集體資產股權設置與管理模式的法律重構和效力解析

林廣會

(煙臺大學 法學院，山東 煙臺 264005)

集體資產股權問題是影響農村集體產權制度改革成效的核心要素，主要涉及股權設置和股權管理兩個重要層面。股權設置模式在一定程度上決定了集體成員可以擁有的股權數量，進而影響可以獲得的集體收益分配之多寡；而股權管理模式則與股權配置的公平性和股權流轉的可能性深具關聯。實踐中，各地進行了諸多創造性安排，使得股權設置和股權管理模式呈現多樣性特點和實用主義傾向。在城鄉融合發展的宏觀背景下，如僅將股權份額作為集體收益分配的依據，不利于要素市場化配置和產權制度改革的深入推進。基于此，本文旨在針對股份經濟合作社的股權設置和股權管理模式問題進行法律分析，并提出意見。

一、集體資產股權設置的實踐模式和重構

(一)股權設置的實踐模式

中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《集體產權改革意見》)指出：“股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。”可見，根據權利主體的不同，政策上的股權類型主要包括集體股和成員股。但股權設置模式并非固化同一，政策中的倡導性表述實際體現了對有關問題的模糊處理。對于股權設置模式，在制度安排和實踐操作上主要存在集體股選擇和成員股構成兩個問題需要分析辨明。

1.關于集體股的設置問題。集體股為農村集體經濟組織對自身設置的全部股份所持有的部分。對于是否設置集體股，實踐中主要有兩種做法:一是主張設置集體股，并規定了集體股比例。如湖北省潛江市、湖南省韶山市規定集體股所占比例原則上不超過20%，而北京市昌平區、黑龍江省方正縣等地對于集體股的比例要求不得高于30%。二是主張不設置集體股，而以公積公益金制度代替。如上海明確撤制村的改制，原則上不再設立集體股。(1)參見方志權：《上海農村集體產權制度改革的實踐與思考》，《中國國情國力》2017年第4期。湖南省婁底市則規定，股權設置原則上只設置成員股，集體經濟組織可以提取一定比例的公積金和公益金。

2.關于成員股的構成問題。成員股是一個總括性的概念，意在指明股權主體為集體經濟組織成員，實踐中其往往由多種股份構成，主要表現為兩種設置模式。其一為以人口股為核心的成員股設置模式。該模式下，成員股可以只設人口股(2)有的地方也稱之為基本股或基本成員股。人口股是指以集體成員人數為基礎按照等額原則平均分配股權的一種方式。即只要是集體經濟組織成員就擁有一定數量的集體資產股份，實踐中往往采取一人一股的方式。，也可以以人口股為主，另外設置勞齡股、貢獻股、現金股、土地股等其他股權類型。如山東省鄒城市鋼山街道后八村設置了基本股、貢獻股、培養股、保健養老股和社會榮譽獎勵股等五種股份；湖南省婁底市婁星區、株洲市天元區、韶山市等地區對于成員股的設置，規定原則上以人口股為主，是否設置勞齡股、獎勵股等其他股及其比例由村民民主協商決定。其二為以勞齡股(或稱農齡股)為核心的股權設置模式，主張股權設置應以勞齡股為主，可兼顧其他股權類型。勞齡股是指以集體成員在本集體經濟組織內從事農業生產勞動的年限為基礎，按照不同的勞動年限折算不同的股份數的股權設置方式，體現了集體成員對集體資產的貢獻度。(3)參見陳曉楓、翁斯柳：《股權的設置與管理：農村集體經營性資產股份權能改革的關鍵》，《經濟研究參考》 2018年第32期。如上海始終堅持新型集體經濟組織以農齡為主要依據確定成員所占集體資產的權益份額。(4)參見方志權：《上海農村集體產權制度改革的實踐與思考》，《中國國情國力》2017年第4期。筆者調研中了解到，湖北省潛江市泰豐街道南荷村僅設置勞齡股，并以1982年聯產承包戶的分田人口為基本構成。勞齡股的設置以勞齡統計的起算點為重要考量因素，對此，實踐中主要存在兩種情形：一種以1956年合作化運動開始時為起算點，如上海市閔行區、黑龍江省方正縣等；另一種以1982年前后農村土地第一輪承包的開始時間為起算點，實踐中被普遍采納，能夠有效規避合作化運動期間原始資料缺失的問題。

(二)股權設置模式的法律分析和重構

1.關于集體股的存廢問題。對于是否保留集體股，存在兩種截然相反的主張。肯定意見指出，集體股是強化公有制經濟的一種表現，若廢除集體股，則會將股改引向私有制，削弱公有制經濟中的集體經濟成分，造成集體經濟空殼化危機。(5)參見陳曉楓、翁斯柳：《股權的設置與管理：農村集體經營性資產股份權能改革的關鍵》，《經濟研究參考》 2018年第32期。亦有人認為，保留集體股可以幫助解決集體公益事業和集體債務化解所需的公共開支，有利于維護農村經濟社會的和諧穩定；可以解決發展中出現的問題，如可以拿出一部分股份分配給新增成員，從而化解矛盾；可以承接集體成員退出的股權。(6)參見王思民：《關于農村集體產權制度改革幾個問題的思考》，《農業經濟》2016年第12期。否定設置集體股的意見主要有以下兩點：一是保留集體股并未解決集體股權屬關系不清晰的問題，隨著集體積累逐漸增加可能需要進行二次股改；二是集體股在集體經濟組織變更或重組時將面臨再分配、再確權的問題。(7)參見方志權：《關于農村集體產權制度改革若干問題的思考》，《毛澤東鄧小平理論研究》2014年第11期。對于是否應當設置集體股，筆者持否定態度，除上述理由外，尚有以下依據：

