體育場館公共服務(wù)供求的區(qū)域差異與制度創(chuàng)新

侴朕 陳英雪

（長春理工大學(xué) 吉林 長春 130022）

引言

隨著中國社會體制的變化，體育運動領(lǐng)域也日益走上了繁榮發(fā)展的道路。中國大型公眾體育場館歷來實行國家事業(yè)單位管理。因為沒有滿足市場改革的預(yù)期，管理政策的各方面問題也逐漸顯現(xiàn)出來。其實，改革至今，各大體育場館的運作方法已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，隨著體制改革的重新布局，大型公共體育場館管理體制改革出現(xiàn)了新格局。

1、大型體育場館公共服務(wù)應(yīng)遵循的原則

1.1、公共服務(wù)均等化原則

服務(wù)的均等性原則有三種意思：第一，是指公民應(yīng)當(dāng)獲得了平等的公職機會；第二，指公民從政府服務(wù)中獲得了公正的選擇；第三，在進(jìn)行平等的公務(wù)機會過程中，政府應(yīng)當(dāng)重視社區(qū)成員的挑選。公共資源應(yīng)當(dāng)公平公正的分配，實現(xiàn)平等與效益的一致。而體育場館則應(yīng)當(dāng)在公共資源有限的條件下，確保公平、待遇多元化、縮小差距。為此，政府在運用服務(wù)均等理論時，應(yīng)當(dāng)考慮如下情況：

（1）公共服務(wù)提供者和制造商都應(yīng)該提高平等意識。社會的資源初次分配是效率問題，而第二次分配則是平等問題。在社會公共資源有限的狀況下，為實現(xiàn)和保障社會公共利益所進(jìn)行的公共服務(wù)并不能夠充分公平，只能給公民提供比較均衡的社會服務(wù)。公共場館服務(wù)就是資源第二次分配的縮影。體育設(shè)施不能夠供給人們獲得公平機會的公共服務(wù)。因為有限的公共資源和民眾無盡的運動需求之間具有客觀沖突。所以，政府必須向相對貧困的社會群體購買公共服務(wù)，而公眾服務(wù)提供者和生產(chǎn)商也必須提出不同的服務(wù)內(nèi)容。通過公共服務(wù)供給的多元化，首先實現(xiàn)公共服務(wù)均等化；

（2）通過適當(dāng)機制實現(xiàn)體育設(shè)施服務(wù)均等化。保障公共服務(wù)的均等性，除了涉及過多的人力、物力、財力外,也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建對應(yīng)的政策獎懲體系，由核心層面標(biāo)準(zhǔn)化市場行為，從而確保社會公共服務(wù)均等的落實。由于體育場館總量、類別與資源方面的桎梏，導(dǎo)致了場館服務(wù)提供的逐漸失衡。因此，對于大型公共場館服務(wù)需要利用對應(yīng)的法律條例來做出合理的管理與調(diào)控。建立弱勢群體優(yōu)惠服務(wù)機制和各類共性公共服務(wù)體系，提供多樣化服務(wù)、適當(dāng)收費的公共服務(wù)享受，提高體育場館公共服務(wù)效率；

（3）利用合理財政轉(zhuǎn)移支付制度，強化了欠發(fā)達(dá)的地方政府體育設(shè)施建設(shè)和社會服務(wù)供給。而合理的稅收轉(zhuǎn)移制度則是地方政府公平的最有力保證，既解決了地方政府在公共方面的支付需要，也激發(fā)了地方政府增收積極性。中國的城市公共社會服務(wù)發(fā)展極不均衡,與欠發(fā)達(dá)地區(qū)弱勢群體的雙重結(jié)構(gòu)。收入結(jié)構(gòu)不均衡，難以獲得充分的公共服務(wù)。通過構(gòu)建財政轉(zhuǎn)移機制，既要加強城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)供給，又要注重建立服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)，實現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)的消費水平、質(zhì)量、水平和效率。

