長江生態環境協同保護對策研究
——以湖南省臨湘市為例

文｜ 李勇良 張經國

山川河流是生態環境保護、生態環境建設的重要領域。習近平總書記站在歷史和全局的高度，從中華民族長遠利益出發，親自謀劃、親自部署、親自推動長江生態環境的修復和保護。他明確指出，當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。要增強“愛護長江、保護長江”的意識，實現“人民保護長江、長江造福人民”的良性循環，早日實現“一江碧水向東流”的勝景。

筆者認為，認真分析制約長江生態環境協同保護的成因、特點，實現長江流域生態環境效益的最大化，用法治力量保護好一江碧水，是擺在各級黨政機關及相關職能部門面前的一項重要而緊迫的任務。

長江生態環境協同保護現狀及特征

近年來，湖南省臨湘市委、市政府根據習近平總書記到岳陽實地考察時所作的關于繼續做好長江保護和修復工作的重要指示，以及中央生態環保督察提出的相關要求，立足市情，始終堅持在發展中保護、在保護中發展，積極實施“生態立市”戰略，嚴格執行《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國長江保護法》等法律法規，農業農村、生態環境、水利、交通、公安等市直相關部門充分發揮職能作用，狠抓農業面源及畜牧水產養殖污染防治、非法采砂、長江岸線整治、船舶排污、非法捕撈、環保基礎設施建設、節能減排、污染治理、城鄉環境綜合整治等方面的工作，為保護和改善長江生態環境質量、推動長江中部地區高質量發展做了大量工作，取得了顯著成效。非法采砂基本遏制，網箱養殖全部取締，污水治理成效顯著，農用化肥普遍減量，環境質量逐漸提高。但是由于頂層設計不系統不合理，沒有兼顧區域經濟發展的差異性和公平性，流域內“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的現象依然存在。有些職能部門協同保護乏力、管理缺位、工作方法簡單粗暴，甚至不作為、亂作為，部分個體業主受急功近利思想驅使，不依法依規辦事，我行我素，致使長江保護仍然存在規劃不科學、設施不配套、結構不合理、手腕不強硬、治理不到位等問題，由此引發的一系列長江生態環境問題日益突出。這些都加大了做好長江生態環境協同保護、“守護好一江碧水”的難度。

長江生態環境協同保護難題形成的主要原因

長江生態環境協同保護難題形成的原因不是單一的，具有多方面、多層次的特點。

從原生態長江協同保護難題上分析，原因有以下三點。

一是政策法規不夠完善。法制不健全，尤其是一些地方性法規還相對滯后，與周邊省市政策不配套，政策的差異性問題突出；有關政策法規不切合實際或相互沖突，個別工作人員不依法行政或行政缺位；打擊處理違紀違規違法行為措施不力，手腕不硬。

二是干部作風不夠勤廉。少數工作人員存在官僚主義作風，做表面文章，工作方法簡單、粗暴，不善于推心置腹、開誠布公地化解矛盾；個別執法人員生活腐敗，將不義之財據為己有，引起群眾不滿。

三是社會成員認知水平不夠高。部分社會成員政策法規意識淡薄，認知水平低，對一些政策規定的理解有偏差；個別社會成員對政府作出的保護長江生態環境實施打擊整治的決定認識不清，甚至公然對抗。

從次生態長江協同保護難題上分析（次生態長江協同保護難題是相對于原生態長江協同保護派生出的系列長江生態環境保護問題和制約因素），其主要原因包括以下三個方面。

一是保障機制上的缺失。從整治能力看，長江生態保護仍不能完全達到十年禁捕、禁止電魚、禁止采砂的監管要求。近年來，雖然在轄區長江、黃蓋湖周邊安裝了40多個攝像頭，但大多數都是從其他部門整合而來的，目前還不具備紅外線夜視功能，智慧漁政監控平臺無法發揮應有作用。

從制度層面看，共管水域政策不一致。長江流域臨湘段全線禁漁，而相隔咫尺的陸城段卻劃出了可釣區域；長江水源區域黃蓋湖屬臨湘市縣級中華鱘、胭脂魚水生生物保護區，按部、省規定在保護區內禁止垂釣。但是由于湖北省赤壁市在2020年9月出臺政府通告，允許在湖北黃蓋湖水域范圍內“一人一桿一線一釣垂釣”，導致兩市政策不一，出現同一條河的兩岸“一邊百人垂釣，一邊無人垂釣”的巨大反差，致使臨湘市廣大垂釣愛好者不理解、不支持，甚至出現難以有效管控的局面。

