新形勢下衛生監督管理模式建設的思考

郭愛萍

上海市浦東新區衛生健康委員會監督所產品衛生監督科，上海 200135

衛生監督是政府有關行政部門依據衛生法律、法規對個人、法人和組織從事與衛生有關的事項許可，對執行衛生法律規范的情況進行監督檢查，并對其違法行為作出處理的行政執法活動[1]。其性質屬于國家行政監督，是國家衛生行政管理的重要環節，通過行使國家公共衛生職能，切實保障人民的衛生健康權益。由于所面臨的社會形勢和需求不同，衛生監督在不同階段的目標任務也有所不同。作為社會公共事業，衛生監督建設應緊密聯系社會發展趨勢，適應社會需求和業態變化，實時調整工作任務和工作方法。為此結合對社會需求和發展趨勢的理解，在基層管理層面上，針對當前任務、近期目標、遠期規劃等不同階段，從任務、方法、難點等方面對基于信息化發展新形勢下的衛生監督管理建設進行討論和思考。

1 守住衛生安全底線，加快探索新監管方法

1.1 衛生監督管理模式發展現狀

隨著健康中國戰略的實施和國家治理現代化的推進，衛生監督在經歷了從無到有、從初創到不斷完善的坎坷發展歷程后，進入了新的發展階段[2]，其管理模式和手段在近年得到快速發展。基于深化行政審批改革“證照分離”管理，從全過程管理的監管環節維度[3]，將注重事前審批轉向注重實施事中、事后監管，以提高監管效率和市場監管資源有效配置[3-4]；從防范監管風險維度實施“雙隨機，一公開”，防范在政府權力運行過程中可能存在一些過度監管、無效監管和權力尋租等風險問題[4]。目前已實現“雙隨機”兩個全覆蓋，覆蓋國內31 個省份，覆蓋公共衛生、醫療衛生監督領域的全部11 個專業。2018 年共抽查30.8 萬家被監督單位，抽查比例達10%，對9.4 萬家不合格單位依法進行處理[5]。基于“放管服”改革不斷深化，從職責分工協作維度探索綜合監管協調機制[6]，實施全行業、全過程以及綜合協同監管[7]，重點從醫療服務監督進行試點探索[8]，是國務院確定的五項基本醫療衛生制度之一[9]；從強化懲戒效果維度探索信用監管機制，貫穿市場主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監管環節[10]，實施守信激勵和失信懲戒，促進企業增強自律管理[11]；從新興技術應用維度實施執法全過程記錄制度，通過使用電子執法記錄儀，實現監管全過程留痕和可回溯管理，規范和監督衛生監督執法[12]。

1.2 管理機制等歷史問題仍然存在，社會發展提出更高要求

2000 年前后衛生監督從疾控部門中獨立出來，在20 余年的發展過程中，以現場調查為主的基本監管技術手段并沒有發生大的改變，衛生監督體系的焦點問題仍然是機構人員數量不足、機構性質與行政執法主體不相適應、職能調整導致衛生監督機構職能弱化、財政投入不足、衛生監督體制改革滯后[13]等管理機制歷史問題，是衛生監管短時間內無法解決的內生不足。與此同時，社會發展變化對衛生監督提出了更高要求。從政策要求層面上，隨著“健康中國”上升為國家戰略，要求加快提高衛生健康供給質量和服務水平，加強風險評估和分析，提高發現問題和防范化解重大風險的能力。從百姓需求層面上，要求更高質量的醫療衛生健康服務，增強對衛生管理成果的獲得感和安全感，保障衛生管理知情權、參與權和監督權。從監管對象層面，其法律意識日漸增強，對監督執法的規范性有更高要求；而以不斷完善營商環境為目的的審改背景下，也要求不斷調整衛生監管機制。從監督管理層面，新業態、新問題的不斷出現進一步加重了衛生管理風險，如非證行醫的隨意性、不固定性、隱匿性、多樣性等行醫形式變化[14]，各種新醫療技術、互聯網+醫療等新執業形式[15]，醫美亂象等引發的醫療質量問題，新冠疫情等傳染病防控問題[16]，職業衛生職能回歸后監管新狀況[17]，老舊小區的飲用水衛生安全問題[18]，公共場所新業態及衛生管理水平高要求等[19]都是在較長一段時間內持續存在的外部壓力和問題。

