論農村集體經濟組織法人成員的特別性

房紹坤 宋天騏

(吉林大學 法學院，吉林 長春 130012)

《民法總則》第96條和第99條確立了農村集體經濟組織的特別法人地位，《民法典》延續了這一規定。實際上，這一立法確認也是對農村集體產權制度改革成果的立法回應。在農村集體產權制度改革背景下，農村集體經濟組織的特別法人地位得以鞏固，其主要原因有三：其一，從主體資格來看，農村集體經濟組織有了“身份證”，即縣級以上農業農村主管部門頒發特別法人證書、賦予專屬的社會信用代碼；其二，從試點實踐來看，隨著改革進程的不斷推進，全國87.2%的農村已建立農村集體經濟組織(1)農業農村部鄉村產業發展司：《關于政協十三屆全國委員會第三次會議第2667號(農業水利類237號)提案答復的函》，http://www.moa.gov.cn/govpublic/XZQYJ/202009/t20200918_6352317.htm。截至2020年9月9日，全國87.2%的村有農村集體經濟組織。，可以預見未來全國范圍內的農村都將建立農村集體經濟組織(2)根據2020年4月26日《國務院關于農村集體產權制度改革情況的報告》，農村集體產權制度改革已經實現省級全覆蓋，這意味著作為改革必要環節之一的建立農村集體經濟組織也將實現省級全覆蓋。，集體產權的虛化主體地位也將得以明晰(3)關于集體產權的主體虛位問題，參見房紹坤、林廣會：《農村集體產權制度改革的法治困境與出路》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2019年第1期。；其三，從改革舉措來看，得益于實現“政經分離”改革目標的相關舉措，農村集體經濟組織在組織職能、內部治理、市場交易、財務管理等方面的獨立性得以彰顯。然而，《民法典》的立法確認并沒有解決一個關鍵問題，即農村集體經濟組織法人成員的法律地位。在一定程度上，農村集體經濟組織法人的特別性根源于其成員的特別性，因此，對其成員特別性的研究亦有助于厘清農村集體經濟組織法人的特別性。進而言之，農村集體經濟組織法人的成員身份、成員權利以及成員與法人之間的關系存在特別性，這些特別性影響了其特別法人的法律地位及法人治理機制的構建，值得探究。(4)限于篇幅，本文主要從理論和實踐中總結和分析成員特別性的具體內容，而成員特別性對治理機制的影響將另文論述。

一、成員身份：認定標準與得喪變更的特點

中共中央、國務院2016年12月26日頒發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《集體產權改革意見》)指出，股份合作制改革不同于工商企業的股份制改造，應體現成員集體所有和特有的社區性。應當說，成員集體所有是集體所有制在私法上的映射，而社區性則表明農村集體經濟組織成員身份的特殊性。雖然我國已有城鄉一體化發展的政策，但城鄉二元差異的現實情況仍然存在，現階段農村集體經濟組織成員身份的社區性可以在一定程度上保障成員享受集體利益，同時也可以避免集體經濟組織受到外部沖擊。

(一)成員身份的認定與股東身份的取得

一般而言，成員身份包含兩層含義：一是農民集體成員，二是農村集體經濟組織成員。在成員范圍上，農民集體成員應大于農村集體經濟組織成員。易言之，農民集體成員并不一定是農村集體經濟組織成員。(5)參見王雷：《民法典有關特別法人的規定解析——從居民委員會、村民委員會和農村集體經濟組織作為特別法人的相關思考談起》，《中國民政》2020年第13期。有學者從制度效益的角度，論證了農民集體與農村集體經濟組織區分的必要性(參見秦靜云：《農村集體成員身份認定標準研究》，《河北法學》2020年第7期，第163頁)；有學者從財產權利、社會權利和政治權利區分的角度，論證了“農村社區內經濟組織成員權和社區成員權的區分或分離問題”(參見楊一介：《我們需要什么樣的農村集體經濟組織？》，《中國農村觀察》2015年第5期)。但是，也有學者并未區分二者，在理論上將二者的成員范圍作為一體分析的對象。如管洪彥教授以農民集體成員資格的認定標準為研究內容，梳理了實踐中農村集體經濟組織成員資格認定標準的裁判規則，并以此為據論證農民集體成員資格的認定標準(參見管洪彥：《農民集體成員資格認定標準立法完善的基本思路》，《長安大學學報(社會科學版)》2013年第1期)。從試點實踐來看，各地雖然沒有嚴格區分農民集體與農村集體經濟組織的成員身份認定標準，但農民集體成員不被認定為農村集體經濟組織成員的情形廣泛存在。(6)有學者指出，村民與集體成員的身份取得遵循不同的事實邏輯(參見趙新龍等：《農村集體經濟組織成員權的體系構建及其實現機制研究》，知識產權出版社2019年版，第16-17頁)。實際上，村民與農民集體成員基本同義，而“集體成員”的身份認定指代農村集體經濟組織成員的身份認定。同時，根據我們進行的多個省份農村集體產權制度改革的實地調研，將全體村民都認定為農村集體經濟組織成員的農村不多。換言之，農村集體經濟組織成員是以農民集體成員為基礎的身份再認定和細化，農村集體經濟組織成員身份以戶籍、土地承包關系、對集體貢獻、權利義務關系、基本生活保障等因素為綜合認定標準。(7)在實踐中，有的農村集體經濟組織以單一要素作為成員身份認定的標準，如湖北省某村在成員身份認定上依據的是土地承包關系，其目的是固化集體收益享有的成員范圍。本文認為，這種成員身份認定方式屬于特例，對其他地區沒有太多借鑒價值，且其過于保守的改革思路也限制了未來的發展空間。無論是《集體產權改革意見》還是多數實踐做法，成員身份綜合認定標準已經成為共識，如浙江寧波市江北區、福建晉江市、四川廣元市、甘肅高臺縣等。對此，《集體產權改革意見》明確了農村集體經濟組織成員身份認定的基本原則，即“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”。“尊重歷史 、兼顧現實”旨在保護非戶籍的村民利益，一定程度上確立了成員身份的綜合認定標準；同時，歷史與現實的利益協調也表明成員身份認定標準的復雜性和基礎性，成員身份認定標準既應回應歷史遺留問題，也應解決現實發展難題，如政策性移民中成員身份認定的利益協調。(8)《浙江省村經濟合作社組織條例》第17條、《江蘇省農村集體資產管理條例》第18條等長江流域的部分地方性規定對政策性移民的成員身份予以認定，但并未具體分析該類成員的權利義務的特別性，如該類成員沒有承包地，其與集體之間的權利義務關系如何平衡，值得探究。

