污水處理PPP項目風險識別分析

鄭利明

（廣州機械設計研究所，廣東 廣州 510600）

0 引言

污水處理需要依靠現代化的先進技術才能夠實現，盡管當前能夠應用于污水處理的先進科學技術種類不斷豐富，但在技術較新較高的情況下，很容易因為缺少充足資金而影響、污水處理的實際效果。我國當前對于PPP 項目的建設經驗較少，基于PPP 項目的應用優勢和過往案例應用中存在的風險，構建污水處理PPP 項目需要在加強風險識別和管理的基礎上，才能提高污水處理的實際效果。

1 污水處理PPP 項目

1.1 PPP 模式特征

PPP 模式從本質上來說是一種由政府和社會資本進行合作經營的模式，政府在實現公開收益的前提下，吸引社會資本參與城市基礎設施等公益性項目的建設和運營當中，能夠在解決公益類項目資金籌集困難的同時，提高公共產品和服務的質量和供給效率，讓公共產品能夠更好地為社會發展服務。而在這個過程中，社會資本也能夠從經營項目中獲取較為理想的收益[1]。在實際應用中，PPP 模式呈現出伙伴關系、利益共享以及風險分擔3 個方面的特征。伙伴關系主要是指在政府和社會資本達成合作意見的基礎上，政府和社會資本的目標需要一致，才能夠通過形成合力的方式來共同助力項目的建設。利益共享主要是指社會資本在參與項目的建設之后，能夠獲得相對平穩的投資匯報。在這個過程中，考慮到應用PPP 模式的項目大部分為公益性項目，政府擁有監督社會資本、不允許社會資本賺取超額利潤的權利。風險分擔主要是指在項目本身容易受到市場環境變化影響的前提下，政府和社會資本都需要以盡可能降低項目風險為主要目標，在項目建設和經營中發揮自身的優勢，承擔可能存在的風險，減少由項目風險造成的損失。

1.2 PPP 項目特征

應用PPP 模式的項目也被稱為PPP 項目，基于PPP 模式的概念特征，PPP 項目大多為公益類的項目，呈現出以下3 個方面的特點：①PPP 項目大多具有較大的投資規模，政府與社會資本的合作期限也比較長。按照相關的規定，一般情況下，PPP 項目的投資規模在幾千萬到幾十億不等，項目合作期限一般為10～30年[2]。其中，污水處理項目的合作期限平均在25年以上。②PPP 項目消耗的成本較高，且項目建設后對群體范圍的影響較大。由于PPP 項目大多數都是公益類項目，因而項目的服務主體也以社會公眾為主。在PPP 模式下，社會資本是項目建設和服務的主體，社會資本方需要通過收取一定的服務費用來獲得項目建設投資的回報，因而收費價格和費用的多少，會對使用者產生較大的影響[3]。③盡管PPP 項目的建設和經營都是由政府和社會資本來完成的，但社會資本作為獲取項目經營權的一方，在項目建設和投入使用后涉及的項目設計、融資、施工建設等方面都需要與其他資本和相關部門進行合作（圖1）。各方利益的溝通協調具有較高的難度，也會直接提升項目合作的復雜性，從而延長項目整體的合作周期，提高項目風險的發生概率。

圖1 PPP 模式項目的運行結構

1.3 污水處理行業的發展特征

污水處理作為環境保護事業的重要組成部分，在近年來的社會發展中得到了越來越多的關注。污水處理具有社會公益的性質，為了能夠提高污水處理對于改善環境質量，我國對于污水處理行業的管理一直是以政府為主體[4]。而考慮到污水處理行業在建設項目和污水傳輸方面消耗的成本較高，因而需要通過特許經營的方式，引導社會資本以更規范的方式來對污水處理項目進行投資，在緩解污水處理項目資金緊張問題的同時，也能夠增強污水處理的效果。

從污水處理項目的成本構成來看，項目建設過程中消耗的成本要遠大于項目運營過程中的成本。在項目經營收益普遍較為穩定的情況下，社會資本前期對項目進行的投資不一定能夠獲得理想的回報，再加上污水處理本身屬于公益性的項目，這成為影響許多社會資本對污水處理項目進行投資的主要原因。基于這一情況可以發現，污水處理行業是典型的資本密集型產業，設備、技術等不僅會影響到項目建設的成本，而且會直接關系項目的施工建設質量，進而影響到投資方的盈利。

2 污水處理PPP 項目的風險識別

PPP 模式在當前多個行業和領域項目的建設發展中有著廣泛的應用，考慮到污水處理行業的發展特點，將PPP 模式應用到污水處理項目當中，需要加大對項目建設經營過程中各種風險的防范力度，減少在項目建設中資本的不合理消耗，從而降低政府和投資方在項目建設和經營中的損失。在對污水處理PPP 項目的風險識別進行分析時，主要從以下3個方面入手。

2.1 風險識別的方法過程

風險識別是加強防范項目風險的重要前提，對污水處理PPP 項目進行風險識別，需要在對污水處理的基本流程和應用設備、技術進行了解的基礎上，及時發現其中的潛在風險因素以及風險發生的可能原因，從而采取更積極有效的方法來應對這些風險。

