基層傳染病衛生應急處置策略研究

黃 艷 張海燕 羅麗紅 廣東省惠東縣疾病預防控制中心 516300

預防是最經濟、最有效的健康策略，以習近平總書記“防范化解重大疫情和突發公共衛生風險，事關國家安全和發展，事關社會政治大局穩定”等重要講話精神為指導，本文通過分析近年惠東縣基層傳染病衛生應急處置策略發展，探索惠東縣基層傳染病衛生應急處置體系的適用性，為全國基層傳染病衛生應急處置策略的制定提供參考。

1 資料與方法

1.1 研究背景和意義 傳染病防治是疾病預防控制工作的重要組成，2009年國家將傳染病報告和處理工作納入基本公共衛生服務項目，2011年擴大為傳染病及突發公共衛生事件報告和處理，明確了重大傳染病疫情處置的規范。2020年春季新冠肺炎疫情暴發前，中國疾病預防控制機構的職能和社會影響逐漸弱化，部分省市開始試點撤銷或改革基層疾控機構，全國正思考和探索新的疾病預防控制機制，傳染病衛生應急是其中一部分。惠東縣旅游業發達，納入到了大灣區范圍，傳染病疫情發生風險較大，在2020年春季新冠肺炎疫情中，惠東縣暴露出衛生應急綜合能力不足的問題，亟待優化傳染病衛生應急處置策略和完善應急體系。

1.2 方法 制定惠東縣基層醫療衛生機構衛生應急處置能力現狀調查表，利用文獻研究法，通過現場走訪、座談會議、查看資料等方式開展研究，分析2020—2021年惠東縣21個基層醫療衛生機構傳染病衛生應急能力的發展，探究其應急處置體系從無到有的建設過程，總結存在的問題及解決經驗。探究惠東縣在實踐中調整和完善傳染病衛生應急體系及防控策略的做法，探索縣鎮兩級的協調機制，幫助確立適宜惠東縣的基層傳染病衛生應急處置體系及縣鎮聯防聯控機制。同時探究縣鎮聯防聯控衛生應急處置策略在傳染病突發公共衛生事件中的作用，并探索該基層傳染病衛生應急策略的推廣適用性。

2 結果

2.1 基層醫療衛生機構衛生應急處置能力的發展 2018年我中心組建了首支傳染病疫情及突發公共衛生事件衛生應急隊伍，但鎮級傳染病衛生應急處于基本空白狀態。2020年全國傳染病衛生應急壓力劇增，2021年惠東縣縣級隊伍由18人逐漸擴充至25人，并迅速建設起鎮級衛生應急隊伍作為全縣應急隊伍的第二梯隊；21個鄉鎮醫療衛生機構均建立傳染病衛生應急鎮級分隊。2020年惠東縣自主開發“前哨通”癥狀監測預警系統，基層醫療衛生機構是監測的主體。本研究共派發21份基層醫療衛生機構衛生應急處置能力現狀調查表，收回20份，調查結果統計如下：

20個基層醫療衛生機構參與衛生應急工作者共有2 209人，其中衛生專業技術有1 726人，占78%，以衛生專業技術人員為主要應急力量。學歷本科及?？品謩e有309、663人，分別占14%、30%，中專及以下占28%，基層衛生應急人員學歷以大、中專為主，本科及以上高學歷的衛生應急專業技術人員缺乏。

20個基層醫療衛生機構中的15個單位有一般實驗室，占75%。2020年10月我中心建立惠東縣首個PCR實驗室，截至2021年全縣共有5個PCR實驗室；但基層衛生機構均不具備PCR檢測條件。

20個基層醫療衛生機構中，得到政府應急專項經費保障的有9個，占45%。

20個基層醫療衛生機構均制定了突發公共衛生事件應急預案，涉及傳染病的占90%(18個)，其中7個預案專門針對新冠肺炎。

2019年20個基層醫療衛生機構平均開展演練0.33次，平均開展培訓1.47次；2020年則分別為1.60次、1.73次，演練活動明顯增加。

20個基層醫療衛生機構的應急物資由縣級統籌分配，儲備的數量原則上足夠3個月?？h級負責規劃儲備種類、儲備的范圍及儲備管理，并調研制定應急物資儲備采購或儲備生產方案。

2.2 基層衛生應急體系及縣、鎮兩級聯防聯控機制的建設 2020年以前，惠東縣傳染病衛生應急主要由縣級疾控開展；新冠肺炎疫情暴發后，迅速發展鎮級衛生應急隊伍，并作為縣級應急的第二梯隊；各級應急隊伍均制定了工作制度、流程，有分工名單和職責。2021年惠東縣基層傳染病衛生應急體系建設了較成熟的組織架構、運行機制、隊伍管理、聯絡制度等，形成了以政府為主導，以縣級、縣疾控中心為技術指導，以鄉鎮級基層醫療衛生機構為最廣泛應急力量的縣、鎮兩級衛生應急聯防聯控機制。

縣級應急分組對鎮級應急隊伍包干，采取直接指導、現場教學、技術授課、定期評估等方式，縣級帶領鄉鎮級開展流行病學調查、疫點消毒、標本采集及風險評估等衛生應急處置工作，通過指導、考核和督導提高應急能力，整合、協調、統籌縣、鎮兩級衛生應急力量，優化應急安排。

