句容市高標準農田建設現狀及對策建議

趙楠 唐慧娟 李瑋 王志建

摘 要 高標準農田建設是貫徹落實“藏糧于地、藏糧于技”國家戰略的重要抓手，可進一步提升糧食產量，提高耕地質量，改善農村人居環境，增加農民的經濟收入。為促進高標準農田高質量建設和農業可持續發展，以江蘇省句容市高標準農田建設的現狀與成效為例，分析高標準農田建設存在的問題，并提出做好資金保障工作、提高農業現代化管理水平、提升高標準農田的綜合效益及充分發揮政府作用等對策建議。

關鍵詞 高標準農田建設；鄉村振興；建議；江蘇省句容市

中圖分類號：F323.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.18.059

2021年12月，中央農村工作會議提出“農田就是農田，而且必須是良田”的耕地保護要求，為進一步推進高標準農田建設工作提供了堅實后盾，同時，國家也出臺了相關文件，明確要通過高標準農田建設保障國家糧食安全[1]。

1 句容市高標準農田建設做法與成效

江蘇省句容市地處茅山革命老區腹地，是典型的“江南魚米之鄉”，素有“南京新東郊，金陵御花園”的美譽。近年來，句容市政府認真貫徹落實黨中央和江蘇省委員會、江蘇省政府的決策部署，圍繞“藏糧于地、藏糧于技”戰略，聚焦“有綱、有序、有質、有利”四有目標，大力推進高標準農田建設，并取得了階段性成效。截至2021年，句容市共建設完成高標準農田4.24萬hm2，占73%的耕地面積[2]。

1.1 合理規劃項目建設

建設高標準農田是一項影響深遠的戰略性系統工程，需科學、合理地規劃建設發展綱要，落實發展項目，以有效保障糧食安全。因此，句容市農業農村局編制了《句容市高標準農田建設規劃（2021—2030年）》，將高標準農田建設與農業農村發展、國土空間規劃等規劃設計結合，在糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，優先建設配套設施齊全、功能強大、高產穩產的高標準農田。

1.1.1 調研項目區現狀

1）調查人員深入項目區一線，調查研判水利骨干工程、田間工程、農業機械設施、道路交通及電力設施等基本情況，將項目區的溝渠、河道、泵站、渡槽、涵洞、道路和橋梁等各項基礎設施分類匯總，摸清斷面、流量、揚程等基本參數，記錄各個設施的運行情況。2）征詢項目區村鎮干部和水利站業務人員的建議，傾聽項目區農民的意見，統籌考慮。3）與其他部門的項目協調一致，統籌安排。調查交通、國土等部門是否在項目區及其周邊地區實施過項目或正在規劃項目，以便高標準農田建設項目與之協調，確保項目順利進行。

1.1.2 做好項目規劃設計

在做好前期勘察工作的前提下，做好項目規劃設計，保證項目施工時間，避免一些不必要的狀況影響工程建設。例如，因項目申報建設面積和實際建設面積不符，造成項目工程無法按照設計進行有序施工或被迫修改設計方案。同時，項目規劃設計時，要對項目區的產業發展方向有長遠的規劃和考慮，合理安排道路建設、灌排設施建設等。

1.1.3 保證規劃設計的先進性

為提高規劃設計的科學性和先進性，句容市引入競爭機制，通過政府公開招標的方式，從多家投標單位中遴選了技術力量雄厚、實力過硬的專業設計單位承接高標準農田建設項目勘察設計工作，使規劃設計更具前瞻性、可操作性和可持續性；既符合新農村建設要求，又兼顧項目區農民的利益；既貼近政府行為，又尊重項目區農民的意愿；既能充分發揮項目效益，又能為未來農業發展留下充足空間，確保建設一片、達標一片、產業興旺一片。

1.2 促進項目有序推進

為確保建設項目早落地、早受益，句容市人民政府堅持高位統籌、高點謀劃、高效組織，凝人心聚合力，以“三高”舉措有序推進項目高質量建設。

1.2.1 目標考核高要求

句容市人民政府將高標準農田建設納入句容市年度高質量目標考核體系，并將其列入年度重點項目督查清單，按照月通報的方式，定期通報各項目的進展和存在的問題，并組織召開專題會議進行研究會辦，確保項目順利推進。結合工作實際，出臺了《句容市高標準農田建設項目管理制度和考核管理（暫行）辦法》，強化日常督查考核，激發各參建單位的積極性、主動性和嚴謹性，確保高標準農田建設項目高效高質量推進實施。