在農村集體經濟組織法人中，還應當厘清農村集體經濟組織成員與農村集體經濟組織法人成員之間的關系。應當說，由于農村集體經濟組織法人設立的組織依附性，農村集體經濟組織成員就是農村集體經濟組織法人成員，二者具有同一性。(9)由于農村集體經濟組織法人的設立條件具有組織依附性，所以其成員身份也具有依附性。參見宋天騏：《論農村集體經濟組織法人設立的特別性》，《求索》2020年第5期。但是，農村集體經濟組織法人成員與農村集體經濟組織法人股東并不具有絕對同一性，后者是特別法人中的股東，其股東權利會因股東是否具有成員身份而有所不同。在農村集體產權制度改革中，根據股權設置的基本類型(即成員股和集體股)，農村集體經濟組織法人的股東可分為三類：本集體成員股東、非本集體成員股東、集體股股東。其中，本集體成員股東可分為個人股股東和股權戶代表股東。在試點實踐中，各試點單位普遍以戶為單位進行股權確認和發放股權證，取得股權證的戶即為股權戶，股權戶代表股東則是由于法人采取“一戶一票”的表決機制而形成的表決權特殊行使主體。非本集體成員股東主要指不享有表決權的非本集體成員或具有特定才能的受聘人員，前者主要發生在非本集體成員繼承股權的情況下，而后者主要是為了促進集體經濟發展而吸引的經營、管理、科技等方面的外來人才。需要注意的是，集體股股東是以集體股的設置為前提的，《集體產權改革意見》將集體股設置與否交由集體成員民主決定，這就意味著只有集體決議設置集體股時，才會存在集體股股東。從實踐來看，集體股股東包括村民委員會(10)根據我們對湖南省農村集體產權制度改革的實地調研，集體股股東主要為村民委員會。、農村集體經濟組織成員集體、農村集體經濟組織等主體，這與公司法人中的股東類型截然不同，因為公司法人嚴格限制公司持有本公司股份，自然也就無法存在類似于集體股的股東類型。農村集體經濟組織法人成員與股東身份重合時，意味著該股東是本集體成員；而二者身份不重合時，意味著該股東是非本集體成員，其股權來源可能是繼承或法人章程的特別規定。應當注意的是，法人章程的特別規定既包括對特殊人才的貢獻股規定，也包括對進城落戶農民的照顧性規定，如浙江省寧波市江北區規定，進城農民可酌情取得人口股和農齡股(11)參見《全國農村集體產權制度改革試點典型單位宣傳材料之二十》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第27期。，黑龍江省方正縣給予原集體經濟組織成員勞齡股(12)參見《全國農村集體產權制度改革試點典型單位宣傳材料之五》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第9期。。

在明晰成員身份與股東身份具有多重含義的前提下，我們可以公司法人和農民專業合作社為參照系，進一步明確農村集體經濟組織法人中成員身份的特別性。第一，成員身份認定程序包括成員身份認定標準的民主討論、民主決議。在農村集體產權制度改革中，成員身份認定標準的確定在農村集體經濟組織法人設立之前，這意味著村民大會要對成員身份認定標準進行民主討論和民主決議。與此不同，公司法人和農民專業合作社并不存在成員身份認定的問題，主要原因是二者成員資格的取得只需要特定的法律行為，公司法人的股東以其出資取得股東資格，農民專業合作社成員資格取得與公司法人相同，且其入社的農民身份無須合作社認定。(13)參見《農民專業合作社法》第19條。換言之，公司法人和農民專業合作社的成員身份取得具有自主性，而農村集體經濟組織法人的成員身份取得具有被動性，須經過必要的成員身份認定程序。第二，成員身份的多樣性。在試點實踐中，鑒于成員身份認定的復雜性和困難性，很多試點地區對成員身份作出了細致的劃分，以最大程度保障成員利益，如大連市甘井子區細致劃分了138種村民身份，福建閩侯縣也細致劃分了50種村民身份。(14)資料來源：2019年9月3日至6日，農業農村部農村集體產權制度改革青海培訓班。從劃分依據來看，戶籍關系、實際生產生活關系、對本集體經濟組織的貢獻、土地承包關系等要素仍是成員身份認定的重要考量。在農民專業合作社中，成員身份主要包括兩類：一是本集體農民，二是其他單位或社會組織成員。而在公司法人中，成員主要是自然人和法人。第三，成員身份認定標準的綜合性。在成員身份認定標準方面，學界并未形成共識，但在成員身份認定標準的綜合性方面，學界已達成共識，只是對綜合性的考量因素存在不同觀點。(15)雖然學界對綜合認定標準所依據的要素觀點不同，但對綜合認定標準的肯定是毋庸置疑的。例如，有學者總結了成員資格認定的基本原則，包括基本生存保障、平等保障、權利義務互聯、唯一性和確定性等(參見劉高勇、高圣平：《論基于司法途徑的農村集體經濟組織成員資格認定》，《南京社會科學》2020年第6期)；有學者強調成員與集體之間權利義務關系的等價性、成員與集體之間生產生活的依賴性(參見韓俊英：《農村集體經濟組織成員資格認定——自治、法治、德治協調的視域》，《中國土地科學》2018年第11期)；有學者認為，戶籍是形式要件，而權利義務關系是實質要件(參見張旭光：《農村集體經濟組織成員身份司法確認研究——基于山西省230份裁判文書的分析》，《河北農業大學學報(社會科學版)》2020年第1期)；有學者強調集體土地對成員的社會保障(參見韓松：《農民集體所有權主體的明確性探析》，《政法論壇》2011年第1期)；有學者強調基本生存保障作為特殊認定標準(參見高飛：《農村集體經濟組織成員資格認定的立法抉擇》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期)；有學者認為，成員身份認定標準包括權利義務對等、戶籍、承包關系、集體收益分配關系等因素(參見黃延信等：《對農村集體產權制度改革若干問題的思考》，《農業經濟問題》2014年第4期)。顯然，公司法人和農民專業合作社的成員身份取得并不存在上述認定標準的爭論。第四，成員名單的備案登記機關為農業農村主管部門。農村集體經濟組織法人雖然從事一定的經營活動，但不是營利法人，其成員備案登記不受市場監管部門管理。相對而言，公司法人和農民專業合作社的成員備案登記機關均為市場監管部門，經營活動也受到市場監管部門監督。第五，鄉鎮政府對成員身份認定的適當指導。農村集體經濟組織法人的成員身份認定與成員權的取得密切相關，僅通過村規民約或集體民主決議而產生的認定標準容易發生“多數人暴政”，如外嫁女、入贅婿等特殊群體的成員身份易被否定。(16)參見高飛：《農村集體經濟組織成員資格認定的立法抉擇》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期。因此，可以允許鄉鎮政府對成員身份認定進行指導和審核，以體現公權力對集體所有權的監管。例如，浙江省寧波市江北區創設了專門的成員身份認定審核程序(17)參見張兆康、朱蕓：《界定成員資格應在操作程序上建立七項制度》，《農村經營管理》2019年第8期。，黑龍江省方正縣統一確定成員身份認定必須履行的民主程序(18)參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之五》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第9期。。相對而言，公司法人和農民專業合作社的成員身份認定則屬于法人自治內容，不受政府的外部干涉。第六，成員身份與股東身份的關系多樣性。農村集體經濟組織法人的成員身份與股東身份可能不一致，如非本集體成員因繼承或章程特別規定而成為股東。相對而言，公司法人和農民專業合作社的成員身份與股東身份具有一致性。

