如何將碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局
——基于國際經驗視角

李剛

中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所

1 可持續發展的歷程

1.1 應對全球氣候變化已成為政治共識

1.1.1 可持續發展成為全人類共識

第一次工業革命后，西方社會進程明顯加快的同時，環境問題也越來越嚴重；特別是20世紀以來，科技進步帶來巨大物質財富的同時，全球性的環境問題突顯：人口爆炸性增長、資源趨向枯竭、環境惡化等威脅著人類未來發展，這促使了在20世紀60年代的西方國家形成了生態運動和環保主義社會思潮。到了20世紀70年代后，國際社會開始反思工業革命以來的工業化發展道路和經濟增長方式，形成了“未來發展研究思潮”。1972年，聯合國在斯德哥爾摩召開了第一次“人類環境會議”，討論并通過了《人類環境宣言》；此后，“可持續發展思潮”在20世紀80年代逐漸興盛。“可持續發展”廣為認可的概念源于聯合國環境與發展委員會于1987年在《我們共同的未來》一書中提出的，其內容包括可持續發展的世代觀、全球觀、系統觀、人口觀、效益觀、平等觀等六方面，其實質在于協調好人口、資源、環境與發展關系，為后代開創一個能夠持續健康發展的基礎。整體來看，可持續發展思想是人類在環境問題遍及全球且愈演愈烈的現實中，在反思人類文明的發展歷程，特別是工業革命以來所走過的發展道路之后，所得到的共識［1］。

1.1.2 可持續發展思想內涵不斷豐富，可持續發展戰略逐漸成形

然而，早期可持續發展思潮的認識主要集中在環境污染的末端治理上；伴隨著末端治理弊端的顯現，人們返視20世紀60年代美國經濟學家鮑爾丁提出的“宇宙飛船理論”（循環經濟思想萌芽），以及1989年英國經濟學家皮爾斯發表的《綠色經濟藍圖》（綠色經濟思想萌芽）等思想理論，這些思想又豐富、深化了“可持續發展思潮”，形成了“可持續發展戰略”（1992年在聯合國里約熱內盧世界環境與發展大會的《里約環境與發展宣言》上正式提出）。

1.1.3 應對氣候變化成為可持續發展在環境治理上的重要抓手

如何實現可持續發展？可持續發展的本質內涵在于發展的“動力”、發展的“質量”、發展的“公平”等三要素，從而實現社會、經濟及生態的可持續發展。然而，可持續發展作為一種新的發展觀，它僅僅是一種發展思想，并未對如何實現可持續發展提供具體的行動方案。另一方面，可持續發展思想的出生背景使得這一發展觀生而重視環境對發展的影響；且，從20世紀60年代起，氣候變化問題的嚴重性得到國際社會的廣泛關注，于是，應對氣候變化成為了可持續發展在環境治理上的重要抓手。

1.1.4 國際氣候談判為應對氣候變化搭建了制度框架，全球氣候大會推動減排目標具體化

如何應對氣候變化？針對這一焦點問題，1988年成立了政府間氣候變化專門委員會（IPCC），旨在科學應對氣候變化。此后，國際氣候談判有序推進，并達成了一系列重大協定，為全球應對氣候變化行動提供了基本的法律制度［2］。回顧國際氣候談判歷程，大體經歷了三個階段：第一階段為1990-1994年的啟動階段，在這一階段形成了以1992年《聯合國氣候變化公約》為特色的重要協定，明確提出了發達國家和發展中國家必須承擔“共同但有區別的責任”等原則。第二階段為1995-2005年的“京都時代”，形成了1997年《京都議定書》等影響深遠的協定，明確了發達國家的減排目標與時間表。第三階段為2005年至今的“后京都時代”，形成了諸如2007年《巴厘島行動計劃》、2015年《巴黎協定》等影響深厚的協定，前者明確了發達國家溫室氣體量化的減排承諾，包括量化的排放限制與減排目標；后者則要求聯合國氣候變化框架公約的締約方立即明確國家自主貢獻減緩氣候變化，并促進碳排放盡早達到峰值，在21世紀中葉，碳排放凈增量歸零。