1.2、公共服務(wù)主體多元化原則

體育場館的服務(wù)主體，是指直接參與并向體育場館提供服務(wù)的市場主體。引進(jìn)了多個政府采購與代理組織,既能夠降低國家稅負(fù)，也能夠提升服務(wù)水平。中國體育場館公共服務(wù)多樣化原則，必須形成由國家、企業(yè)和第三部門聯(lián)合參與服務(wù)的多方位模式。政府采取優(yōu)惠政策，就能夠引導(dǎo)社會眾多組織積極地參與政府提供體育場館服務(wù)，并提供更完善的環(huán)境管理與準(zhǔn)入服務(wù)，以滿足廣大人民群眾的體育需要。因此，在提供公共服務(wù)主體多元化原則時，應(yīng)考慮以下問題：

（1）轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)服務(wù)型政府。現(xiàn)代公共行政的基本理念暗示了政府部門的主要責(zé)任并非主管，而是公共服務(wù)。建設(shè)服務(wù)型政府部門，管理與行政是分開的。政府部門也要認(rèn)真發(fā)展第三方企事業(yè)單位，以增強公共體育服務(wù)實力,并采取環(huán)境支持與管理等政策，使由國家直接供給的公共體育服務(wù)項目逐步向社會機構(gòu)轉(zhuǎn)化，提高體育社區(qū)的辦事效率，以補充優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)；

（2）鼓勵各類社會機構(gòu)參與提供公共服務(wù)。唯有通過眾多公共服務(wù)間的定期競爭，能夠供應(yīng)豐富、高品質(zhì)的公共服務(wù)，才能解決日益增長的服務(wù)要求。公平競爭是提高效率的最有效方法,部門應(yīng)通過市場機制和采購方式，引導(dǎo)和讓更廣大的組織積極地參加政府服務(wù)的供應(yīng)，并利用市場競爭機制,促使部門管理水平和公眾管理水平的進(jìn)一步提高。所以，擴大稅收優(yōu)惠、減免土地使用費等，可以降低民間資金進(jìn)駐公共體育場館服務(wù)區(qū)的障礙，并引導(dǎo)更多的社會主體投入服務(wù)；

（3）建立公共服務(wù)公共采購機制。在市場中，政府的功能是有所約束的。由社會實施，能夠充分發(fā)揮對服務(wù)采購的管理和協(xié)調(diào)作用，確保公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。建立政府購買服務(wù)機制，第三方公司或服務(wù)將生產(chǎn)和提供公共服務(wù)。政府只需支付一定的費用即可獲得這些公共服務(wù)。不同地方政府的購買力也不同，需要根據(jù)當(dāng)前情況和財力合理購買公用事業(yè)服務(wù)。

2、我國大型公共體育場館改革背景

事業(yè)機關(guān)是指國家在社會主義計劃經(jīng)濟體制下建立的事業(yè)機構(gòu)，是為政府提供服務(wù)的重要主體。不過，由于中國當(dāng)前社會體制和政治體制的變遷，體制管理機構(gòu)已不合社會主義市場經(jīng)濟制度的需要。改革開放以來的事業(yè)單位財務(wù)改革盡管獲得了蓬勃發(fā)展，但總體上仍落后于公有制企業(yè)改制和地方政府體制改革。而社會主義計劃經(jīng)濟時代所形成的其他事業(yè)單位管理體制框架也是缺乏根基的，應(yīng)該深化社會綜合改革。在此背景下，2003-2012年中共中央、國家國務(wù)院辦公室頒布的《有關(guān)指導(dǎo)推動事業(yè)機關(guān)分類改革的文件》，對事業(yè)單位財務(wù)管理體制變革作出了全方位推動，事業(yè)機關(guān)的財務(wù)管理制度變革首次得到了較高水平的發(fā)展。目前，根據(jù)國務(wù)院辦公廳事業(yè)機關(guān)體制改革的有關(guān)規(guī)定，全國86%以上的大中型公共體育場館批準(zhǔn)事業(yè)機關(guān)管理；大中型公共體育場館體制改革已經(jīng)勢在必行，成為全國事業(yè)機關(guān)分級管理改革的重大內(nèi)容。