從治理情況看，長江水系治污能力差。受經濟、認知程度等因素制約，長江水系治理力度不大，尤其是隨著城市化進程的加快，“三同時”制度執行乏力，環保基礎設施建設相對滯后，一些治理設施嚴重老化，不少設施“帶病運行”，臨湘市各鄉鎮（街道）集中式生活污水處理進展緩慢，生活污水直排現象相當普遍。此外，在農村還存在一些落后的農業生產方式，使用的化肥、農藥產生的污水通常都是直排溝渠、湖泊，家庭小規模畜禽養殖產生的污水和病死家禽也是通過溝渠、湖泊處理。

二是管理層面上的缺位。從長江生態環境協同保護管理的層面上看，現行體制機制中存在一些弊端。其一，權責不匹配。例如，作為長江生態環境保護“十年禁捕”及農業面源污染防治牽頭單位的市農業農村局，將長江水系的監督保護職能分別放在畜牧工作站和水產工作站，而工作站沒有行政職能，不便于工作對接，同時工作站人員嚴重缺乏，難以承擔繁重的工作任務，致使工作推進遲緩。其二，聯動不協調。農業農村、水利、交通、森林公安、國土資源、生態環境、長航公安等部門單位及轄區內鄉鎮，聯動配合不緊密、不協調，存在“缺位”或唱“獨角戲”現象，導致管理層面弱化，影響工作進程和整治力度。其三，監督不到位。長江水系生態環境保護措施落實不到位，監督執法力度不夠、強度缺乏，“三河”“兩湖”水體污染監控、長江水系生態環境綜合整治失之于寬、失之于軟，長江生態環境協同保護齊抓共管的局面還未真正形成。

三是國民素質上的缺陷。從長江生態環境保護的現實狀況來看，少數社會成員法治觀念淡薄，甚至置政策法律于不顧，我行我素。有的公然違抗長江流域水生物多樣性保護禁令，采取電魚、網魚、地籠捕魚等極端手段破壞黃蓋湖、冶湖、長江水域生態環境。有的私人企業和個體業主重效益、輕環保，重眼前、輕長遠，重局部、輕全局，布局不合理，設施不健全，上馬難治理污染項目和低水平重復建設等現象仍有發生，制約了長江水系生態環境協同保護工作的開展。

長江生態環境協同保護的對策

長江生態環境保護是一項功在當代、利在千秋的偉大事業，做好新形勢下的長江水系生態環境保護工作，必須創新思維，嚴格監管，協同配合，強化法治觀念，加大資金投入，提高科技水平。

抓好宣傳教育

一是暢通舉報渠道。臨湘市委、市政府已在長江水系生態環境整治辦設立了“破壞生態環境舉報平臺”，開通了“打擊整治”通道，廣泛接收群眾舉報線索，并根據舉報內容及時分流轉交相關成員單位和轄區內鄉鎮查辦。各成員單位和各轄區內鄉鎮也應暢通舉報渠道，對收集到的舉報線索和上級轉辦的線索盡快核實、查辦、反饋，并及時報送線索辦結情況。

二是拓展宣傳領域。充分利用各級新聞媒體，集中開展打擊破壞長江水系生態環境行為的宣傳報道，廣泛掀起宣傳熱潮。充分發揮基層組織、司法所、派出所、村（居）治保組織和生態環境保護志愿者等的作用，“點對點”發布長江水系生態環境風險提示和預警信息。同時，通過印發宣傳冊、張貼標語、樹立警示牌等，讓保護長江水系生態環境宣傳進社區、進學校、進家庭，提高全民生態環境意識，嚴厲打擊破壞長江水系生態環境違法犯罪行為。

三是加強輿論引導。要引導社會公眾和人民群眾牢固樹立生態優先的綠色發展理念。要堅持因地制宜，堅持近期任務和長遠目標相結合，讓生態環保理念和要求融入經濟建設和產業發展各方面、全過程，以生態環境高水平保護推動經濟高質量發展。要增進社會公眾和人民群眾對長江水系專項整治行動的理解和支持。

開展規范整治

一是明確整治重點。農業農村部門要結合農業面源污染防治、水生物多樣性保護，大力整治重點河流、湖泊和斷面周邊畜禽水產和牛蛙養殖，抓好長江水系湖泊水生物多樣性保護和隱患排查，依法打擊破壞生態環境的違法行為。生態環境部門要嚴格整治企業排污行為，切實抓好環境污染治理及對突發環境事件的處置。水利、交通部門要抓好非法采砂、禁捕、河道船舶油污治理等隱患排查整治和水上執法。森林公安、長航公安、臨湘公安等執法部門要全面開展水生物多樣性保護執法行動，嚴厲打擊江河湖泊非法捕撈行為。鄉鎮街道要全力抓好轄區內污染防治及江河湖泊非法捕撈隱患排查和執法打擊。

