能源消費包費制節能監察研究

向俊杰

濟南市能源和糧食綜合行政執法支隊

0 前言

能源資源是人類賴以生存和發展的重要物質基礎，節約資源是我國的基本國策。能源消費包費制不但會造成能源資源的大量浪費，與節約資源背道而馳，同時也可能加劇能源資源供需矛盾、破壞和污染環境，影響經濟社會健康和可持續發展。能源消費包費制節能監察是發現和制止能源消費包費制最為主要和重要的手段，其有效實施對我國的資源節約、環境保護，乃至于碳達峰碳中和目標的實現都具有重要的現實意義。但是，由于實踐中對其作用和意義理解不到位，且對能源消費包費制的內涵和外延界定不明確、不統一，導致在現實中存在對其重視程度不夠、判斷標準不統一、實施程序不規范等一系列問題。本文將在分析能源消費包費制立法規定和目的的基礎上，嘗試對其內涵與外延進行明確界定，對其監察標準進行合理設定，并就有效促進和進一步規范能源消費包費制節能監察的實施提出自己的建議，以期對資源節約、環境保護，乃至于碳達峰碳中和目標的實現有所增益。

1 法律規定和立法目標

能源消費包費制是指不按照使用量對能源消費進行收費，而是用多用少都收同樣費用或者不收取任何費用的一種能源消費管理方式［1］。能源消費包費制是我國計劃經濟時期的產物，隨著改革開放和市場經濟建設的不斷推進和完善，其存在的制度依據早已不復存在。早在1980年的《國家經濟委員會、國家計劃委員會關于加強節約能源工作的報告》中就作出了“限期取消民用電包費制”的工作安排，到1997年頒布《節約能源法》時，明確規定“單位職工和其他城鄉居民使用……能源應當……不得無償使用或者實行包費制”，在2007年修訂《節約能源法》時，將上述表述修改為第28條的“能源生產經營單位不得向本單位職工無償提供能源。任何單位不得對能源消費實行包費制”，2016年和2018年兩次修訂《節約能源法》，都沿用了2007年的第28條的規定。此外，為貫徹落實《節約能源法》的上述規定，進一步強化對能源消費包費制的管理，一些省、市的地方性法規或政府規章也對能源消費包費制作出了與《節約能源法》相同或類似的規定。

能源消費包費制立法是國家以法律規定的形式對能源消費包費制予以禁止，并對違法行為予以處理的一種制度安排。根據現行《節約能源法》第28條的規定，能源消費包費制包括兩種情況：能源生產經營單位向本單位職工無償提供能源；任何單位對能源消費實行包費制。其中，能源是指煤炭、石油、天然氣、生物質能和電力、熱力以及其它直接或通過加工、轉換而取得有用能的各種資源，能源生產經營單位是指對能源資源進行開采、生產、加工處理和銷售的單位，能源消費是指對能源資源進行直接消耗利用的行為，包費制是指無償使用或者支付一定費用后無限量的使用，包括無償提供、以低于市場價格提供或者按能源消費量給予補貼等多種情形。取消和禁止能源消費包費制，不僅是對能源資源的開采、生產、加工處理和銷售單位的法定要求，而是所有單位都應當遵守的強制性法定義務。

能源消費包費制，一方面會導致能源使用者缺少經濟約束，造成能源資源浪費，不利于其樹立節能意識，養成良好的節能習慣，另一方面還會加劇能源供需矛盾、造成環境污染與破壞，不利于經濟社會全面協調可持續發展。通過全國人大常委會立法的方式對能源消費包費制作出禁止性規定，不但能夠凸顯該問題的嚴重性，增強對其管理依據的權威性和強制性，更是能夠在全社會普及杜絕浪費、提倡節約的立法精神，推動全社會節約資源、保護和改善環境。能源消費包費制立法，在倡導綠色、節能、低碳生產生活方式和努力實現碳達峰碳中和目標的當下，仍然具有重大的現實意義。

2 立法的內涵與外延

盡管《節約能源法》和一些地方性法規或政府規章已對能源消費包費制作出了具體規定，但是由于現實中對相關規定的具體含義理解不透徹、不統一，從而導致實踐中的一些涉及能源消費包費制的管理或執法行為不規范、不貼切，不但影響和制約了其效用的發揮，甚至還造成了阻礙經濟社會健康、有效發展的新問題。要想正確理解和準確適用能源消費包費制的立法規定，就必須要對能源消費包費制立法本身的內涵和外延有一個明確的界定，即對其適用范圍、規制對象、規制行為以及與其它法律規定之間的關系有一個全面、正確的認識。