簡言之，農村集體經濟組織法人的成員身份認定標準的特別性最為突出。農村集體經濟組織法人成員身份認定標準具有原則性和靈活性、身份依附性和土地依附性相結合的特點，而且其成員身份認定標準難以確立統一規則，只能規定基本原則和參考條件，賦予各地方以自主權。具體來說，成員認定的原則性旨在防止地方自治失控，并對各基層單位施加適度的約束，避免成員認定導致的上訪或其他民間糾紛；成員認定的靈活性主要考慮到我國地方經濟發展的差異性和現實民情的復雜性，單一的成員認定標準顯然無法滿足多樣的農村集體經濟組織的需要。成員認定的身份依附性強調戶籍關系的重要性，雖然戶籍制度改革有淡化城鄉二元的趨勢，但現階段城鄉二元的保障機制仍然存在，且農村戶籍的生存保障性仍有重要意義；成員認定的土地依附性強調了土地作為資產、財產的雙重屬性，對農民的生存保障具有重要意義，無論是土地承包經營權還是宅基地使用權，都包含著農民的基本生存因子。

(二)成員身份的變更與終止

農村集體經濟組織法人的成員身份變更與終止是指同一成員主體因出現變更或終止事由而發生身份變更或終止，其特別性在于兩個方面：一方面，成員身份變更或終止是以同一主體為參照系，而非以同一股份為參照系；另一方面，變更與終止的事實包括成員身份關系或國家有關規定，如婚姻、國家政策或有關規定等。相對而言，公司法人的成員身份變更和終止通常是指同一股份的持有人發生變更或股份滅失、轉讓，農民專業合作社的成員身份變更和終止與公司法人相似，同樣是指同一股份的持有人發生變更或股份滅失、轉讓。需要注意的是，農民專業合作社的成員還可能因除名而喪失成員身份。

從實踐情況來看，處于改革初級階段的各試點單位大多采取股權固化和成員固化的封閉式管理模式(19)根據我們對多個省份的農村集體產權制度改革的實地調研，因改革工作時間緊、任務重，大部分試點地區都處于改革的初級階段，采取股權靜態管理模式。，而經濟發展程度較高的試點單位則可能采取股權動態管理模式(20)廣東省佛山市南海區采取股權動態管理(參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之十五》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第22期)，而福建省晉江市部分試點農村實行10年一調整的動態管理(參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之十》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第14期)。，動態調整成員身份和股權。應當說，成員身份是取得集體資產股份的主要依據。實踐中的基本股或人口股以成員身份為基準進行配置，成員身份變更或終止也必然影響股份，但與公司法人、農民專業合作社中成員身份與股東身份的同一性不同，農村集體經濟組織法人的成員身份與股東身份不具有同一性，股東身份變更或終止并不一定影響成員身份，如成員股東有償退出集體資產股份，其只喪失股東身份，但成員身份并不消滅，主要原因在于集體資產股份只是集體收益分配的依據，而不是集體成員身份確認的依據。換言之，成員一定是股東，但股東不一定是成員。

就農村集體經濟組織法人的成員身份終止而言，特別的終止事由主要包括兩點：一是成員取得另一農村集體經濟組織法人的成員資格，二是成員自愿退出。(21)參見韓俊英：《農村集體經濟組織成員資格認定——自治、法治、德治協調的視域》，《中國土地科學》2018年第11期。由于成員身份具有唯一性，成員身份通常附加著集體經濟組織的一定福利，為避免同一成員享受雙重福利，成員取得另一農村集體經濟組織法人的成員資格，其本集體經濟組織法人的成員資格應當終止；同時，集體應當有償收回其股份，使其成員身份滅失。(22)廣東省佛山市南海區明確規定，集體經濟組織成員資格自成員戶口遷出集體經濟組織所在地、死亡或注銷之日起取消。參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之十五》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第22期。顯然，公司法人和農民專業合作社不會出現這種情況，其成員是否擁有其他法人的福利與其成員身份不相關。農村集體經濟組織法人的成員退出與公司法人的股東退出不同，前者的退出成員仍然屬于農民集體成員，而后者的退出股東則不再與公司法人發生聯系，其原因在于農村集體經濟組織與農民集體之間存在包含關系，相應的成員身份也具有嵌套關系。