(1)有悖基本法理邏輯。股份經濟合作社具有股份制和合作制相結合的特點。在農村人口大量外出務工，不直接參與合作社勞動的情況下，股份經濟合作社主要體現股份制內涵，而合作制特點相對弱化。這使得其法權結構與股份公司極為相似，如存在“三會”制度、按股分紅制度等與股份公司類似的特點。在股份經濟合作社的財產構成中，雖然不同于股份公司的出資制度，但在股權設置上主要通過確定集體成員對集體資產積累的貢獻，或者在無法確定具體貢獻時按人口進行平均分配的方式配置集體成員的股權份額。這類似于以出資的方式確定集體成員所擁有股份的物質基礎，或者說實際發揮以出資確定股權的法律效果。依據現代法人制度，法人成員權皆與其對法人財產權形成的物質貢獻直接關聯。股份經濟合作社設立集體股，邏輯上要求股份經濟合作社對自身的財產形成具有貢獻。然而，在股份經濟合作社設立之前，其不可能作為特定主體對自己進行出資或擁有財產權益。此外，從我國集體經濟發展的歷程看，集體資產主要自合作化運動始，基于集體成員投入的財產和勞動不斷積累而形成，集體是集體資產的承載主體，而非投資主體。因此，在股份經濟合作社中設置集體股既無實證支持，亦違背基本邏輯。

(2)破壞法人制度內涵。現代企業制度下，公司存在持有自己股份的可能性，如《公司法》第142條規定了公司可以收購本公司股份的情形。顯然，公司持有本公司股份皆因投資之外的特殊事由而產生，且法律對其進行了嚴格限制。其依據在于，公司回購自己的股份將導致公司資產的減少和償債能力的削弱，屬于違反公司資本充實原則的行為。(8)參見劉俊海：《現代公司法》(上冊)，法律出版社2015年版，第181頁。因此，要求公司須在法定期間內減資或予以相應處理。同時，為了進一步規范公司自持股份行為，《公司法》明確規定其持有的本公司股份不享有表決權和分紅權。股份經濟合作社作為市場主體，亦承載了保護第三人交易安全的制度功能。因此，在強調將其塑造為市場主體的政策目標下，允許股份經濟合作社設置集體股，形式上違背了資本充實原則的要求，無法獲得法理支持。而且，現實中，設立集體股的目的在于由股份經濟合作社實際享有并行使對集體收益的分配權，這與自持股份不得參加收益分配的基本規范亦相沖突。(9)參見房紹坤、任怡多：《論農村集體產權制度改革中的集體股：存廢之爭與現實路徑》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2021年第2期。這種無視法人制度內涵的行為顯然有損股份經濟合作社獲取法人地位的正當性。

(3)損害集體成員權益。集體與其成員，兩者并非對立而為一體(10)參見中國社會科學院農村發展研究所“農村集體產權制度改革研究”課題組：《關于農村集體產權制度改革的幾個理論與政策問題》，《中國農村經濟》2015年第2期。，集體經濟組織的利益即為全體成員的利益。然而，股份經濟合作社設置集體股，使集體擁有獨立的股權利益，割裂了集體經濟組織和集體成員的共同體關系，使集體利益與成員利益形成對立。實踐中，集體股一般占全部股份的20%—30%，這顯然減少了集體成員所能夠擁有的股份規模。即使與公積公益金的替代性方案相比，兩種方案下集體收益的可分配部分以及成員的持股比例都會發生相應的變化，這將導致業已成熟的法人財務會計制度和收益分配制度發生根本性的紊亂，從而破壞法人制度的科學體系。同時，認為集體股可以維護集體所有制的觀點，不僅缺乏對現代法人制度的基本了解，而且曲解了集體所有權所體現的集體經濟組織與集體成員之間利益聯結的制度含義，顯示出法治思維的缺失。此外，目前部分地區開展的集體資產股權質押試點中，存在允許股份經濟合作社以集體股質押貸款的做法。(11)《沂水縣農村集體資產股權質押貸款管理辦法(試行)》第2條規定：“本辦法所稱農村集體資產股權，是指農村集體經濟組織或其成員所持有的農村集體經濟組織的股份。”《寧陽縣農村集體資產股權質押貸款試點工作指導意見》指出：“(農村集體資產股權)質押貸款由農村集體經濟組織或農戶等農業經營主體自愿申請。”《西安市高陵區農村集體資產股權質押貸款管理辦法(試行)》第6條規定的農村集體資產股權質押貸款發放對象包括：“擁有高陵區范圍內農村集體資產股份的自然人、個體工商戶(小企業主)、企業和農村集體經濟組織。”倘若如此，于質權實現時，辦理質押的集體股將可能由他人取得。集體股的設置目的在于將依該部分股份取得的集體收益用于集體公益事業，集體股一旦為他人所有，將導致該部分股份權益不再歸屬于集體經濟組織，從而間接損害集體成員利益。

綜上，集體股的設置既缺乏集體出資行為等實證支持，又有悖于基本邏輯和法人制度內涵，從而導致法律關系紊亂和法人制度異化，在一定程度上體現了改革中存在的法治思維缺失和行政思維越位的情形。設置集體股的主要目的在于為集體經濟組織留存提供公共服務的必要資金。在早期改革中，為體現集體所有制性質，解決公共服務經費問題，許多地方設置了集體股。但隨著集體積累逐漸增加，成員結構日益復雜，保留集體股極易產生新的矛盾，且村級運轉支出也可通過提取公積公益金解決，因此近期改革中很多地方取消了集體股。(12)參見張紅宇：《關于農村集體產權制度改革的若干問題》，《農村經營管理》2015年第8期。現代企業制度中，已形成較為成熟的公積公益金制度，可以在法律框架內有效替代集體股的功能。對于有人提到的集體股對新增人口配股和對回收股份的吸納功能，公積公益金亦可發揮類似作用。如山東省平度市徐福村，就通過提取公積公益金中的部分資金為新增人口發放福利，替代了集體股的部分功能。對于集體成員退回集體的股份，依現代企業制度，應核減股份總數；相應地，其他集體成員所擁有的股份比例會相應增加，并不需要將收回股份納入集體股范疇。因此，農村集體產權制度改革中，應明確廢除集體股，并以公積公益金制度替代集體股。(13)參見房紹坤、任怡多：《論農村集體產權制度改革中的集體股：存廢之爭與現實路徑》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2021年第2期。

