小水電清理整改無須“一刀切”

曾晶

（赤水市水利水電工程技術服務中心，貴州赤水 564700）

0 引言

為解決小水電生態環境突出問題，2018年底以來，我國對長江流域的小水電進行了徹底的清理整頓，3500余座不符合生態環保要求的小水電徹底退出了歷史舞臺。2018年，水利部、國家發改委、能源局和生態環境部等部門開始對長江經濟帶小水電行業進行清理整頓，明確要求按照“分類整治、一站一策”的要求，將電站分為退出、保留、整改3類。在長江經濟帶2018年確定的整治方案中，需要拆除的小水電數量僅占總量的14%，絕大部分是保留和整改。但筆者近期觀察到，部分省份卻改變方案，個別一些地方小水電拆除比例甚至高達近100%，且這種“一刀切”拆除的做法正擴大到長江經濟帶以外的其他省區，由此產生的嚴重問題和隱患風險不能忽視，應該引起高度重視。目前，我國小水電站共有4.5萬多座，長江經濟帶10省市占比超過全國一半。面對這場整治攻堅戰，頂層設計至關重要。2018年以來，水利部會同有關部門組織指導長江經濟帶省市完成2.5萬余座小水電清理整改，4000座退出類電站中已有3500多座電站完成退出，其余電站將于2022年底前完成退出，保留的2.1萬座電站已完成整改，并落實生態流量監測要求，接入了當地的監管平臺。電站整改、退出后，自然生態系統原真性和完整性得到有效保障，河流生態環境得到有效修復，總體開發強度下降了15%。

1 小水電清理整改的總體要求

1.1 指導思想

根據黨中央、國務院關于長江經濟帶經濟生態等發展的決策部署，堅持共抓大保護、不搞大開發，正確把握生態環境保護、經濟社會發展、社會穩定之間的關系，切實糾正以前小水電在開發過程中存在的生態環境突出問題，保護和修復河流生態系統，促進長江經濟帶走出一條生態優先、綠色發展的新道路。

1.2 基本原則

小水電清理整改要按照問題核查、綜合評估、一站一策，最后進行分類整改、驗收銷號這樣一個程序。第二個是堅持問題導向，依法依規、實事求是、分類整改、確保安全的原則。

1.3 總體目標

通過小水電清理整改，全行業生態優先、綠色發展的理念逐步深入人心，同時找到了小水電生態環境突出問題整改的路徑和方法，消除了一些歷史遺留的影響生態環境突出問題，完善了小水電綠色發展的制度體系。

2 長江經濟帶小水電清理整改的實施情況

電站按照“一站一策”整改要求，完成了環評審批手續補辦，完善規章制度，整改機組、升壓站，并完成“無人值班、少人值守”改造，電站智能化管理邁上了新臺階。

電站按照“一站一策”整改要求，安裝了生態流量監控設施，實現動態視頻監控，并上傳到監管平臺，同時開展了大壩安全鑒定。

據水利部統計，通過清理整改，長江經濟帶10省市小水電違規建設、過度開發的態勢得到遏制，生態環境突出問題得到初步治理。截至2020年底，3090座立即退出類電站已全部退出，440座限期退出類電站提前完成退出。

同時，清理整改中有1.4萬多座電站完成泄放設施改造。在運行的2.1萬多座電站按規定落實了生態流量，并已接入各級監管平臺。9萬多公里減脫水河段有了水，河流生態得到初步修復。

但不排除有部分地區尚未能按照頂層設計的要求將電站清理整改分為退出、保留、整改三類，未能執行電站“一站一策”整改要求，也尚未完成環評審批手續補辦、規章制度完善、機組及升壓站整改、“無人值班、少人值守”改造，電站智能化管理邁上新臺階還有很長的路遙走。