1）能源消費包費制立法的適用范圍既包括單位的生產經營用能，也包括城鄉居民個人或家庭的衣、食、住、行等生活方面的用能。盡管能源消費包費制立法一開始具體規定的是“民用電”“單位職工和其他城鄉居民使用……能源”等內容，但是根據現行《節約能源法》的規定，不論是民用（生活用能）還是生產用能，只要其符合無償使用或者支付一定費用后無限量使用的情形，就構成了能源消費包費制。任何單位（包括能源生產經營單位）向其職工以無償、低于市場價格，或者按能源消費量給予補貼等方式提供能源的，就屬于能源消費包費制，以同樣方式向其他第三方（包括自然人、法人和非法人組織）提供能源的，也同樣屬于能源消費包費制，不管其職工或第三方將上述能源用于生活還是生產。

2）能源消費包費制立法規定作為強制性法定節能義務，其規制對象是“單位”。縱觀整個節能法律法規體系，強制性法定節能義務的承擔主體都是“單位”，節能法律法規對自然人的用能行為從未作出過強制性的要求或規定。這一方面是因為節能立法的目的是為了通過提高能源利用效率，推動全社會節約能源，從而達到保護和改善環境、促進經濟社會全面協調可持續發展，從而為個人全面而自由的發展提供良好的物質環境和社會條件。從根本上來說，我國節能立法的出發點和歸宿點都是為了促進和保障而不是為了限制或制約個人的發展或行為，對個人的用能行為設定強制性義務與此立法精神不相符。另一方面是因為從經濟學的觀點來看，相對于“單位”，通過強制性的法律規定或措施規制個人用能行為所需的綜合成本更高、可取得的成效更小。為了保證法律資源的整體效率，平衡能源管理領域中的成本—收益關系，強制性法定節能義務應當且也只能針對“單位”進行設定，而不能也不適宜對個人設定。因為，無論是從用能行為的集中度還是從單個個體的用能量上來看，單位都遠遠高于個人。

3）能源消費包費制立法的規制行為不是單位本身的用能行為，而是其對第三方用能行為實施經濟補貼的行為。相較于其他直接規制單位本身用能行為的規定，如：單位產品能耗限額制度、用能設備和生產工藝淘汰制度等，能源消費包費制立法涉及到兩個獨立主體的不同行為：第三方對能源資源的直接消耗利用行為；單位對前述用能行為的經濟補貼行為。沒有獨立的第三方，僅僅是單位對其內部車間、部門或分公司的能源管理或補貼行為，不構成能源消費包費制。同樣，經濟補貼不是針對第三方的直接消耗能源資源的行為，而是針對其它商業或經營活動的行為，也不構成能源消費包費制。經濟補貼有多種表現形式，主要包括以無償或低于市場價格提供，或者按能源消費量給予補貼等。

4）能源消費包費制立法不能也沒有突破民法中有關物權和債權等的相關規定。盡管我國實行能源資源國家所有權制度［2］，但是能源產品，包括煤炭、石油、天然氣、電力、熱力等，卻可以作為私有財產被私人占有、使用、收益或處分。根據我國現行《民法典》的相關規定，任何人對其合法擁有的財產都具有自由支配的權利。就能源產品而言，其可以自行消耗利用，也可以通過合同約定轉讓與他人。無論是從立法目的還是從具體規定來看，能源消費包費制立法都不是要突破《民法典》中的相關規定，對私人擁有的能源產品上的物權或債權進行干涉，相反，其目的是為了更好地保障和促進個人合法權益全面和充分行使，其具體規定與“有利于節約資源、保護生態環境”這一民事主體從事民事活動的基本原則高度吻合。能源消費包費制立法針對的是損害社會公共利益的能源資源浪費行為，而不是私人能源產品的合理使用與依法處理。只有當單位在民事活動中以無償或低于市場價格，或者按能源消費量給予補貼等方式向第三方提供能源產品，使其無償使用或支付一定費用后無限量使用能源資源，從而會造成不必要的資源浪費，損害公共利益時，管理節能工作的部門才會對私權的行使作出一定的限制，責令限期改正或處以一定數額的罰款。

3 監察標準

能源消費包費制監察標準是指在節能監察過程中，判斷單位是否存在能源消費包費制的依據。其設定，直接決定著能源消費包費制立法效能的發揮，影響和制約著綠色、節能、低碳生產、生活方式的形成以及碳達峰碳中和目標的實現。

從滿足實際工作需要、實現立法目的等角度出發，綜合考慮標準的客觀性、可驗證性和科學性、合理性等因素，判斷單位是否存在能源消費包費制，應當考慮下列四個要素：

1）主體，必須存在兩個獨立的民事主體，即提供能源產品的單位和實施用能行為的第三方。

2）計量，配備符合國家規定的計量器具，如實記錄消耗能源的種類、品質和數量，保證計量數據的完整性、真實性和準確性。

3）收費，單位對第三方按其能源使用量進行收費。

4）價格，收費價格不得低于市場價格。

當單位與第三方的能源轉讓關系中，不能同時滿足上述2）、3）、4）要素，則其間就存在著能源消費包費制，而當同時滿足上述2）、3）、4）要素時，則單位與第三方之間不存在能源消費包費制。

