人大代表全過程參與基層治理的實踐機制研究

方帥

摘 要：人大代表全過程參與基層治理，既是發展全過程人民民主的現實需要，也是推進基層治理現代化的客觀要求，更是提升人大代表履職效能的實踐創新。通過對湖北省秭歸縣“人大代表在行動”的案例研究發現，人大代表全過程參與基層治理離不開三大機制，即組織統籌、資源整合和評估考核。其中，組織統籌是前提，資源整合是關鍵，評估考核是保障，三者相輔相成，共同促成了人大代表全過程、全鏈條、全方位參與基層治理，實現了制度優勢向治理效能的有益轉化。

關鍵詞：人大代表；全過程參與；基層治理；全過程人民民主

中圖分類號：D624 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3163（2022）05-00020-06

人民代表大會制度是支撐我國國家治理體系和治理能力的根本政治制度，也是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。2021年4月，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出，要“注重發揮人大代表作用”；2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上指出，要“繼續推進人民代表大會制度理論和實踐創新”，并進一步強調要“充分發揮人大代表作用”。這說明在當前推進基層治理現代化背景下，以及在發展全過程人民民主進程中，人大代表全過程參與基層治理尤為重要，特別是占全國各級代表總數94%的縣鄉兩級人大代表在基層治理中的作用愈發突出；同時，部分地區創新人大代表全過程參與基層治理的實踐案例亦日趨增多。那么，人大代表全過程參與基層治理的實現路徑是什么？基于此，本文將以湖北省秭歸縣“人大代表在行動”為例，對人大代表如何全過程參與基層治理進行探析，以期為推進基層治理現代化和發展全過程人民民主提供經驗借鑒。

一、文獻梳理與問題提出

國內關于人大代表參與基層治理的既有研究較為有限。通過梳理，可歸納為以下四個維度。一是關于人大代表參與基層治理的價值與內涵的研究。學界一方面從制度價值的角度進行研究，認為人大代表參與基層治理可以進一步完善基層治理體系，將代表的制度優勢轉化為治理效能[1]；另一方面從應用價值的角度進行研究，探討人大代表在基層社會所發揮的治理功能[2]及其產生的民主績效[3]，詮釋我國人大代表“議行合一”的實踐內涵。二是關于人大代表參與基層治理的類型及行為特征的研究。既有研究主要從地域、層級、性別、職業等比較維度把人大代表類型化，有針對性地考察不同特征人大代表參與基層治理的能力和行為模式[4]。三是關于人大代表參與基層治理的方式與策略的研究。學界集中于制度問責[5]、技術嵌入[6]、激勵兼容[7]、專項協同[8]等方面，對人大代表有效參與基層社會的參政議政、矛盾調解、經濟發展等治理事項進行深入研究。四是關于人大代表參與基層治理的困境與挑戰的研究。由于人大代表是一個具有多重身份的“角色集”[9]，因此，其在參與基層治理中難免會陷入結構化困境[10]，面臨著職責模糊[11]、角色錯位[12]、能力不足[13]、履職虛化[14]，以及選擇性參與[15]等挑戰。

在國外，以英、美為代表的西方學者更多是從選舉民主和政黨政治的角度研究代議制，而關于“代表參與治理”的研究則散見于代議制民主的相關成果之中，總體可概括為三個方面。一是選舉導向下的參與功能研究?；谖鞣竭x舉政治和代議政治的實踐，國外學者尤為關注代表參與選舉和議政這兩大功能，較少涉及治理功能。因此，Sally Friedman曾專門就參與功能方面的“代表之困”進行過系統著述[16]。二是議行分開下的參與沖突研究。在實踐層面，西方“議行分開”的治理格局，造成了代表與政府始終處于批評與對抗的沖突關系之中。為此，Brian Wampler提出用參與式治理來改造代議制民主[17]。三是中西比較下的參與差異性研究。有學者曾先后對中法、中印等國的代表參與治理進行過比較，將中國的人大代表描述為“參與式代表”[18]。