其實，國家對長江經濟帶小水電清理整改的標準是很高的，標準高體現在以下3個方面：①由省級層面統一組織以河流為單元開展綜合評估，編制綜合評估報告，逐站明確分類意見，提出“一站一策”整改措施。②對于使用明令淘汰設備設施、電站廠房破舊影響景觀的，要求按照小水電站安全管理要求整改，同步開展安全生產標準化建設。③對于達到小型水庫標準的，要求明確管理主體，落實大壩安全責任制，水庫行政、巡查、技術責任人，電站生產、監管責任主體和運行管護機制，并安裝水雨情、安全監測設施。

經研究，筆者發現小水電清理整改過程中的“一刀切”可能導致以下3個方面的問題。

（1）不利于城鎮的防洪，也無益于“低碳排放”的目標實現。

從安全角度看，“一刀切”拆除小水電首先將給防汛抗旱埋下嚴重的安全隱患。水庫大壩是當今社會重要的基礎設施。水庫蓄水的同時也蓄積了大量勢能，放水過程中若不能保持通暢，不能及時進行消能，必然影響水庫大壩和下游城鎮等的重大安全。而水電站恰恰是利用水流落差發電，是實現消能、保護水庫大壩安全的最有效手段之一[1]。

從環保和衛生的角度看，也不利于“低碳排放”目標的實現。在“低碳排放”目標下，我國可再生能源將走上電力主場。根據行業內部的測算，即使到2030年我國風電、光電發展目標實現后，還將有1萬億kW·h的電量缺口。而小水電占我國水能資源總量的1/5，其發電和減排的貢獻不可忽視。

（2）極易引發法制、經濟和社會問題。

目前，我們國家正在實施鄉村振興政策，而水電站又是農村的重要水利基礎設施。根據國家的能源法、水法、電力法等可再生能源法都明確支持開發水能資源。

2021年，中央環保督察通報的涉小水電問題就有5起，分別是云南省文山州二河溝一級電站問題、河南省洛陽市伊洛河小水電問題、廣西昭平縣文竹電站問題、湖北通山縣九宮山小水電問題和貴州省羅甸縣上立亭電站問題。這些問題中有一個是小水電過度開發問題，其余4起屬于在禁止開發區違規建設問題，以及個別地方對清理整改重視不夠、把控不嚴，評估分類不科學、整改措施不到位。中央環保督察發揮利劍作用，直接推動解決了一批生態環保領域長期想解決而沒有解決的問題，使我國生態環境明顯改善。在推進小水電清理整改中，中央環保督察同樣發揮了威懾作用，有力推動了小水電生態環境影響問題的解決。而不能單純使用“一刀切”來解決問題。

從全國小水電站的分布上看，我國小水電所在地區很多都是剛摘帽的國家級貧困縣，當地的財政本來就非常緊張。而水電是當地經濟、就業的重要支柱，且小水電大多都是當時地方政府招商引資的項目，如果這些地方的小水電一旦被“一刀切”式全部拆除，將對其地方的財政收入造成很大影響。特別是有很多小水電履行了審批核準和驗收手續、符合國家相關、手續齊全的水電站，法定期限還未到期時就要被強制拆除，需要賠償電站業主大量資金，電站拆除后的垃圾清運，生態修復等后續問題，這些都會給地方財政帶來巨大壓力。同時，電站業主在電站賠償還沒有談好的情況下就被強制拆除，可能會導致群體性上訪的情況，也容易引發社會問題。

（3）在小水電清理整改過程中，一部分電站被拆除，但同時一些地區還在新建小水電，“如何拆如何建”是必須考慮的問題。

經過幾十年的發展，一些小水電站設備設施老化，安全隱患突出，影響生態環境、防洪安全，整改不經濟，退出拆除是很正常的。針對“如何拆如何建”，去年下半年，水利部與有關部門聯合調研、專題研究、反復協商，聯合出臺了《關于進一步做好小水電分類整改工作的意見》（下文簡稱《意見》），系統回答了“如何拆如何建”的問題。該《意見》堅持嚴的總基調，把修復河流生態環境擺在壓倒性的位置，從生態整體性和流域系統性出發，統籌生態保護、綠色發展和民生改善，對小水電分類整改提出了明確要求。