1.2 碳達峰碳中和量化了應對氣候變化目標

2015年《巴黎協定》出臺后，碳達峰碳中和成為了約束性、定量任務，顯性化了應對氣候變化的目標。各國也相繼提出了碳達峰碳中和承諾與行動方案。

已有133個國家和地區作出了碳中和承諾。2015年《巴黎協定》出臺后，各國積極響應，在2017年12月，有29個國家在“同一個地球”峰會上簽署了《碳中和聯盟聲明》，作出了21世紀中葉實現零碳排放的承諾；到了2019年9月，在聯合國氣候行動峰會上，66個國家承諾了碳中和目標，中國也在2020年9月的第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出了“力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和”的承諾。截至2021年7月，共有133個國家或地區作出了碳中和承諾，其中不丹和蘇里南已經實現了碳中和目標，英、法、日、德、歐盟等12國或地區將碳中和目標寫入法律，韓國、愛爾蘭、智利、裴濟等4國則提出了相關草案，中、美等37國制定了相關政策文件，墨西哥等79國也在討論方案中。

在全球應對氣候變化、盡早實現碳達峰碳中和的目標下，發展低碳、循環、綠色經濟成為各國綠色轉型的關鍵。針對綠色發展目標，各國也都提出了自己的行動方案。值得注意的是，2008年全球經濟危機使得應對氣候變化變得困難重重，面對這樣的多重沖擊，各經濟體積極面對，提出了相應的“綠色新政”計劃，希望將經濟增長、環境保護與全球能源可持續利用三者協調起來。這其中就包括歐盟的“綠色協定”、日本的“綠色經濟與社會變革”計劃、韓國的“綠色增長”主張等。

綜上所述，可持續發展思想到可持續發展戰略是人類對社會、經濟、生態融合發展認識的不斷深化；可持續發展到應對氣候變化再到碳達峰碳中和則是行動與目標一步一步的細化與顯性化，體現了人類應對氣候變化的決心與必勝心。

2 綠色新政

2.1 歐盟多措并舉推進綠色新政實施

歐盟一直是積極應對全球氣候變化的倡導者、推動者和領導者。2008年初，歐盟出臺了《氣候變化行動與可再生能源一攬子計劃》；2009年又出臺了《戰略能源技術計劃》，可見此階段歐盟的綠色新政以建立可持續、富有競爭力、安全的能源體系為重點。2010年出臺了《歐盟2020計劃》，自此之后，歐盟綠色新政旨在在全球綠色新政浪潮中掌控主導權。值得注意的是，2019年出臺的《歐洲綠色協議》，使得綠色行動更加明確化，其中包含了七大行動：建設清潔、可負擔、安全的能源體系；建設清潔循環的產業體系；推動建筑升級改造；發展智能可持續交通系統；實施“農場到餐桌”的綠色農業戰略；保護自然生態和生物多樣性；7）創建零污染的環境［3］。2020年3月，歐委會又公布了《歐洲綠色協議》的法律支撐框架《歐洲氣候法》，將歐盟中長期減排目標法制化了。2021年歐盟委員會通過“Fit for 55”一攬子立法提案，成為歐盟委員會就氣候和能源問題制定的最為綜合、全面的立法提案。

2.2 日本形成低碳社會建設獨特經驗

日本一直是應對全球氣候變化的積極參與者。在2008年，日本提出了發展綠色低碳技術的“福田藍圖”計劃，并在同年發布《建設低碳社會的行動計劃》；2009年又公布了《綠色經濟與社會變革》，旨在強化綠色經濟與綠色技術變革；2020年日本經濟產業省發布了《2050年碳中和綠色增長戰略》，提出了四大行動方案：多途徑促進能源供應清潔化；應用新技術加快重點行業減排脫碳；發展綠色產業推動生活方式低碳化；制定政策保障各行業計劃執行。可見日本“綠色新政”的一個鮮明特點是非常注重通過法律法規、宏觀規劃等措施，鼓勵和推動節能降耗，大力發展低碳經濟。

