綏芬河自貿片區加快構建 “雙循環”新發展格局的對策建議

■ 莊艷華

中國（黑龍江）自由貿易試驗區綏芬河片區（以下簡稱綏芬河自貿片區），是黑龍江省重要的對俄口岸，是加快構建“雙循環”新發展格局的重要抓手和有力支撐。經過兩年多實踐，綏芬河自貿片區以綏芬河市4.3%的面積，集聚了80%的企業，貢獻了80%的稅收和82%的進出口總額，示范作用不斷增強。

新時代，在“雙循環”新發展格局下，綏芬河自貿片區需要破解發展瓶頸，從而實現高質量發展。

一、綏芬河自貿片區發展現狀

（一）上下聯動構建高效運行機制。綏芬河自貿片區構建了市縣聯動運行機制，實現行政區、片區、園區“三區”管理機構合一。黑龍江省政府及30 余個部門先后出臺多項措施，支持自貿試驗區建設。在落實好省級配套政策的基礎上，地市級層面不斷加大行政審批權下放力度，綏芬河自貿片區根據發展實際出臺了《促進經濟發展扶持辦法》《支持企業發展21條措施》《優化營商環境78 條》等政策，初步形成了政策體系。

（二）先行先試高效落實試點任務。加快各項改革試點任務落實，發揮好改革“試驗田”作用。綏芬河自貿片區積極承接黑龍江省自貿區總體方案中60 項試點任務，實施率達到100%。圍繞貿易便利化、投資自由化、金融國際化等領域，全國改革試點任務復制推廣率達到98%，為黑龍江省及全國沿邊開放提供了有益參考和借鑒。

（三）大膽探索推動制度創新。圍繞從商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變，積極探索更具競爭力的制度安排。在互市貿易、口岸通關、跨境結算、優化服務等領域形成了70 項制度創新案例。在已經完成評審的40 項案例中，互市貿易全流程監管模式、對俄特色醫療旅游模式等19 項為全國首創，29 項入選省級創新實踐案例，為擴大沿邊開放提供了新經驗、新模式。設立全國首個中俄互貿交易結算中心，開通了全國首個鐵路互貿交易市場，占全省互貿市場總量的85%。在全國首次推出俄籍自然人跨境人民幣支付、代理人辦理跨境人民幣支付、代理邊民支付外匯等金融服務，率先開通了盧布現鈔陸路跨境調運通道，開辟了中小微企業拓寬融資渠道新途徑，為探索中俄金融合作新模式和金融國際化奠定了良好基礎。

（四）多式聯運提升互聯互通水平。積極參與“一帶一路”建設，深化中俄“監管互認”“過境貨物不開箱、不查驗”等通關便利化改革措施，承運中歐班列和“哈綏俄亞”班列，依托俄羅斯符拉迪沃斯托克港口實現“借船出海”，與我國17個沿海主要港口合作建立了“東出西聯、南上北下”的口岸集疏運體系。在俄建設7 個境外園區和70 個投資項目，總投資額16.7 億美元，木業、糧食、水產等商品回運加工常態化運行，口岸過貨占全省陸路進出口貨運量的87%左右。

（五）再造流程全面優化營商環境。持續深化“放管服”改革，實行多規合一、多評合一、多圖合一、聯審聯驗模式，推出16項“一件事”主題式服務清單，開通商事登記“跨通辦”，實現綏芬河與東寧工商注冊異地互辦。成立綏芬河片區行政審批局，實施以“一口受理、一網服務、一枚印章管審批”為核心的行政許可權改革，發布1247 項“辦事不求人”清單、1236 項“最多跑一次”清單。創新“不見面”招商方式，2021年集中簽約項目141個，綏芬河自貿片區實際利用內資同比增長413%，利用外資同比增長122%。

（六）貿工一體加快振興實體經濟。強化產業支撐、項目帶動導向，堅持貿工一體、雙鏈融合，以產業賦能經濟高質量發展。加快產業集聚，一批“頭在境外、尾在境內”的全產業項目加快發展。邊境經濟合作區木材加工企業達182 家，闊葉單板年產量1500 萬平方米，占全國市場份額70%。啟動總投資102.6億元、占地480萬平方米的進出口加工產業園建設。結合國家跨境電商綜試區政策，開通了“9610”和“1210”跨境電商服務端口。

此外，綏芬河自貿片區廣泛交流打造聯動發展平臺。與俄羅斯方面就疫情防控、跨境設施改造、優化通關環境等方面達成廣泛共識；與深圳前海片區、廣東、河南等自貿試驗區片區建立合作；與南沙、黑河、德宏、紅河、崇左片區簽訂沿邊自貿試驗區協同發展框架協議；與東北林業大學、哈爾濱商業大學、黑龍江大學推進校地共建。

二、綏芬河自貿片區發展的瓶頸

（一）片區發展內生動力不足。綏芬河自貿片區作為縣級市承載的片區，城市規模、經濟總量相對較小，財稅渠道相對較窄，口岸受疫情影響制約較大，影響了建設發展必要投入。同時，受產業基礎、體制機制制約，投資、貿易、金融等方面層次、領域深度和廣度還有差距。比如，在金融方面，綏芬河自貿片區的金融機構除中國銀行為分行外，其余均為市地級下設支行，在評級授信、貸款審批、國際結算、貿易融資等方面缺少權限。