二是加強分類處置。各成員單位和轄區內鄉鎮要依照職責主動進行篩選摸排，對風險隱患建立臺賬，綜合評估，逐一研究確立涉嫌破壞生態環境違法行為的風險等級，建立風險管控名單，強化分級分類處置。對存在的苗頭性、傾向性問題，做好風險提示，增加抽查、檢查頻次，加大監管力度；對存在明顯問題但不構成犯罪的，要及時警示并約談其主要責任人（法人），責令停止違法經營活動并整改；對涉嫌犯罪的，要及時固定證據并移送司法機關。

三是抓好建章立制。首先，建立河長制。按照“屬地管轄、分段設立、逐級負責”原則，建立健全責任明晰、協調有序、管控有力的江河湖長防治機制，采取“四不兩直”“一線工作法”“一單四制”及清“四亂”的方式，進行明察暗訪，全力打擊整治水面違法犯罪行為。其次，建立警長制。積極推進“融治理”機制創新發展，建立“生態警長制”，快速推進落實市局、縣局、派出所三級“生態警長”建設，在江河、湖泊關鍵點位選址建設警務工作站（警務室），配齊配強民警和輔警，發動警務助理、網格員、社區（村）基層黨組織治保主任、治安積極分子參與江河湖泊管理工作，協調相關部門行業船只作為水面警民聯動巡邏船，建立合成聯動、集約高效的警務工作體系。最后，建立聯動制。與鄰近一衣帶水的湖北省洪湖、赤壁兩市建立水上執法合作伙伴關系，攜手推進聯規劃、聯標準、聯巡查、聯部門、聯投入、聯整治、聯宣教的“七聯”共治共護長江水系新模式，共同整治水上亂象。堅持公安搭臺、部門聯動、社會協同、群眾參與，充分發揮公安機關牽頭作用，建立“上聯下通”的長江水系警務協作機制、“環抱合圍”的立體防控機制、“專群一體”的動態管護機制、“條塊結合”的聯動執法機制，從而形成多部門同步施策、多角度聯合施治的長江水系生態保護治理聯動執法格局，為打造江河湖泊水凈河清、岸綠景美、人水和諧的生態范本提供強有力的法治保障。

強化工作保障

一是壓實工作責任。長江水系生態環境整治行動牽頭部門要切實加強組織協調，確保工作扎實有序開展；各責任單位要主動擔當作為，積極配合形成合力。要嚴格落實湖河長領導責任制及“一把手”負責制，壓實轄區鄉鎮街道黨委政府的屬地責任和部門職責，切實把長江水系生態環境整治行動作為本地區、本部門的重點工作，抓緊制定明確、具體、切實可行的實施方案，形成一級抓一級、層層抓落實的責任體系。

二是加強統籌推進。長江水系生態環境整治要統籌推進宣傳教育、打擊整治、總結提升三個關鍵環節。宣傳教育要通過發動群眾，及時摸排掌握一批破壞生態環境的重點線索，為打擊整治提供精準線索。打擊整治要出重拳、下猛藥，對造成生態環境嚴重破壞的責任單位和個人，公安機關、檢察機關、法院要提前介入，協同配合，開通破壞生態環境案件查處的綠色通道，縮短辦案周期，依法追究有關人員的法律責任；對以發展經濟為名涉嫌污染環境的行為要開展規范整治；對嚴重污染生態環境且治理達標無望的企業要堅決予以關閉和取締；對偷排、直排屢教不改的單位，要從重從嚴處理和處罰。要將宣傳教育和打擊整治兩個環節貫穿生態環境整治行動始終，確保取得實實在在的效果。

三是強化督查考評。臨湘市委督查室、市政府考評辦及長江水系生態環境整治辦公室要對重點地區、重點問題組織開展專項督查，對發現的問題要拉單列表、督促整改到位，確保生態環境整治取得預期成效。各職能部門、鄉鎮街道也要加強對重點地區、重點問題的整改督促，推動整治行動落地見效。要把整治行動納入年度目標管理考評，對成績突出的部門單位、鄉鎮街道進行表彰，對推進不力、效果不佳、行動遲緩的，要及時通報、約談，督促其限期整改。

四是加大資金投入。各級政府要加大對生態環境保護的投入力度，把生態環境保護投入作為政府財政支出的重要組成部分，加大對環境污染治理、生態保護、環境監管等項目的支出力度。引導社會資金的參與，鼓勵民間投入，擴大環境保護的投資渠道，鼓勵各類所有制經濟投資生態環境保護，建立生態環境保護的投融資體系。

長江生態環境保護是一項長期的系統工程，不僅需要國家政策的支持和政府資金的投入，還需要社會各界、廣大群眾及相關職能部門的共同參與。因此，要深刻認識生態環境的重要性，把生態環境保護作為應承擔的歷史責任和光榮使命，按照黨中央的要求和部署，以強烈的事業心和責任感投入到實際工作中去。只有這樣，才能有效破解當前長江水系生態環境領域的治理難題，提高人民群眾的幸福指數，真正實現經濟效益與環境效益的協同發展。