各地根據《中華人民共和國食品安全法》修訂內容陸續出臺本地食品小作坊專項管理辦法，食品小作坊監管步入標準化管理。組織結構設置上，與以往監管三級主體相同，包括業務科室、基層派出機構和食安辦，食安辦人員作為一線監管員，通過專職協管員、志愿者組織廣泛開展宣傳活動，提高人們的食品安全知識普及率。

從監管法律法規看，2015 年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》參照實體市場監管規定，要求互聯網食品經營主體納入第三方交易平臺實名登記，依法對其審查經營許可證后入網，同時賦予消費者權益保護的義務，明確了互聯網食品小作坊管理權責義務，有效改善互聯網食品安全現狀。2020 年，為進一步深化“證照分離”改革，地方政府先后將食品小作坊生產經營許可證與營業執照同步辦理，互聯網食品小作坊辦理營業執照后即可進行生產經營銷售活動。

從監管措施看，目前各地主要采用日常監管與溯源摸排清理相結合的方式，從營業執照、健康證、現場生產環境和各項票證等信息進行監管核實，對互聯網食品小作坊網絡建檔立戶管理，對部分日期失效、溯源摸排違規經營主體及時清除，同時與交易平臺定期開展數據核驗，確保食品小作坊信息管理透明。此外，通過設置風險等級，將食品小作坊按照監管重難點分類管理，提高重點經營實體監管力度。

3.2 互聯網食品小作坊監管難點分析

3.2.1 互聯網食品小作坊經營主體虛擬化、難溯源

互聯網交易存在交易成本低、便利性等優點，但其存在交易主體不清晰、交易行為不透明等問題，雖然法律已明確網絡平臺與食品小作坊的權責關系，但在微信朋友圈、視頻網絡交易等非正規平臺交易，互聯網食品營業執照與交易產品類型嚴重不符等現象仍屢見不鮮，監管部門受限于客觀因素（經營主體常更換網絡信息等）無法查證經營主體，無法有效履行監管職責[4]。

3.2.2 互聯網食品小作坊法律關系主體定性難

與傳統交易類型不同，互聯網交易中第三方平臺的出現使得原有買賣關系變得復雜起來，包括第三方平臺與消費者的關系、第三方平臺與食品小作坊的關系、食品小作坊與消費者的關系。正規平臺可以實現政府信息互相監督，但對于網絡灰色地帶的交易平臺交易，如線下訂餐服務、朋友圈售賣等，仍存在諸多盲區。

3.2.3 互聯網食品小作坊供給信息不對稱

為規避線下監管，互聯網小作坊報備產品與實體銷售產品制作檢驗標準不統一，目前對于食品質量信息監測主要以政府抽檢和網絡平臺交易評價反饋為主，這兩種在某種程度上無法真實體現出食品質量。如常見的重金屬超標、營養結構失衡等問題無法通過肉眼辨別，只能通過檢驗檢測才能確定危害性。

3.2.4 互聯網食品小作坊經營主體身份弱小，易受網絡關注

2022 年發生的“賣150 碗熟肉賠償5 萬元”新聞充斥各大網站，雖然小作坊經營主體已是多年從業者，但由于商標瑕疵缺陷產生法律糾紛，且消費者存在釣魚式購買的嫌疑，多重信息疊加迅速吸引網絡關注，給政府公平依法監管帶來諸多困擾。

3.3 互聯網食品小作坊安全監管難的原因分析

3.3.1 基層監管力量薄弱

基層監管力量薄弱主要體現在基層監管隊伍數量少、執法力不足。例如，浙江某地注冊食品經營單位13 000 余家，但基層監管人員不足百人，剔除職能部門負責對接上級單位工作人員外，基層執法力量不足30%，且日常除安全監管職責外，還包括舉報投訴、產品質量等工作。執法力量上，雖然近些年強化專業人員招錄，但現有執法力量仍存在非專業類人員執法。

3.3.2 監管準入門檻低

本著減輕行政流程的“多證合一”政策雖然為商戶提供了一定的便利性，但對監管主體而言，事后查證與標注信息不符的情形需加大資源投入，規范經營行為，這種做法造成了執法成本浪費，也為經營業主帶來時間、物質浪費。

3.3.3 質量管理水平不高

互聯網食品小作坊生產受到生產工藝限制，產品質量標準不明確，實驗室數據缺失或造假現象嚴重，保質期等信息憑借主觀經驗判斷，帶來嚴重的安全隱患。

3.3.4 行業規范性差

行業規范性差主要表現為培訓意愿不強，行業協會自律難等。由于食品小作坊以家族式經營為主，安全衛生培訓耗時長且內容單一，培訓意愿低。食品加工同質性高，且部分工藝帶有祖傳秘方特征，大部分經營主體不尋求聯合經營，無從談起商業自律[5]。

4 互聯網食品小作坊安全監管的對策建議

4.1 廣開言路，采用分層監管

隨著人們對食品安全關注度的提升，市場監管總局除加大抽檢次數、抽檢范圍外，還需借助互聯網交易平臺信息集中可獲取優勢，第一時間掌握食品安全運行數據，針對問題商家和投訴問題集中定向抽檢，同時第一時間將抽檢情況、商家處罰及整改落實情況通報消費者，營造良性的互聯網監管氛圍。

4.2 多管齊下，改善食品質量信息

構建食品信用擔保機制，食品質量與擔保單位強關聯，運用民間市場力量強化監管，通過政府、商戶、社會組織協同合作提高食品質量信息可信度。

4.3 加強實名制管理與平臺自律管理

對參與經營食品加工銷售的平臺，需切實履行實名登記義務，對具備許可條件的食品小作坊經營主體準予入網經營，同時需定期配合政府部門對經營主體進行現場抽檢核驗備案和構建平臺信用評價機制，按照抽檢結果和信用評價結果實行分類管理，最大限度減少安全事故發生。此外，除網絡食品和網絡餐飲外，隨著各類平臺經濟的興起，相關食品監管法律法規出臺刻不容緩，監管理念與措施也需創新改進，以平衡處理地方經濟發展與食品安全衛生的矛盾。