3、深圳大型體育場館“事轉(zhuǎn)企”模式

3.1、大型體育場館改革思路

2006年底，深圳事業(yè)單位、游泳館、體育場、網(wǎng)球俱樂部進(jìn)行企業(yè)改制。事業(yè)單位資產(chǎn)被列為非盈利性資產(chǎn)的，資產(chǎn)管理部門可以委托相關(guān)行業(yè)主管部門管理，會同資產(chǎn)管理部門與事業(yè)單位簽訂信托經(jīng)營合同。通過政府合同，明確經(jīng)營收入分配方式、場地維護(hù)和管理方式、場地租賃條款和服務(wù)定價、公益性和排放機制。管理單位按照約定基礎(chǔ)的商業(yè)原則運作。一旦組織所在地的運營走向市場化，政府將購買或補貼需要幫助的福利活動。在將公共體育館轉(zhuǎn)讓給公司后，2006年的初始購置預(yù)算保持不變。2007年和2008年，社區(qū)財政分別按照2006年度預(yù)算的50%和25%的比例給予補助資金，新產(chǎn)權(quán)管理單位負(fù)責(zé)，2009年起不再發(fā)放補助。

3.2、大型體育場館改革存在的問題

一是分類缺乏科學(xué)依據(jù)。深圳市4個公共體育設(shè)施分類改革與深圳市市政事業(yè)單位分類改革同步進(jìn)行。對公眾服務(wù)沒有具體的分類標(biāo)準(zhǔn)，一刀切的公共體育場的改革沒有考慮體育場市場的運行情況，沒有考慮到個體差異和安裝市場的穩(wěn)定性，導(dǎo)致4個公共體育設(shè)施的經(jīng)營狀況不同；

二是改革不徹底。上述體育設(shè)施轉(zhuǎn)為企業(yè)后，原事業(yè)單位的管理體制在國內(nèi)仍執(zhí)行，未對體育設(shè)施的經(jīng)營管理采取支持措施。缺乏市場利率和活力。隨著公司的搬遷，這4個企業(yè)還沒有在收入模式方面對市場做出承諾；

三是由于公共服務(wù)的公眾信息獲取不到位，場館存在著很大的生存壓力。按照政府相關(guān)機構(gòu)的規(guī)則，4個體育設(shè)施在轉(zhuǎn)業(yè)時尚需承擔(dān)部分的公益責(zé)任，這部分收費項目可由政府直接資助，或由政府進(jìn)行收購。不過，因為上述場館所提供的公共服務(wù)項目和收費標(biāo)準(zhǔn)并沒有獲得財政部和體育部的確認(rèn)，所以有關(guān)當(dāng)局并沒有確定購買公共服務(wù)項目的價格數(shù)額。

4、無錫市體育場館和訓(xùn)練管理中心管辦分離模式

4.1、無錫市體育場館和訓(xùn)練管理中心的管理體制

2005年，作為政府推動經(jīng)濟管理工作體制機制改革、推進(jìn)社會政府職能改革的重大措施，無錫市政府開展了社會經(jīng)濟管治分工改革資本結(jié)構(gòu)和分配。同時政府與民營企業(yè)合作推動了四大行業(yè)變革，而公共體育場館改革也在此背景下推動。改革的基本思路是建立無錫市體育館與訓(xùn)練管理服務(wù)中心，并負(fù)責(zé)管理全市體育場館和學(xué)校體育中心。而改革基本思路則是建立由無錫市體育場館與訓(xùn)練管理中心管理的巿級賽場和體校，并接受管理中心委托負(fù)責(zé)管理與經(jīng)營市的學(xué)校體育館、健身所、城郊公共設(shè)施等。

4.2、無錫市體育場館和訓(xùn)練管理中心改革效果

優(yōu)化了辦事分離的管控體系，中心的管控與服務(wù)水平全部有著不小的提升。就整體效益而言，為各界群體帶來了良好的咨詢服務(wù)，積極構(gòu)建以低成本的免費消費服務(wù)為基礎(chǔ)，以少量會員消費服務(wù)為補充，進(jìn)行高水平競技體育鍛煉，輸送了大批的競技運動人員向體育運動。在經(jīng)濟效益方面,無錫市體育場館和訓(xùn)練管理中心采取市場化運營、企業(yè)化管理，基本保持了事業(yè)單位的性質(zhì)，不擴大一個編制單位，以保證維持和完善無錫市體育場館和訓(xùn)練管理。

