系統(tǒng)觀念下的人大監(jiān)督路徑探索創(chuàng)新
—— 以惠州市人大常委會(huì)監(jiān)督大氣污染防治工作為例

郭 敏

系統(tǒng)觀念，是辯證唯物主義和歷史唯物主義的重要內(nèi)容，是我們黨認(rèn)識(shí)世界、改造世界的基本思維方式和重要工作方法。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，既是學(xué)思踐悟習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想方法論的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)人大監(jiān)督工作與時(shí)俱進(jìn)的重要遵循。在系統(tǒng)觀念下審視人大監(jiān)督工作，一是要將人大監(jiān)督置于整個(gè)監(jiān)督體系中，發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、檢察監(jiān)督，以及輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等整體功能；二是要將人大監(jiān)督置于人大職權(quán)體系中，充分發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)與立法職權(quán)、代表工作之間的互動(dòng)作用；三是要將監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督形式賦予系統(tǒng)性、整體性的認(rèn)識(shí)，把握監(jiān)督重點(diǎn)，正確處理宏觀監(jiān)督與微觀監(jiān)督的關(guān)系。

系統(tǒng)思維下人大監(jiān)督實(shí)踐探索

惠州市人大常委會(huì)堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，運(yùn)用辯證思維，聚焦大氣污染防治工作，采用“小切口”“回頭看”“大聯(lián)動(dòng)”“立新規(guī)”等形式織密監(jiān)督網(wǎng)，對(duì)大氣污染防治人大監(jiān)督工作進(jìn)行了有益探索和創(chuàng)新實(shí)踐，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)惠州市環(huán)境空氣質(zhì)量連續(xù)7年排名全國(guó)重點(diǎn)城市前列，環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率連續(xù)4年位居珠三角第一。

（一）“小切口”監(jiān)督，督小督實(shí)以點(diǎn)帶面。“小切口”監(jiān)督就是根據(jù)惠州環(huán)境空氣質(zhì)量精細(xì)化管理需要，聚焦具體問(wèn)題，推動(dòng)具體問(wèn)題解決。惠州市人大常委會(huì)每年綜合分析上一年全市環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，選取大氣污染防治中“小切口”開(kāi)展監(jiān)督。2018年以來(lái)，聚焦泥頭車(chē)運(yùn)輸揚(yáng)塵污染防治，督促泥頭車(chē)密閉化和綠色化改造更新，截止2020年底，全市共更換新型環(huán)保泥頭車(chē)共2 220輛，泥頭車(chē)密閉化率實(shí)現(xiàn)100%。2019年以來(lái)，聚焦城市道路臨時(shí)占用施工揚(yáng)塵污染，開(kāi)展人大專(zhuān)題調(diào)研，聽(tīng)取和審議政府專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，持續(xù)發(fā)力推動(dòng)施工揚(yáng)塵污染防治。三年以來(lái)，全市開(kāi)展工地?fù)P塵整治6 292次，查處施工工地?fù)P塵污染案件209宗。2020年，聚焦汽車(chē)尾氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)、汽車(chē)排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度建設(shè)開(kāi)展專(zhuān)題監(jiān)督，督促和支持市生態(tài)環(huán)境局于當(dāng)年建成5個(gè)機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣遙感監(jiān)測(cè)站?；葜菔猩鷳B(tài)環(huán)境局、交通局和市場(chǎng)監(jiān)督管理局于當(dāng)年10月15日發(fā)布了《惠州市汽車(chē)排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度實(shí)施方案》，從2021年1月1日起實(shí)施。