不難看到，國內外的既有研究為本研究奠定了良好的基礎，但它們仍存在不足之處：從國內研究看，較少有學者從全過程視角探討人大代表在基層治理中的參與機制，尤其是對人大代表全過程參與基層治理的實現路徑關注不夠；從國外研究看，西方學者更多以西方國家的政治實踐和話語體系為參照，對中國的人大代表全過程參與基層治理的經驗事實及微觀機理了解不深?；诖?，本文擬在闡釋分析人大代表全過程參與基層治理理論意涵基礎上，以湖北省秭歸縣“人大代表在行動”案例為背景，探析人大代表全過程參與基層治理的實現路徑。

二、人大代表全過程參與基層治理的現實意涵

在推進基層治理能力和治理體系現代化背景下，以及在推動發展全過程人民民主進程中，人大代表全過程參與基層治理正是對當下時代命題的有力回應，同時也是不斷推進人民代表大會制度理論和實踐創新的真實寫照，具有豐富的現實意涵。

（一）新時代發展全過程人民民主的現實需求

2019年，習近平總書記在上?？疾鞎r指出： “人民民主是一種全過程的民主?！?021年，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上進一步強調，要“發展全過程人民民主”。全過程人民民主是全鏈條、全覆蓋、全方位的民主，在我國主要以黨委、人大、政府、政協四套班子為依托，將民主貫穿在日常工作的始終[19]。因此，全過程人民民主在基層社會的落地過程中也有著諸多表現形式。其中，以人大為依托，人大代表全過程參與基層治理便是發展全過程人民民主的一個側面，其具體體現則是人大代表借助密切聯系群眾的身份優勢，全過程參與基層社會的民主選舉、民主管理、民主協商、民主決策和民主監督等各環節。

（二）推進基層治理體系和治理能力現代化的客觀要求

不論在理論層面，還是在實踐層面，我國的人民代表大會制度在國家治理中都占據著重要位置，是國家治理體系中的重要組成部分。在基層社會的治理領域中，地方各級人大肩負著協同政府治理的重要使命。具體表現在基于人大代表的多重身份角色集，代表們可以依托各自的專業和特長在基層社會的公共事務中履行相應的治理職能，全過程、全鏈條、全方位地參與基層治理。

（三）人民代表大會制度在理論和實踐上的有益創新

伴隨著我國經濟社會的快速發展，人們對人大工作有了更高期待。因此，繼續推進人民代表大會制度理論和實踐創新，成為人大提升工作質量的一項重要使命。唯有如此，人大代表才能不斷地代表最廣大人民群眾的根本利益[20]。基層社會探索出的人大代表全過程參與基層治理，恰恰是對我國人民代表大會制度的一項有益創新，也是新時代背景下中國特色社會主義民主政治建設的重要探索，充分彰顯了我國社會主義民主的真實性和廣泛性[21]。

三、人大代表全過程參與基層治理的地方實踐：以湖北省秭歸縣為例

秭歸縣位于湖北省西部，境內多山，地形崎嶇，這一自然條件給當地的基層治理帶來了巨大挑戰。為此，秭歸縣積極探索、勇于創新，于2012年在全縣開啟了“幸福村落”建設行動，并取得顯著成效。為充分利用這一改革成效，同時，為破解代表履職時間短、效率低等難題，秭歸縣人大常委會自2017年6月起，提出“人大代表在行動”專項活動，并將其與“幸福村落”建設行動有機結合，探索出人大代表全過程參與基層治理的有益經驗，詮釋著全過程人民民主理念。秭歸縣現有12個鄉鎮人大主席團，共有五級人大代表897名（不含重合數）。其中，全國人大代表2名、省人大代表6名、市人大代表35名、縣人大代表200名、鄉鎮人大代表654名，代表中的中共黨員622名。在具體實踐中，秭歸縣人大常委會將各級人大代表納入基層治理體系，使其全過程參與民意收集、民主協商、民主決策和民主監督等各環節。