4.3、無錫市體育場館和訓(xùn)練管理中心改革中存在的問題

管辦分離后確實實現(xiàn)了社會效益和經(jīng)濟效益，但仍面臨若干問題，主要是內(nèi)部管理制度建設(shè)上出現(xiàn)問題，實施過程稍有偏差。在事業(yè)單位中,體育場館雖然也是事業(yè)單位制度,但其實并未做到真正的管辦分離，在這樣的條件下，由政府牽頭管控人事與行政，有關(guān)單位的權(quán)力被稀釋。而改革的核心方針是體育局為主管單位,服務(wù)中心社會是治理的切入點。但是，當(dāng)權(quán)力共享時，管辦權(quán)力的分配并不是很清楚。體育局沒有資產(chǎn)也沒有資源反對地方工業(yè)管理局體育司的管理。本來是一個團結(jié)的組織，但現(xiàn)在有兩個組織是同級的，工作上也有不協(xié)調(diào)的地方。

5、上海東方體育中心政府購買公共服務(wù)模式

5.1、運營理念與管理體制

上海東方體育中心是政府出資承建的大型公益體育場館，是當(dāng)?shù)伢w育局旗下的事業(yè)單位。與各大體育中心有異，其自身的營運理念并非是注重商業(yè)開發(fā)，而是著力開展公共服務(wù)。核心的功能定位是為人民提供全方位的健身、體育、訓(xùn)練與交流活動。其本身應(yīng)用了事業(yè)單位的體系架構(gòu)，應(yīng)用了自主管控、采買服務(wù)的新型管控體系。服務(wù)單位則是經(jīng)過了政府的層層篩選后選用的。就內(nèi)部管控體系而言，中心服務(wù)規(guī)范。通過規(guī)范的實踐，極大地提高了舞臺的運用效果。

5.2、服務(wù)效果

上海東方體育中心不從事對公眾開放的健身服務(wù)的商業(yè)開發(fā)，在一定時期內(nèi)免費，其他時期則有償向公眾開放。運作以來，提高了現(xiàn)場經(jīng)營管理能力和市場化運作管理水平。以尊重公民權(quán)益為基礎(chǔ)，積極組織了各種體育賽事，并提供健身及各類演出服務(wù)，并在財務(wù)上嘗試盡可能增加營業(yè)收入。

5.3、政府購買模式存在的問題

就體育器材層面而言，購買服務(wù)依舊屬于新型的運作模式。政府采購服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、形式和范圍尚未討論。目前，上海東方體育中心僅在少數(shù)地方對外開放，市政公園大部分區(qū)域仍空置。如何使用有效的資金供給更多的服務(wù)，增加資金的效益,還有待研究。

6、大型公共體育場館改革的基本經(jīng)驗

6.1、明確場館性質(zhì)與定位是前提

縱觀中國對大型公共體育場館的改造過程，改革主要是在改造地方政府結(jié)構(gòu)和下放國家管理能力的基礎(chǔ)上完成的，而地方政府對設(shè)施質(zhì)量的評估中卻存在著非常明顯的經(jīng)濟指標(biāo)和比較含糊的社會服務(wù)指標(biāo)。國家權(quán)力可以被用于發(fā)展市場經(jīng)濟，卻又不認(rèn)真思考國家應(yīng)當(dāng)怎樣定位自身,需要做到什么。我們應(yīng)當(dāng)先確定基礎(chǔ)層面的特征與作用定位，而后讓它與對應(yīng)的政策方針及策略融為一體，使各個體育館公共事業(yè)在發(fā)展中有明確的方向和服務(wù)目標(biāo)。服務(wù)場所必須履行公共服務(wù)職能，按照市場規(guī)律經(jīng)營的場所必須充分履行其生產(chǎn)經(jīng)營職能。

6.2、場館產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰是關(guān)鍵

體育學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，公有機構(gòu)的特殊性質(zhì)是制約國家發(fā)展大型體育場館性能的制度性障礙，并主張公有體育場館將經(jīng)過國家產(chǎn)權(quán)改制變成企業(yè)法人單位，并通過民營化經(jīng)營逐步完成。不論是深圳體育場館的“企業(yè)化”經(jīng)營管理模式，又或是無錫的體育場館主管單位與行政部門，關(guān)鍵都是產(chǎn)權(quán)的改革，因為場館產(chǎn)權(quán)清晰，在計劃經(jīng)濟時代，比模糊產(chǎn)權(quán)更利于場館產(chǎn)權(quán)發(fā)揮作用，產(chǎn)權(quán)清晰也是企業(yè)合理分配資源的前提條件，是中國體育場館制度變革的核心與關(guān)鍵。