（二）“回頭看”監(jiān)督，常專(zhuān)結(jié)合久久為功?！盎仡^看”監(jiān)督就是對(duì)大氣污染防治人大監(jiān)督建議落實(shí)情況的跟蹤問(wèn)效。2019年起，惠州市人大常委會(huì)連續(xù)三年對(duì)城市道路施工揚(yáng)塵污染防治進(jìn)行“回頭看”，通過(guò)聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、專(zhuān)題調(diào)研、明察暗訪等方式，推動(dòng)具體問(wèn)題解決。2021年3月，“回頭看”檢查了上一年市常委會(huì)關(guān)于大氣污防治專(zhuān)題審議意見(jiàn)的落實(shí)情況，提出了盡快發(fā)揮機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)作用，加快完善汽車(chē)排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的監(jiān)督建議，督促惠州市政府于2021年4月發(fā)布了《關(guān)于禁止黑煙車(chē)上路行駛的通告》，從6月1日起對(duì)黑煙車(chē)實(shí)施處罰。市污染防治指揮部辦公室，根據(jù)人大監(jiān)督意見(jiàn)，發(fā)出《關(guān)于加快完善汽車(chē)排放檢驗(yàn)與維護(hù)（I/M）制度的督辦函》，要求牽頭部門(mén)明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，倒排工期，加快推進(jìn)M站管理系統(tǒng)，增加M站數(shù)量，提升監(jiān)管效能。下來(lái)將繼續(xù)跟蹤汽車(chē)排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度落實(shí)情況，推動(dòng)建立“生態(tài)環(huán)境部門(mén)檢測(cè)取證、公安交管部門(mén)實(shí)施處罰、交通運(yùn)輸部門(mén)監(jiān)督維修”的聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法模式，切實(shí)為大氣“減負(fù)降塵”。

（三）“大聯(lián)動(dòng)”監(jiān)督，協(xié)同借力凝聚合力?！按舐?lián)動(dòng)”監(jiān)督就是拓寬監(jiān)督視角、延伸監(jiān)督觸角、放大監(jiān)督聽(tīng)角，形成立體監(jiān)督網(wǎng)。在大氣污染防治工作中，惠州市人大常委會(huì)探索建立全方位、多層次、多角度的“大聯(lián)動(dòng)”人大監(jiān)督格局。與市污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)指揮部、下沉督導(dǎo)組聯(lián)動(dòng)，建立信息定期通報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)方案、重點(diǎn)、問(wèn)題“互通共享”；與職能部門(mén)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)，及時(shí)將調(diào)研、暗訪檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題轉(zhuǎn)交職能部門(mén)依法處理；與縣區(qū)人大監(jiān)督聯(lián)動(dòng)，從年初制定工作要點(diǎn)到實(shí)際工作調(diào)研，從代表集中視察到專(zhuān)業(yè)代表小組活動(dòng)，從年度專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告審議到日常監(jiān)督工作安排，實(shí)現(xiàn)全市各級(jí)人大議題設(shè)立、代表視察、審議意見(jiàn)對(duì)接聯(lián)排，同頻共振；與新聞媒體輿論聯(lián)動(dòng)，全面報(bào)道人大調(diào)研、檢查視察、代表審議情況，聯(lián)合制作人大專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研、暗訪、“回頭看”等方面的微視頻，曝光大氣污染防治違法違規(guī)行為。2018年以來(lái)，涉及大氣污染防治工作各類(lèi)新聞報(bào)道110余篇，揭示存在問(wèn)題，宣傳正面典型，介紹成功做法，營(yíng)造輿論氛圍。

（四）“立新規(guī)”監(jiān)督，制度先行督戰(zhàn)護(hù)航。“立新規(guī)”監(jiān)督就是發(fā)揮人大地方立法職權(quán)，通過(guò)地方立法推動(dòng)解決大氣污染防治突出問(wèn)題。2019年，根據(jù)揚(yáng)塵是惠州環(huán)境空氣質(zhì)量主要影響因素的科學(xué)分析，惠州市人大常委會(huì)制定出臺(tái)了《惠州市揚(yáng)塵污染防治條例》，進(jìn)一步明確部門(mén)職責(zé)，細(xì)化重點(diǎn)領(lǐng)域揚(yáng)塵防治措施，建立信息共享巡查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了立法制度設(shè)計(jì)與實(shí)際情況精準(zhǔn)對(duì)接，其做法得到中國(guó)人民大學(xué)等院校36位法學(xué)專(zhuān)家教授的高度評(píng)價(jià)和充分肯定。條例頒布后，利用學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)APP、南方日?qǐng)?bào)、惠州日?qǐng)?bào)、惠州電視臺(tái)、惠州電臺(tái)等媒體進(jìn)行廣泛宣傳，刊載相關(guān)報(bào)道20余則、制作專(zhuān)題節(jié)目10余期；市生態(tài)環(huán)境等部門(mén)按要求建立了揚(yáng)塵污染聯(lián)合執(zhí)法檢查機(jī)制，與城管執(zhí)法部門(mén)共享空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)信息和工地?fù)P塵在線監(jiān)測(cè)信息；全市檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)大氣污染防治公益訴訟工作，全市逐步形成大氣污染群防群治格局，凝聚共同守護(hù)“惠州藍(lán)”的強(qiáng)大合力。