農村集體經濟組織法人的成員身份認定是以某一時間節點為基準的，在該節點之后的新增人員，無論是現有成員的配偶、子女，還是國家有關規定，抑或是集體自治決議入社的人員，其成員身份得喪變更都與公司法人、農民專業合作社顯著不同。后兩者的成員身份都與出資行為存在關聯性，而農村集體經濟組織法人的現有成員身份認定并不能理解為與出資行為有關。農村集體經濟組織法人的成員身份變更與終止，實質上是成員以自愿或非自愿的形式加入另一集體經濟組織。簡言之，所謂成員身份的變更與終止大多是集體經濟組織之間的關系變動，抑或是成員享受的基本生活保障形式變化而引起的成員身份根本變化。(23)實務部門的專家指出，城市居民社會保障與農村土地家庭承包具有相同的基本生活保障功能(參見方志權：《農村集體產權制度創新與法治建設》，上海人民出版社2020年版，第37頁)。本文認為，雖然《農村土地承包法》沒有強制進城落戶的農民返還承包地，但其規范意旨之一是為入城農民回村預留后路，而這一規范意旨在實踐中可以通過其他方式予以實現，如集體統一經營的土地或機動地可用于滿足返村農民的必要需求。

二、成員權利：成員權利的身份性與股份權利的限制

在農村集體產權制度改革中，農村集體經濟組織法人成員權利的特別性主要在于：成員權利的身份性和集體資產股份權利的特別屬性、處分權能的限制。(24)參見黃延信等：《對農村集體產權制度改革若干問題的思考》，《農業經濟問題》2014年第4期。集體資產股份權利的特別屬性是公有性和保障性，其源于集體資產的公有性和保障性。集體資產股份權利具有公有性和保障性，進而決定了其處分權能的多樣性與克制性相結合。處分權能的多樣性旨在釋放權利的財產屬性，激活集體資產的市場要素活力；處分權能的克制性旨在堅守法律底線，防止外來資本的侵入和確保成員財產性收入的穩定。但是，多樣性與克制性并不沖突，對二者平衡的探索和實現也正是成員權利的特別性之所在。

(一)成員權利的身份性

成員權利的享有和行使以成員身份的取得為前提和依據。(25)參見李愛榮：《集體經濟組織改革中的成員權問題研究》，經濟管理出版社2019年版，第129頁。成員權利的內容多表現為對本集體經濟組織的生存依附、居住依附、收益依附的依附性特點，同時對集體經濟活動的民主管理權利也內蘊身份性的要求。從權利內容來看，農村集體經濟組織成員權利包括土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權，而對集體經濟活動的民主管理權又可以細分為知情權、參與權、表達權、監督權。應當說，上述權利內容既包括成員權，也包括非成員權。成員權主要表現為土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等實體性權利，而對集體經濟活動的民主管理權主要表現為程序性權利。(26)參見宋天騏：《論農村集體經濟組織成員的權利體系》，《人民法治》2019年第9期。其中，土地承包經營權表現為對成員基本生存的保障，(27)參見屈茂輝：《民法典視野下土地經營權全部債權說駁議》，《當代法學》2020年第6期。宅基地使用權表現為對成員基本居住的保障，收益分配權表現為對成員生活改善的保障，而參與集體經濟活動的民主管理則表征成員與集體之間的關聯關系，同時也是成員實現上述三項權利保障的必要方式。

農村集體經濟組織的成員權利表現為以成員權為基礎的權利體系，表征著集體成員依身份而享有的諸多權利。農村集體經濟組織法人的成員權利是以成員權為基礎而形成的轉化性權利體系，與公司法人的股權內涵和范圍具有相似性。但這種相似性不能掩蓋農村集體經濟組織法人成員權利的特別性，其特別性在于與農村集體經濟組織成員權利的關聯性，以及農村集體經濟組織成員權利的身份性。關聯性因組織依附的特點自不待言，而成員權利的身份性可以從三個方面考察：其一，就權利來源而言，農村集體經濟組織法人的成員權利源于成員權，其當然具有成員權的身份性特點。(28)關于成員權具有身份性的論證，參見陳小君：《我國農民集體成員權的立法抉擇》，《清華法學》2017年第2期。有學者從宅基地使用權的角度分析了成員權的身份性，參見李鳳章、李卓麗：《宅基地使用權身份化困境之破解——以物權與成員權的分離為視角》，《法學雜志》2018年第3期；雷苗苗：《新時代農村集體經濟組織成員權之法構造》，安徽大學2020年博士學位論文，第77頁。其二，就改革實踐而言，各試點單位普遍將成員資格認定作為集體資產股權配置的前置性工作，而且成員股的配置以成員資格的享有為基礎。應當說，在成員股配置方面，成員資格與成員權利具有高度一致性，而成員資格的身份性不證自明，與成員資格具有高度一致性的成員權利自然具有身份性。其三，就集體資產股份權利的權利內容和權能特點而言，農村集體經濟組織法人成員權利的集中體現就是集體資產股份權利(29)參見李勁民等：《山西農村集體產權制度改革研究》，中國社會出版社2016年版，第126頁。，而集體資產股份權利具有身份性，如權利內容中明確只有成員股東具有選舉權和被選舉權，現階段集體資產股份有償退出不能超出本集體經濟組織范圍等。

(二)集體資產股份權利的權能限制

集體資產股份權利的權能具有多樣性和限制性相協調的特點。多樣性是指集體資產股份權利具有抵押擔保(30)在法律上，《集體產權改革意見》中“抵押擔保”的表述應為質押，但為保持行文的一致性，本文仍采用“抵押擔保”的表述。、有償退出、繼承等權能；限制性是指集體資產股份權利處分權能的實現受到改革階段性和權利本身的限制，即現階段抵押擔保、有償退出和繼承等權能無法完全市場化。(31)參見房紹坤：《深化農村集體產權制度改革的法治保障進路》，《求索》2020年第5期。