1.2.2 項目投資高標準

為加大高標準農田建設資金整合力度、強化資金規范管理，句容市財政局制定了《句容市高標準農田建設資金使用辦法》，實行專人管理、專賬核算、專款專用。市財政部門積極調度資金，確保配套資金及時、足額到位，并根據鎮江市人民政府辦公室《關于大力推進高標準農田建設的實施意見》（鎮政辦發〔2017〕166號）文件要求，通過市人大審議和政府批復，在相關部門預算中全額落實郭莊鎮666.67 hm2高標準農田建設項目2 000萬元的配套資金，每667 m2平均投資標準達3 500元。2021年，句容市建設高標準農田面積800 hm2、高效節水灌溉面積80 hm2，項目總投資2 190萬元[3]。

1.3 保障項目工程質量

后期的管理維護是高標準農田建設項目工程能長期發揮效益的關鍵措施之一，句容市為保障項目建設質量，先后出臺了高標準農田建設項目和資金管理辦法、質量管理辦法、建設參與單位信用行為管理辦法、督查辦法等一系列制度規范，以強化項目建設全過程管理。在項目設計階段，要做到方案新穎、適用范圍廣，同時積極應用新材料、新工藝、新技術和新設備；在項目建設階段，通過招投標選擇資質優、實力強的施工單位、監理單位和檢測單位參建、參管、參檢，定期通報、督查、考核，確保項目工程的質量和進度；在項目驗收階段，在做好上圖入庫、勘察設計、竣工結算等工作基礎上，委托第三方專業技術隊伍組織驗收，保證項目工程質量。

1.4 促創新，實現項目發展“有利”

高標準農田建設是一項重點民生工程，為推動農業增效、農民增收和農村增綠，句容市始終把“三個有利于”作為檢驗項目建設成效的標尺，以工匠精神創新工作方式，推動高標準農田建設邁上新臺階。

1.4.1 有利于提高糧食綜合生產能力

句容市通過集中連片開展田塊平整、基礎設施配套、土壤改良、宜機化改造等措施，改善農田碎塊化耕種、設施不配套、耕地質量下降及農機作業不便捷等問題。截至目前，句容市高標準農田項目區規模經營比例達60%、主要糧食作物耕種收綜合機械化率達90%。通過完善農田基礎設施，建成一批旱能灌、澇能排、高產穩產、節水高效的高標準農田，增強了農田防災抗災減災能力，鞏固和提升了糧食綜合生產能力，每667 m2糧食產能平均提高10%，有效提高了農田種植的經濟效益，進而提高了農民種植的積極性。

1.4.2 有利于拓寬農民增收致富渠道

1）通過高標準農田建設，重點建設糧食生產功能區，在穩定糧食產能的基礎上，積極支持優質蔬菜、經濟林果及其他優勢農產品等特色產業發展，建設了一批優質糧食、優質蔬菜等特色產業生產基地，為促進農民增收奠定了良好的產業基礎。2）高標準農田建設工作有利于推動農村規模化種植產業的發展，降低農業生產投入成本，增加農民收入。3）有利于發展農業合作社、農村集體經濟組織等，培育各類新型農業經營主體，激活農村發展的內生動力。4）高標準農田建設完成后，能顯著提高土地租金，保障農民對土地經營的長期收益。

1.4.3 有利于改善農田生態環境

在高標準農田建設過程中，句容市深入踐行綠色發展理念，應用綠色材料，推廣節地、節水、節能的高效、智能灌溉技術，推進排灌溉系統生態化改造，強化耕地質量保護與提升工作，促進水土資源集約、節約利用和改善農田生態環境，實現農業生產與生態保護相協調，促進農業可持續發展。“十三五”期間，句容市完成了項目建設區的農村河塘疏浚、農村小型泵站更新改造、農田節水灌溉建設，打造了高效節水灌溉工程、排澇系統和水源性整治工程，提升了句容市農田水利建設的規模、層次和標準，改善了農田生態環境，逐步將高標準農田從糧食安全的保障“長城”打造成喚起鄉愁的“美麗田園”和“網紅打卡地”。

2 存在的問題

2.1 項目管護經費不足

隨著農田水利工程建設規模的不斷擴大，需投入的管護資金也越來越多，但當前句容市尚未出臺有關強化管護資金保障的制度規范，使農田建設項目工程管護資金難以得到有效保障，尤其在少數經濟欠發達的鎮、村，其經費籌措困難。以泵站為例，其日常管養的支出較低，各村財政均能有效負擔，但出現設備故障、泵房損毀等情況時，泵站的單次養護費用在6 000～7 000元，嚴重時甚至需花費上萬元，造成句容市村集體的財政壓力較大。

2.2 土地后備資源不足

2019年以后，句容市項目建設進程明顯放緩。通過近年來的連續開發，句容市高標準農田占比已達72.4%，連片平整的水田基本開發殆盡，選項后備資源嚴重不足，以糧食種植為主的、面積66.67 hm2以上的連片地塊較少。