2.關于成員股的構成問題。如上文所述，實踐中成員股的構成十分復雜，這與股權設置過程中考量因素過多有關。其中，既需要考慮成員對集體資產積累的貢獻，也涉及對不同群體的利益傾斜、工作獎勵等其他因素；既體現了對收益分配公平性的重視，也顯示出以收益分配為調整方式的股份功能的多元分化。在股權設置的主要考量因素中，顯然以對集體資產積累的貢獻為核心要素，這符合股權設置的實證和法理邏輯，也是保障分配公平的內在要求。為此，基于對公平與效率的綜合考量，分別形成了以人口股和勞齡股為主體的成員股設置模式。此外，有的試點地區還賦予股權設置以福利屬性，設置了養老股、工齡股、社會榮譽獎勵股、計劃生育獎勵股和對年輕人的培養股等諸類股份(14)例如山東省鄒城市鋼山街道后八村在農村集體產權制度改革中的股權類型較為多樣。該村共設置成員股、貢獻股、培養股、保健養老股和社會榮譽獎勵股五種股份。其中，成員股每人1股；不滿20周歲的人員增加培養股1股，年滿60周歲的增加保健養老股1股；在集體工作中受傷或在社會中因見義勇為受傷評定為五級以上傷殘的，獎勵1股；無職黨員、村民代表、成員代表，在同檔標準正常配股的同時，實施按年限考核標準增加或減少1股；合作社下屬企業(鑫琦公司)員工不分級別、職務、崗位，工齡滿2年可分配1股，在此基礎上每增加3年工齡再增加1股；獲省級以上榮譽、軍人獲二等功及以上或因突出貢獻影響重大、惠及社會的，在原各類條件基礎上增加2股。，還有的股份經濟合作社為壯大集體經濟實力設置了現金股(或募集股)、土地股等股份形式。

很顯然，股權設置的核心價值目標在于實現分配公平，而保障分配公平的最有效方式，即在于明確集體成員對集體資產積累的貢獻，此亦符合現代企業制度中將出資額與股權關聯的基本規則。因此，可以說，只有與集體經濟組織存在財產關系、對集體財產積累做過貢獻的人才能被確認為集體經濟組織成員(15)參見黃延信、王剛：《關于農村集體產權制度改革幾個重要問題的思考——赴四川省、廣東省的調查報告》，《農業經濟與管理》2016年第1期。，并可根據其農齡來確認其應享有的股權份額。(16)參見方志權：《農村集體經濟組織特殊法人：理論研究和實踐探索》，《科學發展》2018年第1期。然而，集體資產中的資源性資產、經營性資產和非經營性資產等不同類型的資產由于形成原因不同，對應著不同的權益關系。資源性資產主要對應土地承包關系，經營性資產主要對應勞動貢獻和收益分配關系，非經營性資產主要對應戶籍關系。當不同資產對應成員的權利發生交叉時，很難厘清和確權。(17)參見王思民：《關于農村集體產權制度改革幾個問題的思考》，《農業經濟》2016年第12期。顯然，縱觀自20世紀50年代中期合作化運動起步的我國農村集體經濟發展史，其資產形成的來龍去脈以及集體成員的具體勞動貢獻客觀上已無法徹底厘清。因此，以人口股為主體的成員股設置思路亦可說不得已而為之，有其現實意義。在無法厘清資產貢獻的情況下，主要設置人口股并兼顧其他因素，甚至僅按一人一股的方式進行股權設置，可以達到形式上的公平，富有效率且易被老百姓接受。而福利股的設置因雜糅各種非資產因素，實際上打破了以資產積累貢獻為依據的股權分配機制，并稀釋了集體成員應持有的股份數量，有損股權設置的公平性。而且，類型多樣的福利股相對于人口股和農齡股，在民主管理權的行使、股權轉讓、有償退出、擔保、繼承、管理等規則上皆應有所差異，增加了股權制度規則的復雜程度。因此，有學者指出，要在確定公平起點的基礎上，淡化成員權、強化股東契約權，弱化農戶作為集體經濟組織成員的所有者的角色，強化其作為資源要素所有者和要素貢獻者的角色(18)參見方志權：《農村集體產權制度改革理論和模式選擇研究》，《科學發展》2017年第4期。，這是有其合理意義的。

對于股權設置模式的選擇，筆者認為，原則上應體現股權與法人資本的實質關聯性，以還原其財產權本色，從而使農村集體經濟組織與現代法人制度接軌。需要明確，賦予農民股權并非福利性質，而是基于我國農村集體經濟發展歷史背景的還權于民，體現了集體所有制的法治實現手段。因此，在股權設置中，應當始終尊重集體經濟組織發展和集體資產形成的歷史，綜合考慮改革開放以前的政治、經濟、體制、政策等各種因素；統籌兼顧改革開放以來在社會主義市場經濟條件下形成的新的農村經濟秩序和現實狀況，承認不同歷史階段集體經濟組織成員的勞動貢獻。(19)參見張紅宇：《關于農村集體產權制度改革的若干問題》，《農村經營管理》2015年第8期。同時，按勞齡分配與按人口分配結合使用，有助于解決矛盾集中的戶籍變動人口的利益分配問題，既可以體現集體成員以往的貢獻，又能夠維護現有成員的權利，兼顧縱向和橫向的平等。(20)參見方志權：《農村集體經濟組織成員資格界定與農齡統計研究》，《科學發展》2013年第4期。因此，應根據具體情況，合理選擇以人口股或勞齡股為主體的股權配置模式。對于其他不具資產貢獻屬性的股份類型，應當依據股份經濟合作社章程規定或通過民主議定的方式，在公積公益金中提取適當份額予以分配，從而替代福利股的功能。對于干部股或獎勵股的設置(21)干部股或獎勵股，是指為了激發集體經濟組織相關管理人員的工作責任感和積極性而配發的股份，在有的地方亦有替代工資發放的功能。，基于其對集體經濟組織管理人員的現實激勵作用，以及現代企業制度中存在向企業職工獎勵股份的制度規則，可允許設置類似股份。對于募集股，在現階段應區分情況進行處理。如針對集體成員進行募集，因實施“一人一票”表決制，不易形成內部人控制的情形，且可實現融資目的，可予實施。如突破集體范圍募集資本，將導致外部資本進入農村集體經濟組織，內部治理易因利益爭奪危害集體穩定，也可能造成工商資本對集體成員利益的侵蝕，因而在農村集體經濟完成徹底的市場化改造之前，不宜設置此種類型的股權。(22)參見張洪波：《論農村集體資產股份合作中的折股量化》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期。至于集體經濟在資金、管理等方面存在的短板和需求，宜通過與其他經營主體合作設立混合所有制市場主體的形式予以解決。(23)參見林廣會：《農村集體資產折股量化范圍的確定及其法律效果》，《中國不動產法研究》2021年第1輯。如此，一方面，借助有限責任制度可以對農村集體經濟組織的投資風險進行有效管控；另一方面，亦可避免工商業資本對集體資產的侵蝕和對內部治理的不當干預。