就抵押擔保權能而言，試點地區主要形成了以下四種模式：其一，集體資產股權的單一擔保融資模式，即在金融機構授信額度范圍內，允許單一集體股或個人股的擔保融資。例如，截至2019年6月，上海市閔行區七寶鎮滬星村已完成集體股抵押試點，共取得貸款200萬元；(32)參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之六》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第10期。同樣，福建省晉江市的個人股權質押試點，已累計轉化資金175萬元。(33)參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之十》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第14期。需要注意的是，前述試點地區的擔保融資都是由特定金融機構向農村集體經濟組織法人或成員個人發放擔保資金，實踐中還存在成員個人向農村集體經濟組織申請股權擔保融資的情況。如廣東省佛山市南海區規定，集體經濟組織成員因重大疾病、危房改造、上學等原因造成生活困難時，可以向所在集體經濟組織申請質押股權以獲取一定資金。(34)南海區允許以股權為質押物向金融機構貸款，股權質押額度原則上不得超過本集體經濟組織前三年平均分紅的20倍(參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之十五》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第22期)。南海區將抵押權與擔保權相區分，并認為擔保權是成員個人向農村集體經濟組織請求以股權質押獲取擔保資金的權利。本文認為，南海區對擔保權的理解和實踐并不符合法理，因為民法并沒有擔保權的法律概念，其所謂的擔保權只是一種對成員的內部福利或經濟幫助，體現了集體經濟組織的內部互益性。其二，農民財產權利的捆綁擔保融資模式，即考慮到集體資產股權價值的有限性，允許其與其他財產權利或擔保物捆綁擔保融資。例如，安徽省天長市創設“農權貸”融資產品，試行集體資產股權與土地承包經營權捆綁質押貸款做法，允許農民獲得集體資產股權價值最高8倍的擔保資金；(35)據統計，截至2019年6月，安徽省天長市累計發放“農權貸”325筆，共計2896萬元。參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之九》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第13期。黑龍江省方正縣試點推行“股權+N”的擔保融資方案，截至2019年5月已實現融資3.55億元。(36)參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之五》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第9期。其三，農民財產權利的綜合擔保融資，即允許集體資產股權單獨質押，或集體資產股權與土地承包經營權共同質押。如陜西省榆林市榆陽區便采取這種模式，其設立總額為1000萬元的風險補償基金，為綜合擔保提供保障。(37)參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之十八》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第25期。與此類似，甘肅省高臺縣推行了集體資產股權、土地承包經營權和地上附著物的綜合擔保融資試點。(38)參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之十九》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第26期。其四，政府風險補償的分類擔保融資模式，即在政府提供風險補償貸款的前提下，區分集體資產股份與集體資產，實行分類擔保融資。如河南省濟源市便采取這種模式，其明確政府為集體資產股權的擔保融資提供風險補償資金，并規定了貧困村集體資產抵押的“2233”模式和非貧困村集體資產抵押的“226”模式；同時，濟源市還規定了貸款資金的專門運營機構和收益分配方式，以確保貸款資金安全和農民收益穩定。(39)“2233”模式是每個試點村籌資100萬元，其中市鎮兩級財政各出資20%，貧困村資產抵押貸款30%，企業捐資30%；“226”模式是每個試點村籌資100萬元，其中市鎮兩級財政各出資20%，村集體資產抵押貸款60%，試點村籌集資金全部委托市投資集團負責經營，市投資集團按總投資額的10%分季度向各試點村(居)集體經濟組織支付收益。參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之十二》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第19期。

從抵押擔保模式來看，地方實踐探索的重點在于抵押擔保客體和風險防范機制。實際上，集體資產股權抵押擔保的特別性即在于此。首先，抵押擔保客體既可以是單獨的集體資產股權，也可以是“股權+其他財產權利或擔保物”。當抵押擔保客體為后者時，一定程度上否定了股權單獨抵押擔保的可能性，其原因主要包括兩方面：其一，成員個人持有的集體資產股份數量較少，集體股抵押擔保受到明確數量限制；其二，股權自身價值較低，大部分集體經營性資產的總價值有限，導致每股價值較低。(40)有學者指出，應當對集體資產股份進行分類質押，以避免影響農民生存、農民身份和集體所有制。參見張洪波：《農村集體資產股份質押的困境及其破解》，《求索》2020年第5期。其次，風險防范機制由政府主導建立，風險防范的主要方式是建立風險防范基金，該基金的資金來源主要包括政府投入、銀行投入和企業投入。易言之，風險防范機制的建立旨在降低集體資產股權抵押擔保實現的風險，并在一定程度上保護成員或法人的保障性權益。最后，抵押擔保的融資目的具有限定性，所得資金只能用于農村集體經濟發展或農業經營發展。

就有償退出權能而言，在性質上，集體資產股份權利的有償退出屬于股權轉讓，只是其對股權轉讓范圍和轉讓形式進行了限制，即現階段的股權轉讓范圍限于農村集體經濟組織內部，轉讓形式限于內部轉讓和集體贖回。顯然，集體資產股權的轉讓具有特別性(41)參見房紹坤、任怡多：《論農村集體資產股份有償退出的法律機制》，《求是學刊》2020年第3期。，現階段股權還無法對外轉讓。從實踐來看，試點地區雖然制定了有償退出的相關規則，但有償退出的實例很少，其原因在于以下幾個方面：其一，現階段集體經濟發展態勢良好，成員可以取得長期性、穩定性的分紅收益；其二，集體經濟發展緩慢，成員有償退出所能獲得的實際價值太少；其三，現階段的股權有償退出受到諸多限制，股權價值無法最大化；其四，集體資產股權與成員權的關系尚未厘清，成員擔心股權有償退出后也失去成員權，無法獲得土地承包經營權、宅基地使用權等成員權益。《集體產權改革意見》所提倡的有償退出方式包括內部轉讓和集體贖回，但集體贖回方式意味著農村集體經濟組織法人必須具有相對寬裕的流動資金，以支付可能的有償退出股份。在經濟發達地區，成員有償退出的意愿較高，但自愿有償退出的實例也很少。(42)首批試點的29個地區已有28個地區規定了有償退出的辦法，如《浙江省農村集體資產股權管理暫行辦法》、上海閔行區《村集體經濟組織股權管理暫行辦法》。而且，上海閔行區已有集體資產股份有償退出的實例。農村集體產權制度改革剛完成或未完成地區的成員大多不愿意有償退出，他們對未來的分紅收入報以期望，如湖北省潛江市、當陽市、荊州市荊州區便是如此。