6.3、體制改革應(yīng)該充分考慮地區(qū)差異

我國各大體育場館在體量分布、單位特點、隸屬關(guān)系、運行座位效益等方面存在顯著地區(qū)差異。因此，體育場館研究和體制改革不應(yīng)局限于產(chǎn)權(quán)理論，但也要考慮到所在地區(qū)的環(huán)境。中西部地區(qū)事業(yè)場館轉(zhuǎn)企改制不如東部地區(qū)成熟，事業(yè)場館轉(zhuǎn)企改制應(yīng)結(jié)合環(huán)境發(fā)展及其特點。探索如何建立與國內(nèi)產(chǎn)權(quán)改革相適應(yīng)的市場機制，明確政府在其中的作用。

6.4、配套政策制定與執(zhí)行是改革的重要保障

深圳在大型體育場館改革方面的經(jīng)驗中指出，大型的公共體育場館改革往往需要相應(yīng)的配套優(yōu)惠政策來保證政策落到實處。而政府公用事業(yè)的購買方案改革也需要相應(yīng)的優(yōu)惠政策保證設(shè)施的有效供給，如采購方式、數(shù)量、設(shè)備監(jiān)控機制等。大型體育場館的維護(hù)和貶值成本非常高。沒有能力獨立負(fù)擔(dān)最基本的汽車維修折舊費用，也缺乏經(jīng)濟政策、投融資政策、管理政策、投資與土地政策等相關(guān)政策的保障。

7、我國大型體育場館體制改革展望

7.1、未來仍將分類推進(jìn)體育場館體制改革

按照中央部門事業(yè)單位改制的總體思路，中國大中型公共體育場館的整體改制要根據(jù)企業(yè)分類改制的思路實施。但針對當(dāng)前中國體育發(fā)展的實際情況，社會經(jīng)濟發(fā)展水平，以及中國大中型體育場館自身的功能定位，需要將中國大型體育場館與事業(yè)單位實行科學(xué)劃分，以推動企業(yè)轉(zhuǎn)制并穩(wěn)定前行。

7.2、場館體制改革將以產(chǎn)權(quán)制度為核心進(jìn)行

所有權(quán)制度是指經(jīng)濟財產(chǎn)關(guān)系的法定形式，分為人對產(chǎn)品信息的所有者、控制力、使用權(quán)、利潤權(quán)和處分權(quán)。馬克思主義經(jīng)濟學(xué)說主張，財富制度是人對物品信息的所有者形式，其實質(zhì)是財產(chǎn)權(quán)。所有權(quán)制度，是確定社會生產(chǎn)勞動活動的目的、對象、方式、方法和后果的主導(dǎo)力量。所有權(quán)制度明晰是社會資源配備的物質(zhì)基礎(chǔ)，是產(chǎn)權(quán)主體社會和權(quán)利客體經(jīng)濟關(guān)聯(lián)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

7.3、體育場館改革應(yīng)出臺相應(yīng)的配套政策

推進(jìn)我國大型體育場館制度和事業(yè)單位改革，必須形成針對性強的政治體制，為改造后的大型體育場館提供政治支持。政策支持是指文化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)體制改革的政策支持體系，結(jié)合體育場館的特點，明確支持期和正常期的政策支持體系。在社會主義的政治經(jīng)濟體制領(lǐng)域中，要著重關(guān)心在貨幣政策、資源和安全政策、政府投資和財政政策、土地利用政策等領(lǐng)域的研究。

8、結(jié)語

在如今增速體育領(lǐng)域改革與開發(fā)的環(huán)境下，大型場館的管理體系也在隨之完善。由于社會經(jīng)濟發(fā)展因地區(qū)和經(jīng)營方式不同而存在差異，沒有普遍或統(tǒng)一的改革。公共體育館的體制改革應(yīng)立足于結(jié)合區(qū)域環(huán)境改革模式的經(jīng)驗，在產(chǎn)權(quán)的起點上逐步做好設(shè)施的正確定位。