二、集體資產股權管理模式的實踐類型及重構

(一)集體資產股權管理模式的實踐類型及選擇理由

對于股權管理模式，《集體產權改革意見》指出：“股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式”，“提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份”。理論上，一般稱該股權管理模式為靜態管理模式，即按戶固化股權后新增人口不再賦予股權的模式。與此對應的為動態管理模式，是指隨著人口增減變動而相應調整股權分配數量的股權管理模式。(24)參見陳曉楓、翁斯柳：《股權的設置與管理：農村集體經營性資產股份權能改革的關鍵》，《經濟研究參考》 2018年第32期。具體采取何種管理模式，實踐中并沒有一定之規。如上海，城市化地區的股權設置一般采取靜態管理辦法，其他地區采取動態管理辦法，一定年度可適當微調(25)參見方志權：《上海農村集體產權制度改革的實踐與思考》，《中國國情國力》2014年第4期。，待村組撤制時，可及時鎖定基數，實行靜態固化管理。(26)參見方志權：《農村集體產權制度改革理論和模式選擇研究》，《科學發展》2017年第4期。整體來看，我國多數試點地區采取靜態管理模式，部分地區實行定期調整的動態模式，實行一年一調的地區相對較少。如新疆維吾爾自治區昌吉市大西渠鎮龍河村就實行三年一調整的動態管理模式。(27)參見余葵：《龍河村穩扎穩打推改革》，《農村經營管理》2020年第4期。

選擇股權靜態管理模式的主要理由在于：(1)靜態管理明確了農民作為集體股東所享有的相關財產權益，符合集體產權歸屬清晰、權能完整的要求，有利于完善農村集體資產產權制度；(2)靜態管理避免了因股權調整引起的糾紛，節約了管理成本，較好地實現了公平和效率的統一；(3)靜態管理有利于在保持集體股權穩定的基礎上，積極探索集體資產股權流轉的條件和方式，更好地盤活與壯大集體經營性資產。(28)參見陳曉楓、翁斯柳：《股權的設置與管理： 農村集體經營性資產股份權能改革的關鍵》，《經濟研究參考》2018年第32期。概言之，股權靜態管理模式在起點公平的基礎上，可以兼顧公平和效率，推進城鄉要素平等交換，使農村集體經濟可以更好地與市場接軌。與靜態管理不同，選擇動態管理模式是對股權分配公平性的強調。隨著城鎮化的快速發展，農村集體人口不斷變化，新增人口要求參與集體資產股份分紅的呼聲較為強烈。為新增人口分配股權，與農民對公平的認識相吻合，有利于化解基層矛盾。(29)參見王思民：《關于農村集體產權制度改革幾個問題的思考》，《農業經濟》2016年第12期。

總體而言，靜態管理較動態管理有利于股權流轉，在股權管理上亦更能體現效率的要求；而動態管理模式則兼顧了新增人口的成員權益，可以更好地體現股權分配的公平性，其不足則在于不利于穩定農民對其財產權利的預期(30)參見黃延信、王剛：《關于農村集體產權制度改革幾個重要問題的思考——赴四川省、廣東省的調查報告》，《農業經濟與管理》2016年第1期。，操作程序相對復雜，增加了集體經濟組織的管理負擔(31)參見陳曉楓、翁斯柳：《股權的設置與管理：農村集體經營性資產股份權能改革的關鍵》，《經濟研究參考》 2018年第32期。，且因股權不斷調整，融資擔保等權能難以實現。(32)參見鐘桂荔、夏英：《農村集體資產股權設置、量化與管理模式選擇影響因素分析——以5個試點縣(市、區)為例》，《農村經營管理》2019年第11期。至于應選擇哪種管理模式，一般而言，當外部壓力處于主導優勢時，集體經濟組織傾向于選擇靜態管理模式；當內部壓力處于主導地位時，集體經濟組織傾向于選擇動態管理模式。(33)參見鐘桂荔、夏英：《農村集體資產股權設置、量化與管理模式選擇影響因素分析——以5個試點縣(市、區)為例》，《農村經營管理》2019年第11期。可見，對于股權管理模式的選擇，實踐中更多地涉及管理成本以及對公平與效率的衡平等因素，且在一定程度上受農地承包中以家庭為單位固化土地承包經營權的權利配置模式影響，尚缺乏對股權管理內在機理的深入認識，有必要對其進一步剖析。

(二)股權管理模式的法律分析和重構

1.股權管理模式選擇的法律分析。股權管理模式的選擇涉及公平與效率價值的衡平。兩者相較，公平價值體現公有制的制度目標，顯然是股權管理的核心要旨，效率價值應當在此基礎上予以兼顧。對此，股權靜態管理模式強調的是起點公平，因其實施以家庭為單位的股權固化模式，可以保障股權結構的長久穩定，能夠避免因股權調整導致的繁瑣程序和各種糾紛。有人認為，由于土地承包經營權執行“生不增，死不減”的制度安排，因此股權也應實行靜態管理，有利于政策的相互銜接。(34)參見王思民：《關于農村集體產權制度改革幾個問題的思考》，《農業經濟》2016年第12期。對此，筆者并不認同。土地承包經營權實行以戶為單位進行承包的制度，此與集體資產股權量化到人的制度內涵存在根本差異，股權管理不具有參照適用的法理基礎。