3 經驗與啟示

3.1 將碳達峰碳中和作為生態文明建設的歷史性任務

3.1.1 將降碳作為“十四五”時期生態文明建設戰略方向重點

改革開放后，中國緊跟國際步伐，開展了一系列可持續發展行動，并形成了獨特經驗；到2007年，黨的十七大提出了建設生態文明，并在2012年黨的十八大，將生態文明建設納入總體布局中，標志著可持續發展思想在中國得到了升華。2020年9月22日，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話，碳達峰碳中和目標就此亮相中國，標志著現階段中國生態文明建設的重點就是推動碳達峰碳中和。

3.1.2 將碳作為生態文明建設目標和指標的重要參考

以碳作為衡量標準來表征和比較不同區域生態文明建設的狀況，從戰略上更好地、整體性地進行區域間資源統籌和優化配置，根據各行各業的減排潛力和成本，實現多部門協同合作以及綜合效益的最大化提升［4］。

3.2 以碳達峰碳中和為突破口，豐富生態文明建設整體布局

3.2.1加快構建綠色低碳循環發展經濟體系

在生產領域，推進工業、建筑、交通等重點部門和行業電能替代，提升全社會電氣化水平。嚴格控制高耗能高排放項目建設，推進鋼鐵、石化、建材等行業綠色化改造，優先選擇化石能源替代、原料工藝優化、產業結構升級等源頭治理措施，在鋼鐵、建材、有色等行業，開展大氣污染物和溫室氣體協同控制試點示范。加大交通運輸結構優化調整力度，推動“公轉鐵”“公轉水”和多式聯運，推廣節能和新能源車輛。推動建筑領域綠色低碳發展，加快推進既有建筑節能改造，推進近零碳排放示范項目建設和碳中和試點示范建設［5］。在生活領域，提升全社會綠色低碳意識，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，反對奢侈浪費和不合理消費。開展創建節約型機關、綠色家庭、綠色學校、綠色社區和綠色出行等行動。

3.2.2 建設清潔低碳安全高效的能源體系

錨定2030年12億kW以上的目標，大力發展風電和太陽能發電；堅持生態優先，以西南地區、黃河上游等重點流域為重點，開發建設水電站；在確保安全的條件下，積極有序推進沿海核電建設；同時因地制宜推動生物質能、地熱能等其他可再生能源的開發利用。

3.2.3 加快科技創新與政策創新

建立基于全球合作的低碳科技創新體系，推動高能效、資源循環利用、零碳能源、負排放等領域關鍵共性技術、前沿引領性技術、顛覆性創新技術的研發創新和應用推廣，部署一批具有前瞻性、系統性、戰略性的低排放技術研發和創新項目，突破碳中和發展中關鍵材料、儀器設備、核心工藝、工業控制裝置等方面的技術瓶頸，逐步形成全球碳中和發展的新技術、新產品、新業態、新模式的創新中心［6］。加快減污降碳技術攻關和推廣應用，壯大節能環保等產業，激發綠色低碳的新動能，不斷增加綠色發展韌性、持續性、競爭力。

加大財政和預算內投資支持力度，全面提高資金使用效率，加強預算績效管理，結合各地區實際，分清主次、有所側重，優先支持“十四五”規劃綱要確定的重大工程建設；落實稅收優惠政策，深化資源稅改革，完善環境保護稅制，健全綠色低碳稅收優惠體系。推進資源環境類價格改革，健全城鎮污水和垃圾處理收費機制，完善危險廢物處置收費機制；強化節能環保電價機制，完善差別化電價政策、峰谷電價形成機制、綠色行業用電支持政策。完善有利于綠色低碳發展的土地、政府采購等政策。穩步加快全國碳排放權交易體系建設，出臺明確的碳定價規則，完善溫室氣體自愿減排交易機制。統籌碳排放權、用能權、節能量、綠證交易等相關市場機制的改革，積極發展綠色金融，創新綠色融資產品和渠道，強化綠色金融標準體系，創新環境權益金融市場，鼓勵地方開展綠色金融創新；有序推進國際綠色金融市場雙向開放，推動國際綠色金融標準互認與合作，積極穩妥推動綠色證券市場雙向開放，鼓勵設立合資綠色發展基金；有效防范綠色金融風險，完善綠色金融監管機制，形成聯合監管合力。