“嚴”體現在以下5個方面：①首次提出原則上不再新建，鞏固脫貧攻堅成果、保障海島邊防等偏遠地區和電網未覆蓋地區供電安全、建設引調水等綜合利用水利工程兼顧發電的除外。②首次提出鼓勵引導退出裝機容量小、建設管理和安全標準低、設備設施老化失修、整改又不經濟的電站。③列出了5種情形，符合任一情形的就要退出。④電站退出原則上要拆除攔河閘壩等擋水建筑物和發電設施，恢復河流連通性。⑤整改要消除安全隱患，嚴格按規定落實生態流量，修復河流生態[2]。

同時，《意見》也對前一段時間一些地方在整改中存在的評估分類不科學、整改措施不到位，部分電站保留大壩拆除發電設備論證不充分，防洪、灌溉、供水受影響等問題，提出了明確的整改意見，一是要求堅持問題導向，依法依規、實事求是、科學評估、分類整改，已完成整改的，要開展“回頭看”，正在整改的，要進一步完善措施統籌推進，尚未整改的，要制定方案抓緊啟動；二是對于有明確的綜合利用任務及調度運行方式且綜合利用難以替代的電站，經省級人民政府專題論證同意并按要求履行修改程序后可予以保留。

3 新時期小水電在我國能源綠色低碳轉型發展中的作用

在分類整改基礎上推動小水電綠色發展，中央有明確要求。2030碳達峰行動方案、新時代推進西部大開發形成新格局、推動中部地區高質量發展等重大方針政策，均要求發展綠色小水電。

3.1 生態優先、綠色發展的需要

小水電是清潔可再生能源，根據世界能源理事會、美國國家可再生能源實驗室發布的數據，小水電的能源回報率是風電的9倍、光伏發電的56倍、火電的68倍，發電效率分別是風電、光伏發電的2.2倍和3.5倍，而且兼具防洪、灌溉、供水、旅游、保護森林植被、水源涵養等社會、生態效益。推動小水電綠色發展，可全面提高水能資源利用效率，提高清潔電能的供給保障能力，加大河流生態系統治理和修復力度，恢復水清岸綠的水生態系統[3]。

3.2 推動碳達峰碳中和的需要

2020年，小水電發電量2400多億kW·h，相當于2.15個三峽水電站的年發電量，分別約占水電與非化石能源發電量的25%和10%，相當于每年節約7400萬t標準煤，減少二氧化碳排放1.85億t，長期以來小水電一直是實現碳達峰、碳中和的重要能源選擇。

3.3 提高電網調節能力的需要

全國具有10萬m3及以上庫容且以發電為主的小水電站5800多座，總庫容800多億m3，裝機2500多萬kW，基本沒有參與電力調度。以小水電為支撐，開展水風光儲一體化建設，可促進風、光等可再生能源電力開發和消納，提高供電可靠性。

3.4 維護供電安全的需要

小水電是當地重要電源和重要用戶應急備用電源，發展綠色小水電，可有效增強應急供電能力[4]。

4 結語

研究認為，小水電清理整改總體的目標是圍繞綠色、安全、智慧、惠民的要求，實現小水電轉型升級綠色發展。具體而言有以下5點。

（1）深化小水電清理整改，優化存量。有效解決長江經濟帶、黃河流域及其他流域區域過度的小水電開發問題。

（2）加強安全監管，維護公共安全。繼續積極開展隱患排查和治理，加強各類風險分級管控，開展小水電安全生產標準化建設，強化安全基礎，完善安全監管制度體系，推進安全監管信息化。

（3）推動以縣域或縣級河流為單元開展小水電綠色改造和現代化提升，構建系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化小水電。

（4）全面落實生態流量，修復河流生態。加強小水電生態流量監管，按規定持續泄放，因地制宜開展減水河段治理，恢復河流連通性。

（5）推進綠色小型水電示范電站的創建。打造一批生態友好、社會和諧、管理規范、經濟合理的綠色小水電示范電站、人水和諧的綠色小水電典型河流，從而造福人類。