股權靜態管理模式雖強調起點公平，但其無法回避的問題是，該模式難以滿足新增人口的股權需求。有學者指出，成員一經確認和固化，股權亦應隨之固化。這是由于實行成員固化后，成員家庭新增人員就不再天然具有成員身份，調整股權也就缺乏相應的依據。(35)參見黃延信、王剛：《關于農村集體產權制度改革幾個重要問題的思考——赴四川省、廣東省的調查報告》，《農業經濟與管理》2016年第1期。筆者認為該觀點不妥。集體成員資格雖在股份合作制改革中依特定基準日予以確定，但并非固化不變，符合集體成員認定標準的新增人口，理應確定為本集體經濟組織成員。否則，無法解釋實踐中新增人口何以享有各項民主管理權，何以能夠取得土地征收補償費的分配權。《集體產權改革意見》指出：“提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。”由此可見，政策上實際明確了新增人口能夠取得集體成員身份。不過，依其表述，還存在集體成員雖擁有集體經濟組織成員身份卻無法享有獨立的集體成員權利的內在沖突。在集體所有權下，雖然農村集體為集體資產的所有權主體，但該主體實際為集體成員共同體，這也意味著集體經濟組織成員皆與集體資產具有利益關聯，并以股權形式呈現。可見，股權靜態管理無法回應集體成員動態變化對集體所有權內部法權結構的影響。實踐中，為彌補靜態管理維護分配公平方面的欠缺，以平衡新增人口的利益訴求，部分對集體資產股權實行靜態管理的地區探索出兩種解決辦法：一是通過提取公積公益金中的部分資金為新增人口發放福利；二是通過增資擴股的方式解決新增人口的股份問題。(36)如山東莒縣城陽街道為應對新增人口的集體收益分配問題，采取了如下措施：(1)設置集體股的村街，集體股份收益分紅除按照規定支出之外，積攢的分紅額度可以按照一定的條件和標準賦予新增人口轉增資本；(2)股份經濟合作社的公積公益金積累可以按照一定的標準和條件轉增資本，賦予新增人口股權；(3)符合條件的人口可以按照本合作社總收益核算情況，通過繳納股本獲得股權。這實為股權靜態管理模式下的一種無奈之舉。因此，就體現集體收益分配的公平性來看，動態管理模式相較而言，可以更好地滿足現實需要。

那么，應如何對股權實施動態管理？對此，政策上沒有明確規定。原則上，動態調整應包含兩種方式：其一，按照既定的股權設置和分配規則重新確定股份總數和每股股金價值。調整中依現有人口數予以配股；同時，每股股金價值也相應發生變化。如果集體成員人數增加，則每股股金價值減少；如果集體成員人數減少，則每股股金價值增加。其二，針對人口變動的實際情況，只考慮股份數量的變化，而不考慮股金價值的增減。該路徑下，依既定的股權設置和分配規則，調整中只為新增人口配股，并核減轉出或死亡人口的股份數額。(37)如果允許股份繼承，則對死亡人口不存在核減股份的情形，死亡人口所擁有的股份由其繼承人繼承，而對其他人口轉出的情形，可以核減股份數。兩種方式相較，因都是按既定的股權設置和分配規則予以調整，原在冊集體成員的股份數額并不發生變化，存在差異的僅在股份總數，以及以總股數為基數所形成的每股所代表的股金價值。不過，基于農村集體經濟組織的特殊性，其資產并非由現有集體成員直接投資形成，每股股金價值并不代表股東對集體經濟組織的投資，亦非表明對集體資產的按份共有。且農村集體經濟組織目前未納入可解散或破產的民事主體范圍，因此，集體成員并不享有對集體剩余財產的分配請求權。這意味著集體資產股權的核心價值在于實現集體收益的分配。與此相應，在對集體收益進行分配時，實際上無需考慮每股股金價值，成員可獲得的收益分配數額應以全部可分配收益為基礎，將成員擁有的股份數額與集體全部股份之比作為系數計算得出。可見，實踐中股權登記證上記載的每股股金價值，對于集體收益分配并不具有實際意義。因之，按照既定的股權設置和分配規則，在整個動態調整過程中，除新增人口需要分配其一定數量的人口股以及存在核減股份的情況之外，在冊成員的股份數并不發生變動，真正有意義的變動在于人口變化所引起的股份總數的增減。除轉出或死亡的“老成員”的股份核減之外，其他在冊的“老成員”的股份保持不變，這些在冊的“老成員”的股份某種程度上也屬于“靜態管理”，可以較好地行使股權權能。(38)參見鐘桂荔、夏英：《農村集體資產股權設置、量化與管理模式選擇影響因素分析——以5個試點縣(市、區)為例》，《農村經營管理》2019年第11期。基于此，所謂的“靜態管理”和“動態管理”之爭本質上是一個偽命題，政策上所提出的“固化股權”的靜態管理模式并不能充分體現和保障新增人口的股份權利，而對動態管理的各種隱憂在未弄清其內在運行機制的情況下亦難言妥當。因此，動靜結合(實為動態管理)應當是股權管理模式順應人口變化的當然策略。這種調整在農村人口增長緩慢且數字化管理工具高度發達的今天，并不會為股權調整顯著增加工作負擔。而其尤具意義之處在于，因保證了在冊成員股份數量的固定不變，股權流轉并不受影響，這就為完善股權權能奠定了基礎。即便人口增加導致股權稀釋，如果允許股權繼承，集體成員所擁有的股份數量亦將因代際傳承而有所增加，現有股東所持有股份的價值實際上在農村人口相對穩定甚或減少的整體趨勢下并不會貶值。