2.3 基層衛生應急能力現狀 衛生應急能力建設是衛生應急管理和應急體系建設的重要組成部分，是推進“健康中國”建設和落實國家總體安全戰略的重要內容[1]。比較2003年的SARS和目前的COVID-19的應急處置情況，認為目前的危機預警、政府指揮、信息發布和疫情恢復重建等應急處置核心要素已得到良好的改善和發展，我國的應急處置工作已經取得較大進步[2]?；鶎有l生是傳染病衛生應急的重要力量，基層衛生健康服務在重大傳染病疫情預防、預警、減緩、處置和恢復等方面具有獨特優勢。但是現階段，我國重大傳染病疫情社區綜合干預存在居民傳染病健康素養具備率低、基層公共衛生專業技術人員匱乏等諸多現實困境[3]。在應對傳染病突發公共衛生事件中，尤其在新冠肺炎疫情中，基層衛生和其應急處置機制發揮著關鍵作用，但同時也暴露出無法滿足重大疫情防控的需要；近兩年，針對各地鄉鎮級衛生院或社區衛生服務中心的調查均在不同程度反映基層衛生的應急能力現狀不理想[4-5]。為解決基層衛生應急能力薄弱的根源，不少研究從政策的層面探索：在新冠肺炎疫情發生前，中國城鄉之間的醫療資源分配還存在較大的差距，基層醫療衛生機構的衛生資源、醫療水平相對薄弱[6]。在新冠肺炎疫情發生的初期，沒有做到制定預案等“預防準備”，應急處置機制不健全，應急處置預案針對性不夠強，這是由于基層醫療衛生單位思想意識淡薄，沒有衛生應急思想意識導致的[7]。面對諸多問題，基層衛生機構必須從自身出發，應加強基層衛生服務體系建設，培養全科醫生公共衛生應急技能，強化基層疫情應急服務，加強醫防融合和全民健康教育，推進疫情防控關口前移，構建重大傳染病的社會屏障[8]。

基層在疫情防控中曾發揮過戰時應急響應、區域聯防聯控作用[9]，未來要借力新冠肺炎疫情，做實物資與人力資源、內部協同與多部門管理、激勵機制等工作，從內部找原因，從外部找支持?；鶎臃揽厥枪残l生體系中重要基層網絡，家庭醫生在應對突發公共衛生事件時要繼續做好居民健康的守門人[10]。加快農村基層醫療衛生機構服務能力建設，提高農村基層醫療衛生機構服務能力，保障農村居民生命健康安全是當前疫情防控的重要任務[11]。面對基層疫情防控能力薄弱問題，政府相關部門應重視基層衛生建設和加強應急衛生系統建設,加快培養基層公共衛生事件應急人才[12]。

3 討論

3.1 基層衛生應急體系建立和應急能力提高離不開政府的重視 新冠肺炎疫情的暴發促進了惠東縣基層傳染病衛生應急體系的建設和完善。衛健及疾控部門評估疫情的風險、控制需求以及防控缺口，向政府爭取財政支持和政策傾斜?；輺|縣政府高度重視，積極組建疫情防控領導機構，重視技術意見，重視縣鎮兩級聯防聯控機制，主動發揮領導指揮作用，盡全力投入政策、人才、資金等保障。在政府主導下，基層傳染病衛生應急體系的組織架構和機制運行承上啟下，層級職責清晰；縣鎮兩級傳染病衛生應急處置預案在實踐中不斷精準細化、科學量化。在隊伍建設上，政府切實制定任務，認真考察效果；要求基層政府積極發揮基層衛生技術作用，結合平戰疫情狀態開展聯合演練，通過演練查缺補漏，通過實戰檢驗能力，從真正的疫情處置實效客觀評價各鎮/街道的衛生應急能力。政府主導縣鎮聯防聯控衛生應急處置策略，始終帶頭落實以基層為最廣泛衛生應急力量的政策，從技術、資金、人員和設備上給予保障。

3.2 基層傳染病衛生應急策略順利實施的人才和物資保障 面對基層衛生物資和人才數量和能力不足的問題，惠東縣一是有規劃地建設各級各類檢測檢驗實驗室，目前有5個PCR實驗室建成并投入使用。二是加強應急隊伍培訓、演練和管理，加強管理者的培訓，建立了多層次的培訓和演練體系；加強思想學習，在技術和認識上堅強武裝基層衛生應急隊伍。三是政府積極優化人才引進和薪酬績效制度。人才引進向衛生、向基層傾斜，建立基層人才培養和激勵等薪酬機制，引入公共衛生專業復合型、高層次人才。四是縣級統籌管理全縣新冠肺炎應急物資儲備庫，及時掌握用量和存量，綜合儲存成本和效益，科學、合理、經濟的規劃應急物資儲備，制定應急物資儲備生產方案，兼顧實物儲備和生產能力建設儲存。

3.3 基層傳染病衛生應急仍存在的問題 2020—2021年惠東縣基層的傳染病衛生應急能力得到提高，但仍存在高層次人才構成比低、衛生專業與崗位需求不匹配、預防醫學類專業缺乏、應急物資臨期過期管理等問題。政府應繼續加大牽頭力度，改進存在的問題，持續提高基層醫療衛生機構的應急處置能力。

本文通過分析惠東縣基層傳染病衛生應急處置體系和策略的發展過程，認為：基層衛生在傳染病公共衛生事件應急處置中起關鍵性作用，縣鎮聯防聯控機制是基層傳染病衛生應急體系的重要組成部分，政府應當持續重視該體系的建設和完善。全國各縣基層傳染病衛生應急處置工作情況類似，值得推廣和實踐。