承壓類特種設備安全監管三步法研究

方振江

（北京市昌平區市場監督管理局 北京 102200)

1 問題的提出

特種設備安全監管是市場監管的三大安全之一。特種設備一旦發生事故，往往造成人員傷亡，社會危害較大。承壓類特種設備更是監管的重點和難點。因此，采取有效的監管手段，避免發生事故，是一件十分重要的工作。

目前，特種設備安全監管普遍存在以下問題：1）監管模式不能滿足工作需要；2）監管人員專業素養有限、權責不匹配；3）監管工作任務重、壓力大；4）監管存在薄弱環節和盲點、死角；5）安全監管手段和科技水平相對落后；6）部分企業安全意識不強；7）特種設備檢驗工作質量不高[1，2]。執法人員基本上非本專業出身，缺乏相應的技術和管理知識，基本上停留在照章執法的階段，但僅依靠檢查控制風險是不夠的。

基于此，本文提出一種以安全管理為核心，以系統工程理論為指導，重視研究分析和運籌謀劃，著眼于安全整治的監管方法。

2 解決問題的建議

無論從法律法規還是從職能部門的名稱來看，政府對執法者的定位顯然是監管者而不是檢查員。以檢查員的思維去履行監管者的職責，顯然是很危險的。如何實現從檢查員到監管者的轉變，至少要做到3點：

1）研究法律法規。法律法規是執法檢查的依據，重要性自不待言。有的執法人員法律條文記得很清楚，卻從來沒想過這部法律是干什么的，沒有想過法律法規背后的思想和邏輯，因而停留在按照法條機械執法的階段。《中華人民共和國特種設備安全法》體現了對特種設備設計、制造、安裝、改造、修理、經營、檢驗、檢測、使用、報廢等的全生命周期管理，因此要特別注意時間線。就特種設備事故責任而言，屬于哪個環節的問題，就追究哪個環節的責任主體[3]。使用環節的監管是重點，圖1展現了涉及使用環節的承壓類特種設備安全管理與《中華人民共和國特種設備安全法》的關系。因此，在執法時遇到違反多條法律條文的情形時，必須清楚對應的時間點。

圖1 承壓類特種設備使用等環節安全管理與《中華人民共和國特種設備安全法》的關系

2）研究監管對象。這里說的監管對象，不僅是設備，還包括人和管理。對于設備需要弄清楚各種參數的含義，對于人需要弄清楚性格特點、文化水平。有的執法人員沒有技術基礎，對技術參數毫無概念，確實是一件很為難的事。安全問題的根源一般還是管理問題，管理實際上是最重要的。管理是企業經營能力的綜合體現，讓執法人員評價企業的特種設備管理水平，對執法人員的要求就更高了。特種設備所在的環境當然也應該考慮，比如學校、醫院等人員密集場所需要重點監管，這已經成為常識。弄清這些的目的是為了實施分級分類監管。

3）建立風險臺賬。在做好以上2個方面的分析研究的基礎上，根據風險管理理論建立轄區風險臺賬，確定各監管對象所在的風險區域，制定監督檢查計劃，落實相應的風險控制策略。只有對轄區內的監管對象在設備、人員、管理水平等幾個方面有清晰的臺賬，才可能從檢查升級為監管。

因此，一名檢查員的工作非常簡單，只需要照章執法。而一名監管者則至少需要弄清楚以下幾個問題：法律法規怎么理解，法律法規怎么體現在監督檢查中，如何研究監管對象，如何分級分類監管，如何制定監督檢查計劃，如何執行監督檢查等。

3 具體實施方法

特種設備安全監管的方針是“預防為主”。因而，需要從生產源頭把關，通過行政許可和制造過程監督檢驗，確保特種設備優生；從使用登記把關，確保特種設備及時納入安全監察范圍，處于有效監管之中；從定期檢驗把關，確保特種設備保持良好運行狀況；從人員素質把關，增強特種設備生產、使用、檢驗、管理等相關從業人員的適應性；從規范管理把關，促進各項特種設備安全制度的完善和實施[3]。因此，特種設備監管部門必須從全局著眼，以科學的風險管理方法為指導，有計劃地全面落實整治措施，而不是靠運動式突擊，更不能為了完成任務而盲目的檢查湊數。

本文提出的承壓類特種設備安全監管三步法主要討論的是基于風險的分類監管法。更廣義的監管手段，如運用行政手段促進企業落實主體責任、建立多部門共治格局、推進行政許可改革和特種設備檢驗工作改革等[4-6]不是本文討論的重點。

第一步，根據設備參數，建立基于設備的風險臺賬。現在各地監管部門一般都有特種設備信息管理系統。各特種設備使用單位的設備使用登記信息都可以查詢。根據特種設備信息管理系統的信息，可以按照設備的信息建立基于設備的風險臺賬，并根據此臺賬制定監督檢查計劃[7]。檢查的時候還需要填寫《承壓類特種設備安全管理評價表》（見圖2），對重點單位還要求其提交《特種設備安全管理制度》《應急預案》。《承壓類特種設備安全管理評價表》濃縮了《中華人民共和國特種設備安全法》《特種設備現場安全監督檢查規則》《氣瓶充裝許可規則》等法律法規對使用單位的要求，既可以用于監督檢查又可以用于企業自查，其具有以下作用：（1）幫助各單位規范特種設備安全管理，提高管理水平；（2）幫助各單位落實崗位責任制；（3）幫助監管部門了解各單位的安全意識和管理水平；（4）幫助監管部門掌握各單位的基本信息；（5）幫助提高現場監督檢查效率和效果。

圖2 承壓類特種設備安全管理評價表

第二步，根據使用單位的管理和人員情況，建立基于管理和人員的風險臺賬。根據第一步收集的《承壓類特種設備安全管理評價表》，掌握各單位承壓類特種設備安全管理和人員的基本情況，并給各單位打分，建立基于管理和人員的風險臺賬。這一本臺賬與基于設備的臺賬不同，它需要現場檢查才能建立。現場檢查過程中，如果發現其他單位好的做法或問題，則及時反饋給各單位，有則改之無則加勉，提升整體安全管理水平。

第三步，制定整治提升計劃。在重點行業和重點領域的基礎上，根據前面建立的2個風險臺賬，把轄區內的企業分為不同的風險類型，實施差異化監管，采取相應的風險控制措施，防止發生重特大事故、重大影響事件。

通過實施三步法，執法人員的角色從檢查員轉變為監管者，工作也從執法檢查轉變為風險控制。

4 總結

通過實施三步法，監管效果明顯提升。1）執法檢查的數量有所提升，檢查質量（每月安全指令書的數量/每月檢查的單位的數量）提升3倍以上；2）發現了一個普遍存在而長期未發現的安全隱患，完成了對全市180多家連鎖企業的整改；3）某企業發生火災，追查特種設備安全監察人員履職情況時，只有采用這種方法的發現了安全隱患。

這種做法頗受被監管單位的歡迎。監管單位與特種設備使用單位的關系也不再是單純的處罰與被處罰的對立關系，而是“服務+監管”的關系，最終實現監管者和監管對象的管理水平雙提升。