2.股權管理模式的重構。基于公平兼顧效率價值的考量，股權管理應根據集體成員結構的變化而采取相應的股權配給方式。但股權管理模式的選擇，應以股權設置模式為前提。如前文所述，在股權設置上，實踐中成員股往往采取以人口股為中心和以勞齡股為中心的兩條路線。其中，以人口股為中心的股權設置路線，強調的是“一人一股”的公平分配思想，意味著只要被認定為本集體經濟組織成員就應享有人口股；而以勞齡股為核心的股權設置路線，強調的是集體成員對集體資產積累的貢獻，該貢獻在股份經濟合作社成立之時應當予以固化，并通過股權份額的配給予以體現，實際上類似于公司法中的股東出資制度。可見，前者與集體人口變化存在直接關聯和呼應，而后者因集體成員的勞齡(資產貢獻)在股份經濟合作社設立時即已確定，人口變化并不會對業已形成的股權配置造成影響，不需要考慮人口變動。因此，筆者認為，對于股權設置中的人口股，應按章程確定的股權設置規則，隨集體人口變化予以調整。這主要體現在，新增人口將獲得與其他成員相同的人口股，從而使人口股的總數增加。而對勞齡股等體現資產貢獻的股份，則原則上采取股權固化模式，以充分保障貢獻者的股東權益。改革試點中，云南省大理白族自治州大關邑村針對勞齡股和人口股的不同特點，即采取這種差異化的管理方式。此外，應當注意，勞齡股類似于公司股東通過出資所取得的股權，實踐中主要發生于城市郊區。這種模式下，因勞齡股的配給結構并不隨人口增減而發生變動，這就使農村集體經濟組織具有了向現代企業轉化的可能。如上海市在城市化地區主要采取以勞齡股為核心的股權形式量化集體資產，并設置有限責任公司、社區股份合作社兩種形式(39)參見方志權：《上海農村集體產權改革經驗分解》，《農村經營管理》2017年第5期。，體現了未來集體經濟組織發展的趨向。

三、集體資產股權的效力解析

股份經濟合作社通過股權設置和股權管理，為增加農民財產性收入奠定了制度基礎。股權設置模式可以決定集體成員所能夠擁有的股權數量，因此主要影響集體成員可以獲得的集體收益份額，而股權管理模式因在一定程度上攸關集體成員所擁有的股權范圍的穩定，故其對股權是否可以流轉具有決定性作用。可見，股權設置關乎靜態股權，而股權管理則與股權變動的法律效果息息相關。那么，股權在靜態和動態情形下其效力如何？在立法未予明確的情況下，需要結合政策語境和法理邏輯予以進一步解析。

(一)集體資產股權效力的政策解釋

《集體產權改革意見》指出：“(要)將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。”這體現了集體資產股份的基本功能，即以其作為集體收益分配的依據。集體成員具體可以獲得多少集體收益分配涉及兩個問題：其一，集體可分配收益范圍有多大？《集體產權改革意見》明確指出：“在清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權”，這遵循了現行法堅持的農民集體與農村集體經濟組織區分原則以及農村集體經濟組織代行集體所有權機制。(40)對于集體所有權主體，筆者觀點與現行法和政策表述存在差異，并在本文中予以堅持。對此，在論述中按照分析邏輯與現行法規定進行了必要區分。筆者認為，在農村集體產權制度改革背景下，集體所有權主體制度面臨集體成員集體與農村集體經濟組織是否具有同一性、股份合作制改革的目標資產是否與其他集體資產在歸屬上發生分裂、農村集體經濟組織代表行使集體所有權的法律機制應如何表達等現實困惑，且從集體資產的承續關系和集體所有權主體的組織體特征看，應明確農村集體經濟組織為集體資產的所有者。參見林廣會：《農村集體產權制度改革背景下集體所有權主體制度的機遇與展望》，《求是學刊》2020年第3期。那么，在設立股份經濟合作社時，僅對集體經營性資產進行折股量化，對此按照通常理解，集體經濟組織成員依自己享有的股權應僅能對集體經營性資產產生的收益進行分配。其二，集體資產股權是否為一項獨立的民事權利？對此，有人指出，農民所持股權并不對應集體資產的實際價值，只是作為其參與集體收益分配的份額。(41)參見翟峰：《農村集體產權制度改革試點中的八個問題和建議——基于四川省改革試點實踐的調研思考》，《西部論壇》2017年第6期。也有人認為，當前各地的集體產權制度改革尚未從根本上解決集體資產股權的權能問題，只是通過股權量化明確了農民參與集體收益分配的依據，因此這種股權的權能是不完整的。(42)參見黃延信、余葵等：《對農村集體產權制度改革若干問題的思考》，《農業經濟問題》2014年第4期。集體資產股權僅僅是政策制定者為了在農民集體成員中分配集體資產收益，運用公司法理念創設的權利形式。(43)參見張運書：《農民集體資產股權質押的法理邏輯及設立規則》，《政治與法律》2019年第10期。那么，集體資產股權究竟是否為一項民事權利？《集體產權改革意見》明確指出，要通過改革逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保障農民集體資產股份權利，并組織實施好賦予農民集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點。可見，政策上欲把集體資產股權塑造為一項權能完整的民事權利的意圖是十分清晰的。現階段，政策上鑒于股份合作制改革要體現特有的社區性，對其權能雖有諸多限制，但顯而易見，其在集體收益分配中所發揮的準據作用即為權利實現機制的體現。而且，《民法典》第265條第2款作為對集體資產股權保護的基本依據，體現了集體資產股權在行使和保護方面不同于其他私權的團體法屬性。因此，將其界定為一項民事權利不存在政策和法理障礙。申言之，對“三農”問題的解決，應重視運用法治手段切實賦予農民權利，并按照權利的制度原理和規則體系進行規范，方符合國家治理體系和治理能力現代化的要求。