就繼承權能而言，經濟發展程度對成員意愿影響不大，股權作為一種財產權益應當被允許繼承，如東部江蘇省蘇州市吳中區重點研究戶內成員之間、成員與非成員之間的繼承辦法，中部湖北省武穴市通過規范股份繼承來確保被繼承人的財產權利，西部甘肅高臺縣則將股份繼承作為解決新增人口獲取股份的方式。

集體資產股份權利的處分權能雖然具有多樣性的特征，但其處分權能受到一定限制，成員收益分配呈現均等性和保障性的特點。《集體產權改革意見》的改革方向既強調市場在資源配置中的決定性作用，也強調政府的調控作用，這就為成員收益分配指明了方向。收益分配不能完全依照市場要素進行配置，而應以均等分配為主、要素分配為輔的方式防止市場化的弊端。同時，處分權能的限制性集中體現在以下方面：第一，就集體資產股份權利抵押擔保權能的實現而言，各試點地區的限制方式有所不同，如上海市閔行區限制授信額度，河南省濟源市針對不同主體規定不同的擔保融資模式，安徽省天長市、陜西省榆林市榆陽區則限制擔保融資標的等。第二，就有償退出權能的實現而言，《集體產權改革意見》明確規定：“現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。”試點地區基本遵循該政策規定，將集體資產股份有償退出的范圍限制在本集體經濟組織內。第三，就繼承權能的實現而言，集體資產股份限制在家庭內部繼承，如福建省晉江市(43)參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之十》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第14期。，或限制非本集體經濟組織成員繼承股權的表決權，如上海閔行區(44)參見《全國農村集體產權制度改革試點典型經驗材料之六》，《農村集體產權制度改革情況》2019年第10期。。這些處分權能在實現上的限制，一方面體現了改革的階段性特征，如集體資產股份有償退出的范圍限制強調“現階段”；另一方面也體現了集體資產股份公有性和保障性的特點。

三、法權關系：自治與強制的雙重維度

農村集體經濟組織的特別法人地位，是我國民法基于歷史和現實、改革和發展的必然選擇。(45)參見李永軍：《集體經濟組織法人的歷史變遷與法律結構》，《比較法研究》2017年第4期。這種歷史必然性和改革必然性直接影響法權關系的自治與強制，并使自治與強制呈現兩個方面的特點：一是農村集體經濟組織與農村集體經濟組織法人之間關于組織形式選擇的自治與強制，二是農村集體經濟組織法人與法人成員之間關于內部關系的自治與強制。

(一)農村集體經濟組織與農村集體經濟組織法人的關系

欲理順農村集體經濟組織與農村集體經濟組織法人之間的關系，應先理順農村集體經濟組織與農民集體之間的關系。從歷史來看，人民公社解體后，集體所有權主體便存在爭議(46)參見高飛：《集體土地所有權主體制度研究》(第二版)，中國政法大學出版社2017年版，第208頁。，而爭議的關鍵就在于農村集體經濟組織與農民集體的關系。農村集體經濟組織與農民集體的關系爭論始于《民法通則》的規定，集中于《物權法》的規定。《民法通則》將“集體所有權的其他財產”作為集體所有的財產的兜底性規定，并將“集體經濟組織的財產”納入集體所有的財產范圍，這意味著集體所有與集體經濟組織所有是相區分的，農民集體與集體經濟組織是相區分的。《物權法》第60條明確規定集體經濟組織代表農民集體行使所有權，但該法第59條規定的“本集體成員集體所有”，又使得集體所有權主體撲朔迷離。在理論上，有的學者認為，農村集體經濟組織就是農民集體的再組織化；(47)參見高飛：《落實集體土地所有權的法制路徑——以民法典物權編編纂為線索》，《云南社會科學》2019年第1期。有的學者強調農村集體經濟組織與農民集體在成員范圍上具有同一性，并指出成員范圍的固有性和全員性是農村集體經濟組織的本質特征；(48)2020年6月27日，在中國土地法制與鄉村振興戰略會議聯盟第五屆學術研討會暨“農村集體產權制度改革的法治保障研究”學術研討會上，宋志紅教授總結了農村集體經濟組織的本質特征，并指出成員范圍的固有性和全員性。參見宋志紅：《論農民集體與農村集體經濟組織的關系》，《中國法學》2021年第3期。也有學者指出，“本集體成員集體所有”的豐富內涵(49)參見韓松：《論成員集體與集體成員——集體所有權的主體》，《法學》2005年第8期。，強調集體所有權的代行關系。多數學者認為，農民集體為集體所有權的主體，農村集體經濟組織與農民集體之間是集體所有權代表行使關系。(50)參見管洪彥、孔祥智：《“三權分置”下集體土地所有權的立法表達》，《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2019年第2期；吳昭軍：《農村集體經濟組織“代表集體行使所有權”的法權關系界定》，《農業經濟問題》2019年第7期；于飛：《“農民集體”與“農村集體經濟組織”：誰為集體所有權人？——風險界定視角下兩者關系的再辨析》，《財經法學》2016年第1期。《民法典》沿襲了《物權法》的相關規定，強調集體資產的“本集體成員集體所有”和農村集體經濟組織代表農民集體行使集體所有權。應當說，歷史上的農村集體經濟組織與農民集體存在同一性，但隨著人民公社的解體和家庭聯產承包責任制的實行，農村集體經濟組織“統”的職能出現弱化甚至缺失(51)參見陳小君、陸劍：《論我國農村集體經濟有效實現中的法律權利實現》，《中州學刊》2013年第2期。，其主體地位虛化，農村集體經濟組織與農民集體之間的關系也隨之模糊，在農村集體產權制度改革中建立的新型農村集體經濟組織，即股份經濟合作社和經濟合作社，其獨立法律地位得以確認和鞏固，農村集體經濟組織與農民集體之間的模糊性也得以消除。易言之，農村集體經濟組織與農民集體并非同一主體，農民集體成員與農村集體經濟組織成員的范圍不同，將二者完全等同意味著非本集體成員參與分享集體利益，造成本集體成員利益嚴重受損。