1.3 提高監管效率，守住衛生管理安全底線

鑒于受到管理機制歷史問題、社會發展外部壓力以及多項快速推進的改革措施等多因素影響，當前階段衛生監督工作處于衛生監督體系全面革新的開拓期，故應通過加強隊伍綜合能力建設明確監管重點，加強新監管方法探索，提高監管效率，守住衛生管理安全底線。①加強隊伍綜合能力建設可提高監管內部動能。應提高隊伍基本能力水平，加大衛生健康監督執法人員招錄力度和專業針對性[20]；完善人才培養機制，建立培訓考核制度，定期開展崗前和崗中培訓，建立健全的首席監督員培養和選拔制度[21]；加強監督員相關邊緣交叉學科專業知識培訓，提升監督員應對新問題、新情況的能力。②基于風險評估機制明確監管重點。甘和平等[22]、郭愛萍等[23]、鄒濤等[24]分別在醫院感染管理、消毒產品生產、公共場所衛生等行業探索風險評價指標體系及應用，但未形成系統的全監管對象的行業風險評估機制；需要建立更加細化的個體風險識別模型，以便于確定重點監管對象，實施精準監管。在識險的基礎上，通過綜合評險分類，推進基于信用、風險等級的差異化監管排險措施。③探索新技術在監管中的應用。現場調查仍為當前主要的監管技術方法，常規的“掃街式”無差別監管效率低、信息獲取滯后，無法開展關鍵環節過程監管[24]，難以發現深層次問題。信息化技術為探索新的監管方法帶來曙光。開展監管信息化建設，通過線上獲取實時衛生管理信息，可減少監督員現場調查的路程時間、等待時間、后期調查時間等無效監管時間；通過對管理大數據的挖掘和分析，可識別可能存在管理風險或問題的管理對象，提高問題發現概率。

1.4 推進信息化監管工作存在困難

1.4.1 數據歸集問題 數據歸集是信息化建設的基礎。通過大數據挖掘實施信息化管理分析和決策，掌握的樣本數據越多，越有利于對全局的掌握和決策。在進行數據采集時，除了當前通過人工采集衛生管理信息外，還需要最大可能地發現、協調、獲取并集成政府其他相關部門、社會的數據予以支撐。同時又反對大水漫灌式、用所謂的“海量”的數據充實到衛生監督領域。筆者曾與上海某大型自來水公司進行水質管理信息化數據對接，大量未經篩選的數據接入后，雖然對平臺建設有一定幫助，但后期數據清洗時消耗了大量時間。因此建議先有較明確的建設架構和模型，在數據采集時應指向明確并有較細的顆粒度。

1.4.2 監督員工作方式轉變問題 雖然近年來在推進“智慧衛監”建設中，大家對信息化管理有一定了解，但在實戰應用和改變原有工作方式時還存在不適應的問題。因此，建議加強關于當前科技發展應用前沿、數字化城市轉型相關管理理念方面的宣貫、學習，提高大家對信息化、數字化以及政府治理現代化要求的認識，為下一步全面加速推進衛生監督管理數字化轉型打好基礎。在這個階段，守住衛生安全底線雖然是當前任務，但作為衛生監督法定基本職能，將長期持續存在。當前開展的衛生監督信息化建設，還處于探索階段，在整個監管體系中尚處于從屬地位，屬于數字化監管模式改革的基礎階段。