(二)集體資產股權效力的靜態解析

通過股份合作制改革設立股份經濟合作社等集體經濟組織，使其代行集體所有權，為《民法典》所堅持的集體所有權行使模式的實踐表現。依《民法典》第99條規定，農村集體經濟組織取得特別法人之民事主體地位，亦享有法人財產權。基于此，在農村集體產權制度改革中，將集體經營性資產確定為股權量化之對象，應當意味著這部分財產歸屬股份經濟合作社。然而，依《民法典》第261條和《集體產權改革意見》，農村集體資產歸屬于本集體成員集體或集體經濟組織成員集體。那么，這能否表明股份經濟合作社為農民集體通過投資設立，從而導致集體經營性資產的所有權發生變動？顯然，這并不成立。因為，如股份經濟合作社為農民集體投資設立，其股東只能是農民集體，而實際上股份經濟合作社的股東為享有集體成員資格的全體成員，并非農民集體。如此則帶來一個問題，集體成員所享有的集體資產股權與農民集體成員權或集體經濟組織成員權是何種關系？顯然，集體資產股權為集體成員在股份經濟合作社中所享有的成員權，因股份經濟合作社即集體經濟組織，所以集體資產股權也就是集體經濟組織成員權。另外，實踐中，集體所有權的行使并不存在兩套相互獨立的內部決議機制。可見，一個集體成員僅享有一項成員權，而非兩項成員權。這就決定了所謂農民集體成員權和集體經濟組織成員權為同一項權利，其具體表現為集體資產股權。由此產生另外一個問題，既然集體資產股權為集體經濟組織成員權，那么，集體資產股權作用的對象僅限于折股量化資產，還是應及于集體全部資產？依通常法理，既然集體資產股權與集體成員權或集體經濟組織成員權實為一體，其作用范圍自然應及于集體全部資產。

現行法中，《農村土地承包法》第5條關于“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”的規定，明確了集體經濟組織成員對于集體土地的權利。該法第19條進一步明確規定了集體經濟組織成員的各項民主管理權利，地方法規或政策文件對此亦有所體現。例如，《江蘇省農村集體資產管理條例》第11條就明確規定了集體經濟組織成員對修改章程、發包土地等各項事務的表決權。顯而易見，集體經濟組織成員權作用的財產范圍不僅涵蓋折股量化范圍內的集體資產，而且及于全部集體資產。由此可見，農村集體產權制度改革雖只強調對經營性資產的股份化，但集體資產股權作為一項權利則體現了集體經濟組織成員權的全部內容。從另一角度看，股份經濟合作社因由集體成員組成，如果認為其所享有的集體資產股權僅及于量化范圍內的資產，那么該范圍外的資產，集體成員將以何種形式享有權利？是否還存在另外一個集體經濟組織發揮所有權主體的作用？顯然，無論從理論還是實踐角度觀察，這種復雜化的邏輯推演都不具規范價值和現實意義。申言之，集體成員只能在一個集體經濟組織中享有效力及于全部集體資產的成員權。可見，針對經營性資產的股份合作制改革的政策內涵，只具有推進改革的階段性意義和功能性價值。

綜上，集體資產股權為農民集體成員權的具體體現，其效力不僅及于折股量化的集體經營性資產，亦及于集體其他資產。因此，集體資產股權不僅可以作為對經營性資產所產生的收益進行分配的依據，亦可以成為取得其他資產收益分配的依據，如對于土地征收補償費的分配等。不過，對其他資產所形成的收益是否按成員持股比例予以分配，屬于集體經濟組織的自治事項，其亦可通過組織章程明確按股分配或通過民主議定方式決定分配方案。民主議定方式下，分配方案可能突破按股分配的比例原則，但集體成員參加決議并分享資產收益，即直接表明其股權效力及于產生收益的該部分資產。

(三)集體資產股權效力的動態解析

股權管理模式的深層效應不僅在于實現股權分配的公平性，更在于其決定了股權流轉的現實可能性。相較于現代企業，其更為復雜的內在機制，在疊加多元化的集體資產管理方式等因素之后，使股權變動產生的影響籠罩迷霧。這主要體現在，股份經濟合作社針對不同類型的集體資產施以差異化的經營管理方式，如對經營性資產采取集體統一經營的方式，而對耕地等資源性資產主要采取家庭承包分散經營的方式。當集體資產股權發生流轉時，其對集體經濟組織成員的土地承包經營權以及繼續承包土地等權利將會造成何種影響？

現實中，可能存在集體成員僅欲轉讓集體資產股權，而保留土地承包經營權的情形，畢竟在我國城鄉二元體制尚未完全改革完畢的情況下，農村土地仍舊扮演著極為重要的社會保障角色。(44)參見謝瀟：《民法典編纂視野下土地經營權概念及規則的妥當構造》，《當代法學》2020年第1期。誠然，在政策語境和現行法下，集體經濟組織僅是集體所有權的代行主體，集體資產股權效力應僅及于折股量化之資產，其流轉并不影響未予量化的資源性資產的承包經營及其延包。政策模式可以在承認股權出讓人繼續擁有集體成員資格的前提下，消解因股權流轉所造成的其與土地承包之間的沖突。然而，制度問題的解決與突破以對法律規范邏輯體系的宏觀把握和遵循為根本。顯然，政策模式存在自身無法克服的問題。其一，集體經濟組織代行所有權的制度模式所引發的各種理論糾葛，使其理論上無法獲得支持。(45)參見林廣會：《農村集體產權制度改革背景下集體所有權主體制度的機遇與展望》，《求是學刊》2020年第3期。特別是，政策模式有將集體資產股權區別于農民集體成員權解釋的可能性，即集體資產股權僅是股份經濟合作社的股東在合作社內就折股量化資產所享有的成員權，其區別于效力及于集體全部資產的農民集體成員權。顯然，這有悖于上文所論述的集體資產股權的靜態效力表現。其二，股權流轉意味著股東退出集體經濟組織，放棄集體經濟組織成員資格。《農村土地承包法》第5條明確農村集體經濟組織成員方有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地，在股權發生流轉之后，原集體成員實際上不再享有下一輪延包本村土地的權利。其三，政策模式也很難回答如下問題：如果保留股權轉讓人的集體成員資格，其與受讓人是否皆享有集體成員(代表)大會全部決議事項的表決權？特別是，出讓人是否對集體經營性資產的收益分配事項還享有表決權，受讓人是否對集體土地調整方案和延包方案享有表決權？是否享有集體土地征收補償費的分配請求權？這些疑問使政策模式在回歸股權基本制度邏輯的道路上面臨障礙。