（一）民意收集與傳達

在全過程參與基層治理實踐中，人大代表首先要了解民眾的現實需求，這就要求各級人大代表暢通民聲傳達渠道、創新匯集民意的方式。秭歸縣各級人大代表以所在的活動小組為依托，立足所在選區，探索出匯集民聲的三種渠道，即集中走訪與分散入戶相結合、定期座談與隨機交流相配套、線上溝通與線下收集相補充。值得稱道的是，每個選區人大代表的聯系方式都張貼在人大代表活動室，便于基層民眾隨時聯系。在匯集民需和民意基礎上，為保證人大代表收集的民意有結果，秭歸縣人大常委會以回應為導向，根據群眾的不同需求和事項分類解決民眾之憂，具體可概括為四類情況，即政策類問題現場解答、糾紛類問題村內解決、公共性問題鄉鎮領辦、完結性問題實時反饋。這些創新性做法較好地破解了人大代表提出的意見或建議脫離基層群眾實際需求的困境[22]，同時也避免了群眾找不到人大代表的情況發生。

（二）民主協商與決策

作為我國基層民主政治建設的重要內容，民主協商與民主決策相輔相成，彼此增益，它們同時也是人大代表全過程參與基層治理實踐不可缺少的關鍵環節。對此，秭歸縣人大常委會為確保人大代表充分履行參政議政職能并最大化發揮應有作用，探索出形式靈活、獨具特色的民主協商與決策方式。集中體現在兩個方面：一是將協商場域移至村落田間和屋場。“屋場夜話”作為秭歸縣一個特色治理方式，被縣人大常委會和各鄉鎮人大主席團充分利用。各級人大代表在所在鄉鎮人大主席團的組織下積極參與“夜話”活動，與民眾和村干部共同商議村落內的重大事項和公共服務。在這一模式帶動下，秭歸縣村民自治的活力得到了進一步釋放。二是將重點難點議題移至會上合議商討與決策。具言之，就是將人大代表收集上來的意見和建議歸類后，將其中一部分的重點和難點事項篩選出來形成議題，提交人大主席團，由代表審議討論，并最終將形成的決議分類轉交執行①。

（三）民主監督及其他

人大代表履行監督職能是其身份具備的應有之義，也是全過程參與基層治理的內在要求。然而，過去部分地區囿于機制不全、交通不便等原因出現了人大代表監督虛化、問責“失語”等問題[23]。為破解這一難題，秭歸縣人大常委會通過健全監督機制、創新監督方法、優化監督流程等過程設計，使人大代表參與民主監督的行為得到落地。具體而言，在健全監督機制方面，秭歸縣人大常委會以監督規范、精準、及時為目標，建立了較為完善的監督制度，采取正式監督與非正式監督有機結合的有效監督方式；在創新監督方法方面，秭歸縣人大常委會采取監督下村莊、進屋場、入農戶等方式，探索出了生活化監督；在優化監督流程方面，則是通過建立事前監督、事中監督和事后監督的機制，使民主監督合規范、合程序。此外，秭歸縣人大常委會還成立6個副主任任組長的督導工作專班，每個專班負責2個鄉鎮，深入實地督導解決基層問題，并圍繞當地的法律法規貫徹實施情況、重點工作與重點項目、重大事項決定權的行使和依法任免干部等事項開展重點監督，確保權力用好、用對。

當然，人大代表除了參與上述基層治理之外，還參與其他治理事務。例如，在脫貧攻堅工作中，秭歸縣各級人大代表積極發揮各自優勢，充分參與到精準扶貧工作中，既引資源又做公益，部分有職代表還兼任包村干部。在后脫貧時代背景下，秭歸縣各級人大代表又進一步參與鞏固脫貧攻堅成果的工作，推動秭歸縣精準脫貧與鄉村振興有機銜接。

四、人大代表全過程參與基層治理的機制分析

透過湖北省秭歸縣的實踐案例可以看到，人大代表之所以能夠有效且流暢地全過程參與基層治理，離不開秭歸縣人大常委會對這一創新實踐進行的科學合理的頂層設計。具體體現在三個方面。