能源消費包費制本身具有復雜性、隱蔽性、多變性等特征，在一些特殊情況下，判斷單位是否存在能源消費包費制，不能只看表象，而應嚴格按照上述標準進行判斷。

比如之一：單位系統內的食堂、宿舍、文娛、休閑等方面的用能行為。如果上述用能部門是由單位自行經營管理，則無論對其用能行為是否予以計量或按照市場價格予以收費，都不構成能源消費包費制，因為上述部門的用能行為屬于單位本身的用能行為，此時不存在實施用能行為的第三方，不符合監察標準中的要素1）；如果上述用能部門是由第三方經營管理而由單位提供能源，則在不能同時滿足上述2、3）、4）要素時，將構成單位對第三方實施能源消費包費制，只有在同時滿足上述2）、3）、4）要素時，才不構成能源消費包費制。

比如之二：員工能源消費報銷或補貼行為，如對員工住房的水、電、燃氣費或交通工具的汽油費等的報銷或補貼。此時主要看員工的能源消費行為與單位業務之間的關聯性，即當員工的能源消費行為完全是為了履行單位業務或與其密切相關時，則員工的能源消費行為應當視為單位本身的能源消費行為，報銷或補貼不構成能源消費包費制；而當員工的能源消費行為與履行單位業務無關時，則報銷或補貼就構成能源消費包費制。員工的能源消費行為與單位業務之間的關聯性強弱，需要根據具體情況具體分析，不能一概而論。

比如之三：總、分公司和母、子公司之間的能源供應關系。一般來說，分公司在法律上不具有獨立法人地位，屬于總公司的一部分，總、分公司實為一個民事主體，因此總、分公司之間一般不構成能源消費包費制；但是如果分公司屬于我國民法中的非法人組織，具有獨立的民事主體地位，則此時總、分公司之間的能源供應關系是否構成能源消費包費制，則要看其是否同時符合上述監察標準中的2）、3）、4）要素，符合，則不構成；不符合，則構成。母公司和子公司都具有獨立的民事主體地位，兩者之間的能源供應關系是否構成能源消費包費制，則同樣要看其是否同時符合監察標準中的2）、3）、4）要素，符合，則不構成；不符合，則構成。

4 監察實施

能源消費包費制不僅包括兩個獨立民事主體之間的用能和經濟補貼行為，更是涉及社會公共利益與私人合法權益之間的平衡，其具有復雜性、隱蔽性以及公共管理屬性等特征。因此，在實施能源消費包費制節能監察時，應當堅持合法性與合理性相結合，堅持規范性與高效性相結合，堅持公共管理與服務便民相結合。

1）監察措施應當嚴格限于法律法規的規定，并應根據實際情況和監察目的需要，合理選擇和具體實施相應措施。例如：盡管《節能監察辦法》第17條具體規定了實施現場節能監察依法可采取的措施，但是由于節能監察的對象僅包括單位，而不包括自然人，因此，在檢查是否存在“單位向本單位職工無償提供能源”時，并不能直接對“職工”采取上述措施，強制其提供資料或說明情況，而需要在依法對單位的用能情況及用能財務收支狀況進行監察的同時，以合理的方式向“職工”了解情況，查明事實。

2）監察結果處理應當規范和高效，并有利于節能意識的建立和節能習慣的養成。現階段縣級以上人民政府管理節能工作的部門、法律法規授權的組織和行政委托授權的組織都可具體實施節能監察，由于各類機構的法律地位和法定職責不同，其對節能監察結果處理的依據和手段也不盡相同［3］。各類機構在處理能源消費包費制節能監察結果時，應當從有利于節能意識的建立和節能習慣的養成出發，依法、高效和規范地行使自己的職能，不得越權執法，也不得“推諉扯皮”、延遲履責。

3）監察責任分配應當公平合法。雖然節能監察兼具行政執法和行政管理的雙重屬性，可以要求被監察單位積極配合，但是，在能源消費包費制節能監察的實施過程中，無論是從合法性、公平性還是管理的目的性來看，都不適于要求被監察單位自行提供材料證明其不存在能源消費包費制。其自行開具的無能源消費包費制證明材料本身證明力極弱，必須要有其它證據佐證；在客觀上很難去證明一個不存在的事情。根據公平原則，應當由節能監察機構負責舉證存在能源消費包費制，而不能對被監察單位進行“有罪推定”，要求其自證清白。

5 結語

總之，能源消費包費制節能監察的有效實施對我國的資源節約、環境保護，以及綠色、節能、低碳生產生活方式的形成，乃至于碳達峰碳中和目標的實現都具有重要的現實意義。只有準確理解和深刻認識其意義與作用，明確能源消費包費制立法的內涵與外延，統一其節能監察標準，規范其節能監察實施，才能保證其效用的有效和充分發揮。