系統(tǒng)觀念下人大監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，形成監(jiān)督合力?；葜菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)監(jiān)督工作堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，針對(duì)大氣污染防治工作工作量大、技術(shù)含量高的特點(diǎn)，注重大氣污染防治監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動(dòng)，匯聚合力，變“獨(dú)角戲”為“大合唱”。既大力挖掘內(nèi)部力量，開(kāi)展常委會(huì)組成人員、各級(jí)人大代表和代表專(zhuān)業(yè)小組聯(lián)動(dòng)，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，凝聚監(jiān)督力量，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)；又注重整合外部力量，加強(qiáng)與生態(tài)、城管、交通、司法、新聞?shì)浾摰雀黝?lèi)監(jiān)督主體的溝通交流和信息共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成共同監(jiān)督格局。

（二）實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職權(quán)與立法職權(quán)有機(jī)結(jié)合，凝聚法治力量。人大的各項(xiàng)職權(quán)是一個(gè)自成體系的權(quán)力系統(tǒng)，在系統(tǒng)觀念下，要把發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)作用與發(fā)揮立法職權(quán)作用結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的針對(duì)性、實(shí)效性，同時(shí)提升地方性法規(guī)制定、修改、廢止的及時(shí)性和有效性，實(shí)現(xiàn)人大工作質(zhì)效提升。惠州市人大常委會(huì)推動(dòng)監(jiān)督職權(quán)和立法職權(quán)相互促進(jìn)，立足解決環(huán)保領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，以高質(zhì)量地方立法為大氣污染防治工作提供法治保障，加強(qiáng)在污染防治方面的法治供給和法律監(jiān)督，并把成熟經(jīng)驗(yàn)做法上升為制度、轉(zhuǎn)化為法規(guī)，以法治之力推動(dòng)改善空氣環(huán)境質(zhì)量，制定實(shí)施《惠州市揚(yáng)塵污染防治條例》，推動(dòng)大氣污染防治不斷取得顯著成效。

（三）促進(jìn)宏觀監(jiān)督與微觀監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，提升監(jiān)督實(shí)效。人大監(jiān)督工作涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)、民主法治、生態(tài)環(huán)保等各方面，是一次復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從系統(tǒng)觀念角度來(lái)看，人大監(jiān)督就必須謀全局抓大事，圍繞黨委所想、政府所做、群眾所盼依法履職，體現(xiàn)人大擔(dān)當(dāng)和作為。同時(shí)人大監(jiān)督要找準(zhǔn)切入點(diǎn)，確保選題“少而精”，推動(dòng)工作“深而實(shí)”?；葜菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)堅(jiān)持“小切口”監(jiān)督，聚焦短板，從小問(wèn)題入手，以點(diǎn)帶面，積小勝為大勝，以“釘釘子”的精神和“擰螺絲釘”的韌勁，連續(xù)四年對(duì)泥頭車(chē)運(yùn)輸污染進(jìn)行“回頭看”監(jiān)督，連續(xù)三年對(duì)城市道路臨時(shí)占道施工揚(yáng)塵污染防治開(kāi)展“回頭看”監(jiān)督，連續(xù)兩年對(duì)城市機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染防治開(kāi)展“回頭看”監(jiān)督，做到“不見(jiàn)成效不收兵，不達(dá)目標(biāo)不停步”。