在明確農村集體經濟組織與農民集體之間的集體所有權代表行使關系的前提下，農村集體經濟組織與農村集體經濟組織法人之間的關系也就更加清晰。理論上，農村集體經濟組織與農村集體經濟組織法人之間的關系主要分為兩類：第一，農村集體經濟組織即為農村集體經濟組織法人，二者之間并無差別，特別法人的法律地位只是《民法總則》對農村集體經濟組織的立法確認。(52)有學者認為，在《民法總則》施行之后，農村集體經濟組織只存在法人這一種組織形態，非法人組織并不能成為農村集體經濟組織的組織形態。參見譚啟平：《中國民法典法人分類和非法人組織的立法構建》，《現代法學》2017年第1期；李永軍：《集體經濟組織法人的歷史變遷與法律結構》，《比較法研究》2017年第4期。第二，農村集體經濟組織法人具有一定特別性，只有符合條件的農村集體經濟組織才能被確認為特別法人。(53)參見張蘭蘭：《農村集體經濟組織形式的立法選擇——從〈民法總則〉第99條展開》，《中國農村觀察》2019年第3期。《民法典》第99條第1款規定：“農村集體經濟組織依法取得法人資格。”顯然，對“依法取得”的不同理解產生了農村集體經濟組織與農村集體經濟組織法人關系的分歧。如果認為“依法取得”是一種事實確認，那么就會形成第一種觀點；如果認為“依法取得”形成了“依法”與“取得”兩個維度的內容，“依法”表明特別法人法律地位取得的要件符合性(54)參見管洪彥：《農村集體經濟組織法人立法的現實基礎與未來進路》，《甘肅政法學院學報》2018年第1期。，“取得”本身則包含自動取得與申請取得的雙重含義。結合《民法典》第99條第2款對特別法人特別性的引致性授權規定，以及“依法”隱含的要件符合性，應當認為申請取得才是農村集體經濟組織取得特別法人地位的合理解釋。實踐中，農村集體經濟組織的登記賦碼工作已經有序開展，而登記賦碼的對象主要是股份經濟合作社和經濟合作社，同時要求農村集體經濟組織對集體資產折股量化(55)農業農村部、中國人民銀行和國家市場監督管理總局聯合印發的《關于開展農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知》第二項規定：“嚴格登記賦碼對象。農村集體經濟組織登記賦碼的對象主要是農村集體產權制度改革后，將農村集體資產以股份或份額的形式量化到本集體成員而成立的新型農村集體經濟組織，包括組、村、鄉(鎮)三級。”，這意味著農村集體經濟組織只有完成股份合作制改革才能申請登記賦碼。

《民法總則》施行以后，在討論農村集體經濟組織與農村集體經濟組織法人之間的關系時，實際上預設了特別法人的前置性條件。易言之，我們主要針對農村集體經濟組織與特別法人之間的關系進行論辯，而不考慮其他法人類型。然而，有學者指出，“農村集體經濟組織法人類型的確認應基于營利法人的規范性標準”，農村集體經濟組織的特殊性并不影響其營利法人的屬性。(56)參見郭潔：《論農村集體經濟組織的營利法人地位及立法路徑》，《當代法學》2019年第5期。顯然，這種觀點沒有看到農村集體經濟組織作為籍合組織的特別性(57)陳甦：《籍合組織的特性與法律規制的策略》，《清華法學》2018年第3期。，其論述的基點在于市場對資源配置的決定性作用，認為作為農村集體產權制度改革核心的股份合作制改革實質上將農村集體經濟組織引向了營利法人的規制。但是，《集體產權改革意見》強調“堅持法律政策底線”，其實質在于堅持集體所有制和集體所有權的法律底線，而營利法人的規范性構建是一種市場邏輯的規范自治，一方面將農村集體經濟組織作為營利法人，另一方面卻需要對該營利法人設置特別規范，如限制其對非經營性資產的處分、平衡成員福利保障與法人效率導向的關系等。(58)參見郭潔：《論農村集體經濟組織的營利法人地位及立法路徑》，《當代法學》2019年第5期。同時，農村集體經濟組織作為營利法人能否適用破產制度也構成了營利法人特別規范的難點。因此，與其在營利法人內部體系中設置特別規范，破壞原有體系的一致性，不如直接承認特別法人的立法安排，并將此作為中國法人制度的創新。此外，應注意的是，學者所論皆以集體企業為分析樣本，并在一定程度上將農村集體經濟組織等同于集體企業，由此所得出的分析結論自然有失偏頗。

綜上所述，在組織形式上，特別法人只是《民法典》提供的一種立法選擇，并非所有農村集體經濟組織都符合特別法人的設立條件，實踐中，還存在其他形式的農村集體經濟組織，如廣東省廣州市天河區將農村集體經濟組織改制為公司。(59)參見陳國力：《廣州市村級轉制公司的構建與經營管理研究》，暨南大學2003年博士學位論文，第42-51頁。應當說，特別法人的組織形式是對農村集體產權制度改革中組織建立的立法確認，這種立法確認既包含強制性特點，即要求農村集體經濟組織完成集體資產股權量化；也包括自治性特點，即允許已經建立并運行良好的農村集體經濟組織保持現有的組織形態，并允許農村集體經濟組織根據自身情況選擇股份經濟合作社或經濟合作社的組織形式。