在掌握風險識別的主要流程之后，還需要結合污水處理的實際情況來選擇合適的風險識別方法。當前能夠應用于項目風險識別的方法以德爾菲法、核查表法、流程圖法為主。德爾菲法能夠應用于污水處理等大型的工程項目當中，充分采納專家意見，及時發現工程項目施工建設中存在的缺陷[5]。由于該方法在實際應用中往往需要消耗較多的時間，且成本費用消耗也比較高，因而實際的使用范圍較小。核查表法是指通過對工程項目建設和運營過程中涉及的各種項目文件進行核查的方式，發現項目中可能存在的各種風險隱患。盡管核查表法是更簡便的操作方式，但往往難以實現對項目的全面分析，因而通常將該方法應用到較為簡單的風險識別項目當中。流程圖法是針對工程項目建設中涉及的技術風險與非技術風險進行識別的方法。相較于前兩種識別方法，流程圖法工作量較大，也難以應用定量分析的方法，因而在實際的應用范圍上也存在一定的限制。對于一些較為復雜的污水處理項目，則主要應用故障樹分析法來滿足風險識別的需要。故障樹分析法不僅能夠對項目整體進行全面、系統的分析，還能夠在使用中體現出較強的邏輯性，通過邏輯分析的方式來滿足一些經驗較少的復雜項目風險識別的要求。

2.2 風險識別層次劃分

結合污水處理PPP 項目的實際經驗來看，項目建設和經營中存在的風險可以按照宏觀、一般（中觀）以及項目本身（微觀）3 個層次來劃分識別到的風險（圖2）。宏觀上的項目風險包括項目在實施過程中可能受到稅收政策調整、通貨膨脹等法律法規的經濟變化影響而導致的風險；一般（中觀）的風險主要包括項目建設過程中容易產生利益糾紛、市場需求和環境變化導致的風險；項目本身（微觀）的風險主要包括在項目施工建設過程中存在的立項風險、運行風險、工期風險等，項目設計不合理、選址與城市規劃之間不相符等都是容易導致項目存在風險的主要原因。

圖2 污水處理PPP 項目風險因素層次的劃分

2.3 風險具體類型

依據不同層次下的風險對污水處理項目造成的不同影響，在對污水處理PPP 項目建設和經營中的風險進行整合分析之后，可以歸為以下3 類：首先是在項目建設流程和決策方面的風險。由于污水處理PPP 項目的合作期限普遍較長，在項目的建設和經營中不可避免會出現與項目相關的法律條文發生變更的情況。在一些與項目相關的法律條款進行重新詮釋的情況下，污水處理項目簽訂的協議就會失效，進而影響項目整體的正常運行。在項目審批過程中，由于污水處理項目涉及的設備和技術等內容的價格制定過程較為復雜，審批流程也較為煩瑣。如果在遞交審批的過程中市場需求發生較為明顯的變化，不僅會影響項目決策的時間，還很容易出現項目延誤的風險。而考慮到我國的污水處理行業尚處于初期階段，在項目的建設和投資運營方面缺少足夠的經驗。政府作為污水處理項目的經營主體，在與社會資本進行合作談判的過程往往會因為太多的變化而影響項目整體的建設進度，從而影響項目的建設和正常經營。

其次，從政府的角度來看，作為污水處理項目經營實施的主體，政府需要具備履約能力和一定的誠信水平才能夠成為吸引社會資本進行投資的主要依據。而從我國地方政府的公共預算事業發展情況來看，截至2019年，地方一般公共預算收入為175 491.92 億元，一般公共預算支出為203 758.87億元，同比增長8.5%。而2020年，地方一般公共預算收入為183 439.14 億元，一般公共預算支出為210 492.46 億元，同比增長3.3%。由此可見，地方政府在開展各項公共事業的過程中普遍處于入不敷出的狀態，這就導致地方政府在項目履約付費方面存在較大的壓力。而污水處理PPP 項目在實踐中通常由政府來委托審計機構對項目的審計值進行核算。在這個過程中，項目審核消耗的運營電力成本、人工審計等專項審計成本也是一筆較大的開支，會對項目整體成本收益產生一定的影響。

最后，污水處理PPP 項目建設和運營過程中，由于管理和監督工作不到位，導致出現水質水量不達標、管網建設不足以及運營績效考核等方面的風險問題，也會對項目造成一定的損失。作為典型的公益性項目，政府在與投資方進行合作的過程中會對污水處理的進水水質以及水量提出明確的要求。在污水處理項目的建設過程中，污水管網的設計和鋪設，雨污分流設施的應用，都與進水水質和水量之間密切的聯系。一方面，工業企業排放的污水沒有達到政府規定的標準，會給污水處理項目的運營增加難度，從而影響到污水處理的實際效果；另一方面，由于污水處理項目前期的設計和建造方案不相符，導致項目建設和運營中存在超出排水服務范圍的情況，不僅會影響區域的水質濃度，還會影響污水處理的實際效果。管網建設是污水處理項目得以應用的重要前提，以往在應用“建設—經營—轉讓”模式來建設污水處理項目的過程中，由于存在管網建設不足的問題，導致實際建設的污水處理廠處于閑置的狀態，難以發揮真正的作用。而項目運營考核過程中存在的風險，主要是指在績效考核體系設置過于嚴苛，或績效考核結果與違約責任掛鉤的情況下，如果項目建設和經營過程中的績效考核結果沒有達到相應的標準，也會直接影響到工程項目的整體收益。在績效考核結果與違約責任掛鉤的情況下，如果績效考核結果超標，政府方無須支付污水處理服務費，而需要由投資方來支付相應的違約金。而考慮到項目本身在績效考核中也會對投資方提出明確的規定，這樣就會導致投資方被處罰兩次，導致投資方受到損失。

3 結語

綜上所述，加強對污水處理PPP 項目的風險識別，能夠為保證項目的投資回報和利益、增強污水處理的實際效果奠定良好的基礎。針對污水處理PPP項目建設中可能存在的各種風險問題，需要在了解風險發生原因的基礎上，以盡可能降低風險為主要目標，在增強污水處理實際效果的同時，為我國其他行業領域PPP 項目的建設提供風險識別和防范的相關經驗。