對政策模式下的各種糾葛，筆者認為應當立足農村實際，在制度邏輯和規范體系內予以解決。依現行法，當股權發生變動時，集體經濟組織成員的土地承包經營權并不受影響。這主要是因為，土地承包經營權不僅先于集體資產股權設立，且其為一項物權，具有優先性和排他性，在未解除土地承包合同的情況下，其當然繼續有效。那么，在土地承包經營合同到期后，土地承包經營權人是否可以參加下一輪土地延包？股權流轉實際上意味著股權退出，原股東將不再擁有集體經濟組織成員資格。因此，在新一輪土地延包中，其無權再繼續承包集體土地。至于受讓股東是否可以請求承包土地，筆者認為其已通過受讓股權取得本集體經濟組織成員資格，因此，原則上應當承認其享有承包本集體土地的請求權。不過，筆者認為，雖然原股東股權退出，但繼續保留土地承包經營權的狀況應當予以調整，以使其同步發生變動為目標。原因有二：首先，土地承包經營權人流轉集體資產股權而保留土地承包經營權的情形不具有現實基礎。退出股權即表示權利人意欲割斷其與原集體經濟組織的關系，放棄集體收益分配權等經濟利益。一種可能是權利人欲放棄農村全部產權，不再與原集體經濟組織發生關系；另一種可能是權利人在生產生活發生困難之際，欲通過股權退出獲得經濟補償。后者發生之前，其一般會選擇流轉土地經營權或退回承包地等方式解決融資問題。對此，立法上應明確其處理產權的順位，以須先行處分土地承包經營權為原則。其次，股權退出后如允許其繼續享有土地承包經營權，并不利于集體經濟組織對土地的統一管理。在此情況下，立法上可以適度緩和“保持土地承包關系長久不變”的政策導向(46)參見房紹坤：《承包地調整的制度邏輯與解釋適用》，《法治研究》2021年第5期。，考慮賦予集體經濟組織一項法定解除權，即在集體成員流轉股權時，集體經濟組織可以解除土地承包合同收回發包土地。或者，地方農業行政管理部門在制定土地承包合同模板時，設計一項包含股權流轉后集體經濟組織享有約定解除權的條款，以促使股權退出與承包地退回步調一致。基于以上邏輯，在處理集體資產股權質押與土地經營權抵押的順位時，對于集體成員的融資需求，應要求其首先以土地經營權進行抵押，其后才可以就集體資產股權設置質押，且質權的實現期限不得早于抵押權的實現期限。

需要指出，與股權退出相別，如果土地承包經營權人僅欲退回承包地，而不退出股權，其處理方式則有所不同。土地承包經營權的退出，理論上并不影響權利人的集體經濟組織成員資格，立法與政策上也沒有剝奪其成員資格的理由。因成員資格不受影響，在下一輪土地延包時，其當然享有繼續請求承包土地的權利。這體現了農民所享有的各項產權的社會保障功能，其對農民生計的兜底作用在改革推進過程中應始終予以重視。有鑒于此，股權退出須有條件約束，其退出條件應包括：(1)有穩定收入來源，可滿足贍養父母與撫養子女的義務履行；(2)已辦理養老保險，或預留相應養老保險金并經本集體經濟組織或有效第三方認證；(3)有固定住所，長期不在本村居住或戶口已從本村遷出；(4)已成為國家行政機關、企事業單位正式在編人員，已加入城鎮社會保障體系；(5)其他與上述條件具有相同或類似法律性質，能夠產生同樣法律后果的情形。(47)參見房紹坤、任怡多：《論農村集體資產股份有償退出的法律機制》，《求是學刊》2020年第3期。

回歸現實場域，在筆者參加的分布于兩省六市涉及24個行政村的調研中，經向村民了解，并未收到意欲轉讓集體資產股權的反饋。原因在于：一方面，集體收益不高，甚至沒有可分配收益，使股權缺乏轉讓的價值；另一方面，各項制度規則和交易市場建設目前處于起步階段，股權流轉的動態法律效果亦未明確，實踐中尚不具股權流轉的制度環境。而且，集體所有權的行使問題為農村土地制度的核心問題之一(48)參見謝瀟：《民法典編纂視野下土地經營權概念及規則的妥當構造》，《當代法學》2020年第1期。，農村土地采取何種經營方式往往與農村集體經濟的發展情況存在聯系。一般而言，集體經濟越發達的地區，農地越趨向于集體統一經營，農民對土地的依賴性越低；集體經濟越不發達的地區，集體土地往往由農戶分散經營，農民對土地的依賴性越強。因此，在土地分散經營的地區，集體資產股權因集體經濟收入不高或無收入，其流轉的需求往往較低。可見，當我們對集體資產股權流轉關系進行抽象分析時，確實存在原股東的土地承包經營權受到影響的可能。不過，基于我國農村發展現狀，其影響并不需要過度放大。

綜上，對于集體資產股權流轉，從長遠來看，我們應當堅持在成熟的理論框架內進行制度安排和規則設計，但亦要考慮當前集體產權制度改革處于起始階段的實際情況。在合作社的組織結構呈開放性的未來，應當依循法人之基本規范進行立法。通過明確股權變動效果，促使出讓人對是否流轉股權作出理性決策，從而有助于簡化股權變動后的土地承包關系。這對于通過要素市場化配置推進城鄉融合發展的進程具有積極意義。至于農村集體經濟組織是否可以允許工商資本通過投資方式進入，從而享有集體資產股權，筆者原則上持否定態度。對此，可取的合作方式應以工商資本主體與農村集體經濟組織另行設立混合所有制市場主體為基本原則，以此避免“商業達爾文主義”(49)參見蔣大興：《走向“合作主義”的公司法——公司法改革的另一種基礎》，《當代法學》2021年第6期。的不利后果，防止出現工商資本侵害農民利益情形的出現。