（一）組織統籌機制

人大代表全過程參與基層治理作為一項創新實踐，涉及人大、政府、社會等多主體，需要借助組織化統籌來協調各方關系。從秭歸縣的具體實踐分析，主要有兩個方面的典型經驗。一是有力的組織領導。秭歸縣人大常委會依托“人大代表在行動”專項活動成立領導小組，由縣委書記、縣人大常委會主任任組長，縣人大常委會黨組書記、常務副主任任常務副組長，副主任任副組長。領導小組下設辦公室，活動領導小組成立督導專班。實踐證明，有力的組織領導易促成共同意志、凝聚強大力量，推動了人大代表全過程參與基層治理的精準落地。二是有效的組織聯動?；鶎又卫砑姺睆碗s，人大代表在參與基層治理過程中要想實現特定的目標，常常需要政府、事業單位等多主體協同。因此，有效的組織聯動機制必不可少，需借助組織聯動推動功能聯動。對此，秭歸縣人大常委會在縣委領導下建立聯席會議制度。聯席會議成員單位由縣委、縣人大、縣政府的相關職能部門，以及秭歸縣供電公司、人民銀行秭歸支行等多家單位組成。各聯席會議成員單位明確一名分管領導和一名聯系人。各鄉鎮人大主席團負責組織各級人大代表在本鄉鎮開展活動。

（二）資源整合機制

人大代表全過程參與基層治理離不開相應的治理資源。其中，較為關鍵的就是代表作為人力資源的優化配置和代表履職所需要的信息資源的整合。從代表資源配置看，秭歸縣采取的做法主要是以鄉鎮為單位，各鄉鎮人大主席團根據代表所在選區，以“便于聯系、方便工作、規模適度”為原則，劃分若干代表活動小組和小分隊。一般而言，按15人左右劃為一個代表活動小組，秭歸縣現有59個代表活動小組，各代表小組可再進一步細化為若干小分隊。例如，秭歸縣水田壩鄉人大主席團將在該鄉參加代表行動的五級人大代表共84人，劃分為5個代表活動小組、25個小分隊。從信息資源整合看，秭歸縣人大常委會在全縣范圍內創建了人大代表履職服務平臺和人大微信公眾平臺，并建立了人大代表信息數據庫，將縣域內五級人大代表相關信息統一納入相應的信息平臺系統；與此同時，各代表活動小組還創建了各自的微信群、QQ群等線上交流平臺，便于信息資源的交互和疑難問題的探討。結果表明，這一做法大大提升了人大代表全過程參與基層治理的效率和質量。

（三）評估考核機制

欲使人大代表參與基層治理實現“縱向到底、橫向到邊”的全過程、全方位目標，還需相應的評估考核機制來保障。一方面是制定評估指標體系和時間節點。秭歸縣人大常委會根據代表個人服務（走訪群眾、收集意見、回應訴求、解決問題、反饋通達度等）、代表小組活動（活動開展頻率、群眾滿意度、代表滿意度、部門反饋等）等全過程參與績效，建立系統、專業、精細的評估指標體系，并根據全過程的不同階段、不同環節制定評估的時間節點。另一方面是建立臺賬制度與容錯改進機制。各代表小組均建有電子或紙質的工作臺賬，并配備檔案資料的專職管理員，根據醫療、教育、交通、扶貧等各項工作開展的具體情況，逐一做好代表小組活動記錄，實現工作“留痕”。各鄉鎮人大主席團需做好中期和年度檔案整理、工作總結，并在相應階段組織代表開展專項述職，對表現不佳的代表及時進行教育糾偏。同時，縣人大常委會每年也會對各鄉鎮人大主席團進行考核，并對全縣人大活動開展情況進行總結，向縣委作專題報告。

五、結語

新時代背景下，人大代表全過程參與基層治理是發展全過程人民民主的現實需要，也是推進基層治理體系和治理能力現代化的客觀要求，更是推動人大工作提質增效、增強人大代表履職效能的實踐創新。需要說明的是，各地在探索人大代表全過程參與基層治理實現路徑時需因地制宜，找到一條符合當地發展實情的特色化模式，而不應采取“一刀切”或“拿來主義”。

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責任編輯：鮑躍華