(二)農村集體經濟組織法人與法人成員的關系

在理順農村集體經濟組織與農村集體經濟組織法人之間關系的前提下，也應當對農村集體經濟組織法人與法人成員之間的內部關系予以考察。二者呈現自治性與強制性相結合的雙重維度，這是因為法人成員構成的內外有別，即本集體成員股東與非本集體成員股東的內外有別。

自治性與強制性的第一重維度指向農村集體經濟組織法人與本集體成員股東。自治性主要指本集體成員股東對集體經濟事務進行民主表決，每一個具有完全民事行為能力的成員股東都享有平等的管理權和參與權，以人頭多數決的方式民主決議集體經濟事務。強制性主要是指農村集體經濟組織法人對本集體成員股東的經濟保障責任，這種經濟保障責任具體表現在：第一，身份固化和股權固化。在改革節點確定后，本集體成員股東的成員身份和股東身份就相對固化，在現階段集體資產股份的轉讓和退出不得超出本集體經濟組織范圍。第二，以股權靜態管理為主。(60)《集體產權改革意見》明確指出：“股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。”實踐中也是如此，我們在湖北省農村集體產權制度改革實地調研時對村民進行問卷調查，共收取有效問卷145份，其中80%的村民支持股權靜態管理。農業農村部公布的第一批農村集體產權制度改革經驗交流典型單位中，多數典型單位都采取股權靜態管理模式，如天津濱海新區、湖北館陶縣、湖南常寧市、四川廣元市、甘肅高臺縣等。“生不增、死不減”的股權管理模式作為基本樣態，可以避免集體資產受到外來侵入。第三，農村集體經濟組織法人的經營行為限于穩定性的營利活動，而非風險性的營利活動(61)有學者指出，農村集體經濟組織承擔的公共職能和社會保障功能限制其參與高風險投資項目。參見農業農村部政策與改革司集體資產處：《農村集體經濟組織立法應關注的四個重要問題——農村集體經濟組織立法研討會綜述》，《農村經營管理》2019年第2期。，從而避免集體資產償債對成員收入的消極影響。自治性與強制性相互牽連，自治性的前提是股東的成員身份性和法人實行民主管理的治理機制，而強制性則是通過經濟保障功能消除成員股東的后顧之憂，并維護成員股東的自治權利。

自治性與強制性的第二重維度指向農村集體經濟組織法人與非本集體成員股東。自治性主要指非本集體成員股東可以依據法人章程行使特定經營、管理權利，強制性主要指非本集體成員股東的股權權能受到嚴格限制。這種權能的限制性源于其股權取得的非身份性，非身份性的特點具體表現在：第一，股權取得以法人章程設置貢獻股或人才股為前提。特別法人若缺少貢獻股或人才股的設定，非本集體經濟組織成員就難以取得股權。第二，股權數量以法人章程或成員大會決議的股權數量為限。貢獻股或人才股的類型設置和數量限制都取決于法人章程或成員大會。第三，股權權能中缺少表決權。為了堅持成員集體所有的特別性，避免外來人員和外來資本的不當控制，非本集體成員股東在成員大會中只享有旁聽權和建議權，而不享有表決權。第四，處分權能與股東身份相關聯。當非本集體成員股東失去股東身份時，其股權由特別法人無償收回。換言之，貢獻股或人才股只作為非本集體成員股東的任職福利或激勵措施，而非其固有財產權利。因此，非本集體成員股東的股權也不得轉讓。

綜上所述，成員與法人關系的自治性是受強制性影響的，而成員與法人關系的強制性是指成員資格、成員利益與法人收益之間的牽連性以及法人社區性、封閉性對成員股份權利的限制。成員與法人關系的自治性主要通過章程予以實現，農村集體經濟組織法人的章程雖有其特別性，但仍以法人自治、成員自治為核心。(62)參見屈茂輝：《農村集體經濟組織法人制度研究》，《政法論壇》2018年第2期。特別法人章程的特別性在于堅守集體公有制和集體所有權的法律底線，法人自治、成員自治仍不能超越法律的限制，即法律對集體資產不可分割或禁止轉讓集體資產所有權的強制性規定。

通過農村集體經濟組織法人內部的自我解析，還可以將其與公司法人進行比較，以更全面地明晰農村集體經濟組織法人與其成員的關系。農村集體經濟組織法人的成員也可以稱為股東，農民在折股量化中獲得的股份使得其身份轉變為股東，但該股東身份與公司法人中的股東不同，二者在股份取得、流轉、退出及權利類型、權利行使等方面均存在差異。農村集體經濟組織法人的股東所取得的股份權利不需要支付對價，其“對價”是基于農村集體經濟組織成員身份而折股量化確認的份額。因此，該股份權利的流轉、退出目前被限定于本集體經濟組織內部，尚不宜對外自由流轉、退出；而公司法人的股東取得的股權種類繁多，有優先股、普通股之分，且股權價值不等，但其股權的流轉和處分一般沒有限制，除非章程有特殊規定。

四、結論

農村集體經濟組織作為特別法人，其成員與公司法人、農民專業合作社顯著不同。這種成員特別性直接影響了農村集體經濟組織法人的特別性，并集中體現了《集體產權改革意見》所強調的成員集體所有和社區性的核心特點。應當說，成員身份的特別性旨在通過強調社區性，鞏固農村社區的內部穩定，成員權利的特別性旨在通過強調權利平等和權利行使增加農民財產性收入，而法人與其成員之間的關系則是成員身份和成員權利的外在形式特征，旨在通過厘清主體的內外部邊界實現法人內部的有效治理。這種特別法人內部的有效治理通過法人與其成員之間的自治性和強制性得以實現，自治性和強制性相互協調，一方面可以避免強制性主導下的外部監管過度等負外部性特征，另一方面也可以防止自治性主導下的內部過度自由等負內部性特征。農村集體經濟組織法人治理的有效實現，不僅可以落實《民法典》中特別法人的制度內容，還有助于推動鄉村振興戰略中組織振興的完善和發展。