2 應對社會高速變革，實現新監管模式轉型

2.1 全面推進衛生監督數字化轉型是衛生監督體系創新改革目標

信息化技術革命所帶來的社會變化以及城市管理理念創新，正以超乎想象的速度迅猛發展。習近平總書記在浦東開發開放三十周年慶祝大會上強調，要提高城市治理水平，推動治理手段、治理模式、治理理念創新。上海正在全面推進生活、經濟、治理三大領域的數字化轉型發展。衛生監督數字化監管是社會治理的重要組成部分，轉型發展任務包括搭建基礎構建、打通信息孤島、強化系統集成、科學決策與精準施策、規則重構與流程再造、治理協同應用、引導全社會共建共治共享[25]。針對前述衛生監督面臨的困境，通過實施多源數據歸集，運用實時在線的數據（互聯網、大數據、云計算和人工智能等現代科技手段）[26]開展衛生監督場景化綜合監管平臺建設，可提高發現問題和防范化解重大風險的能力，實現監管決策科學化；通過監管規則重構與流程再造，優化綜合監管架構，實現監管服務高效化、治理精準化，解決長期以來監管人力嚴重不足的問題。通過治理協同應用，進一步優化監管處置閉環，有效降低社會發展新業態、新問題的安全風險；通過引導全社會共建共治共享，踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，提升各主體的獲得感和安全感，最終實現態勢全面感知、風險監測預警、趨勢智能研判、資源統籌調度、行動人機協同，全面提升城市治理能力和治理水平現代化[25]。

2.2 推進衛生監督數字化轉型需要關注的要點

2.2.1 加快完成衛生監督數字基建 衛生監督數字基建包括構建衛生監督大數據歸集的物聯網系統，基于管理對象的各類信息化平臺采取適宜的數字技術，是衛生監督數字化建設的基礎。當前，雖然各地都在推進數字衛生監督平臺建設，但是平臺歸集的數據還有很大缺口，監控內容同法定規定還有很大差距，數字技術應用非常有限，物聯感知設備配置（數量以及配置科學合理）還不能滿足監控要求，數據獲取難以滿足大數據應用對數據多源、多維度歸集的基本要求[27]。要系統解決上述問題，需要各級部門進一步重視和支持，加強經費投入，完善衛生監督信息化管理機制，配置專門人員與相關部門人員進行對接和協調，實施標準化建設。

2.2.2 加強對數字底座資源銜接和應用 數字底座是指各級政府按照“統籌規劃、共建共享”原則，打造“物聯、數聯、智聯”的城市數字基本庫，是城市運行生命體征的指標體系[25]。有效利用數字底座資源，可以在較大范圍內解決衛生監督信息化數據不足、難以深層次發現監管風險、問題分析效能不足等問題。以上海某區建設的生活飲用水場景化平臺為例，多部門渠道獲取水質相關投訴舉報信息可有效提高對高風險水質安全隱患的發現和處置；從自來水公司、水務部門、衛生部門的水質在線監測系統數據共享，有效提升對全區水質衛生安全狀況監控。

2.2.3 加緊建立數字監管規則 數字技術不是萬能。數據本身是否足夠準確、全面、及時？數字技術是否能跑遍數據庫的每一個角落？數據是否就等同于事實本身？算得更快更多，就等同于算得更準確？是否一切事物都能被測量和預測？答案是無法肯定[28]。針對上海某區建設的多個場景化平臺，都曾遭遇實時傳輸數據端口故障的情況，直到監督員對長時間沒有發生預警事件產生疑慮并督促排查后才發現問題。在這個空白期使監管處于失控狀態，如果完全依賴于數字技術，也會讓監管者“失明”“失聰”。為此，應建立一套數據管理規則，對監管要素完整性、數據采集持續性、真實性和準確性進行評估，提出并執行數據質量控制與保障機制，建立風險算法的評估和修正規則，保證智能模型持續有效，具備生命力。

2.2.4 全面實施衛生監督模式再造和重構 數字化轉型是衛生監管手段、模式和理念都實現轉變，例如場景再造、業務再造、流程再造、規則重構，對新數字技術和傳統監管手段予以有機融合。作為監督執法部門，應該對衛生法律規則體系作出相應的調整和升級，修訂相關監管程序、監管內容、懲處規則，明確數字化證據的法律效力，規范認定規則，約束數據采集和利用邊界，避免濫用或過度使用，進一步強化數據安全性管理。

3 堅持新發展理念，形成衛生監督新管理格局

新發展理念是指創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，是管全局、管根本、管長遠的導向。衛生監督作為醫療衛生系統的重要組成部分，堅持新發展理念，積極投身于國家大健康戰略中，為實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展的衛生健康事業持續創新、統籌兼顧，形成衛生監督新管理格局。

衛生監督事業與社會發展進程是緊密相連的。在這一階段將具備更加科學的衛生監督管理機制，管理體系更新完整，無論是作為專業監督還是成為綜合監管的一部分，都將為衛生健康事業發揮著不可或缺的作用。