2.3 建設投資標準不高

句容市地形以丘陵、崗坡地為主，田塊坡度大、分布不集中、連片面積小、位置偏。經測算，丘陵地區每667 m2的高標準農田平均建設投入需超過3 000元才能滿足排灌和機耕路的需求；每667 m2平均建設投入超過6 000元才能滿足高標準農田建設通則上的項目標準。2022年起，句容市高標準農田投資標準為3 000元/667 m2，與項目標準還有較大差距。

2.4 耕地用途管制問題

2022年8月，江蘇省自然資源廳 江蘇省農業農村廳 江蘇省林業局印發《關于加強耕地保護 嚴格耕地用途管制的通知》（蘇自然資發〔2022〕178號），規定“在土地整理復墾開發和高標準農田建設中，開展必要的灌溉及排水設施、田間道路、農田防護林等配套建設用或優化永久基本農田布局的，要在項目區內予以補足”，要求不得對原有土路進行硬化建設，不得對土渠進行襯砌灌溉[4]。在高標準農田建設項目實施過程中，機耕路和襯砌渠道建設占比較大，耕地用途管制政策的限制，導致項目實施困難。

3 對策建議

句容市高標準農田建設取得了階段性成效，但農田建設水平、信息化水平發展仍存在不足。為更高質量、更高效率落實建設并保護高標準農田，提出了做好資金保障工作、提高農業現代化管理水平、提升高標準農田的綜合效益、充分發揮政府作用等措施，以推進高標準農田建設工作。

3.1 做好資金保障工作

1）積極爭取中央資金投入，同時做好地方資金配套工作，使財政資金落實到高標準農田基礎設施建設中。2）探索資金籌措新模式。政府可通過發行債券、新增耕地指標調劑收益等方式，增加融資渠道，助推高標準農田建設[5]。3）加強資金支付情況的綜合調度，聯合財政部門采取通報、約談等方式督促縣級政府及時撥付財政資金。4）嚴格審查報賬。在建設過程中，要根據項目工程的進度、質量的考核、審計的結果及時撥付款項，定期開展審計工作，保證資金有效合規使用。

3.2 提高農業現代化管理水平

1）通過加快土地流轉、推進田地平整工作、完善農田配套設施等措施，緩解句容市后備土地資源不足的問題，不斷提升耕地質量，提高土地產出價值。2）在耕種環節中推廣應用新品種、新裝備、新技術，對施肥、播種進行配方化、良種化。3）利用微生物農藥及昆蟲天敵等綠色生態防控技術防治農作物病蟲害，對綠色肥料進行規范化、標準化生產。4）應用水肥一體化的灌溉節水技術，也可通過應用無人機施肥、自動灌溉等新技術提高農田綜合生產能力。

3.3 提升高標準農田的綜合效益

1）對已建成的高標準農田，執行嚴格的基本農田保護制度。將高標準農田建設與土地承包權流轉相結合，針對句容市土地碎片化問題，嚴格履行土地征收流程，落實成片開發標準，促進農業規模化發展。2）提升耕地質量，持續推進恢復土壤肥力，保證綠肥種植，減少耕地撂荒，穩定提升農田產能。3）完善耕地資源換取建設資金的規章制度及操作流程，實現生產要素的合理流動，解決資金投入標準較低的問題。

3.4 充分發揮政府作用

政府各級分管領導、黨政領導及村干部，要切實發揮黨員的先鋒模范作用，切實做好高標準農田建設工作[6]。農業農村部應把每667 m2種植地年均糧食產能1 000 kg作為項目建設的最重要目標，協調好項目與農民利益之間的關系，按照國家、江蘇省規定的最新標準要求，制訂出符合句容市實際情況的、科學性和適應性相結合的高標準農田建設規劃。

參考文獻：

[1] 梁中欽，李娜.關于高標準農田建設項目的思考[J].現代農村科技，2022（5）：52.

[2] 楊曉玲.高標準農田建設中貫徹生態理念的路徑[J].甘肅農業，2022（5）：68-70.

[3] 劉建.高標準農田建設區域化整體推進的障礙分析及其實現路徑：以江蘇省南通市為例[J].安徽農業科學，2022，50（9）：198-200.

[4] 張玉梁.高標準農田建設項目存在的問題及對策[J].南方農機，2022，53（9）：186-188.

[5] 閆東浩，崔萌，周自軍.高質量推進高標準農田建設的思考[J].中國農業綜合開發，2022（4）：15-17.

[6] 單英杰.對未來高標準農田建設的幾點思考[J].中國農業綜合開發，2022（4）：18-20.

（責任編輯：張春雨）