（二）缺乏人才人口的支撐力。綏芬河地理位置相對偏遠，人口基數小、流動性較大，加之疫情沖擊等因素影響，人員外流加劇，勞動力、消費力、智力等方面難以形成有力支撐。綏芬河自貿片區內沒有高等院校、研究機構、專家智庫，且引進貿易、金融、電商、法律、管理等方面優秀人才相對困難。

（三）溢出效應體現不明顯。從總體方案任務看，目前雖然綏芬河自貿片區實施率已達到100%，但部分改革試點任務只實現政策暢通，受體量規模限制，缺少適合的市場主體，市場運行成效不明顯。綜保區、邊保區、互貿區等特殊功能區體制機制改革尚待深化，改革效應尚未完全釋放。

（四）中俄跨境通道不暢。在鐵路運轉方面，綏芬河至俄羅斯格羅迭科沃口岸，全線26公里鐵路為寬標軌混合跨設、客貨車共線行駛，設計最高運量750 萬噸，目前實際運量在1000 萬噸左右，處于飽和狀態，亟須改造升級。在公路運轉方面，俄方對應口岸因建設資金問題，改造已停滯9 年，中俄雙方口岸設施、查驗通關能力不均衡。

三、綏芬河自貿片區發展對策建議

（一）堅持以制度創新為核心，建設自貿引領創新高地。以可復制、可推廣為基本要求，注重首創性、差異化、特色化探索，高起點、高標準對標上海、前海、蘇州和粵港澳大灣區，加快并推動更深層次、更寬領域的制度創新。進一步深化“自貿+”模式，將自貿優勢延伸到經濟社會發展的每個角落。要繼續深化“自貿+境外園區”模式，將政策創新不斷地由國內“單邊試驗”向境外“嵌入發展”；深化“自貿+落地加工”模式，發揮好綜合保稅區和邊境經濟合作區作用，在俄糧加工、木材加工等方面不斷壯大；深化“自貿+互市貿易”模式，積極探索壯大互市貿易模式，最大限度釋放政策效應；深化“自貿+跨境金融”模式，加大金融支持實體經濟轉型升級力度，擴大人民幣跨境使用，推動金融機構對外開放，支持“走出去”企業融資安排，促進貿易投資便利化。

（二）著力做強做優產業鏈，筑牢產業集群發展平臺。以供給側結構性改革為主線，發揮綏芬河自貿片區“一區引領”，綜保區、邊合區、互貿區等“多區聯動”作用，充分利用國內外兩種資源、兩個市場，圍繞主導產業，引入優質增量，向供應鏈前端、產業鏈終端、價值鏈高端延伸，提升實體經濟綜合實力。重點圍繞木業產業、食品加工、糧食加工、能源加工等領域推動貿易與加工發展良性互動，由以貿易為主向貿工并舉格局轉變，培育和壯大產業集群。進一步加快互貿加工產業園、集疏運物流園、清潔能源產業園等園區建設，著力推進貿易、產業、合作、服務“四個轉型”，以產業高質量發展帶動經濟增長，形成現代產業體系和未來口岸經濟發展新支點。

（三）推動口岸互聯互通，建設向北開放通道樞紐。積極發揮口岸通道戰略前沿和橋梁紐帶作用，全面增強對外開放、對內集散能力，促進國內國際雙循環。2022 年綏芬河機場正式通航后，立體口岸形成，要圍繞機場謀劃發展航空港國際物流；進一步做強“哈綏俄亞”班列、服務中歐班列，做大莫斯科至綏芬河“中俄直列”，開通與中亞國家“互貿專列”。積極爭取上級支持，多層面推動俄方加快鐵路和公路口岸建設，爭取綏芬河至俄羅斯格羅迭科沃口岸26公里鐵路擴能改造、俄方公路口岸等口岸基礎設施建設改造升級，提升中俄口岸運能，為長遠發展蓄力，建設集鐵路、公路、航空、陸海聯運于一體的口岸集疏運體系。

（四）不斷提高政策含金量，持續優化營商環境。落實好綏芬河自貿片區紓困惠企系列政策，正確處理好創新與便利、實施與落實、復制與推廣、評估與評審“四個關系”，在外商投資準入、涉外民商事調解、對俄金融開放等特色領域，測試一批壓力事項、破解一批創新壁壘，在擴大生產、拓展市場、融資貨款等方面，提供“一企一策”的精準化服務。積極對上爭取，對標先進地區自貿區，深入研究相關法律法規，從創新角度爭取國家相關部門給予試點支持，開展先行先試，當好“試驗田”，為全國自貿區，特別是沿邊地區自貿發展探索新路徑、貢獻新經驗。研究對標高標準國際經貿規則，借鑒和學習國際和國內自由貿易港、自由貿易區的經驗做法，積極探索貿易和投資、金融等領域自由化、便利化程度更高的規則和制度安排，打造國際化、法治化、便利化的營商環境。

（五）推進區域協同發展，充分釋放自貿溢出效應。積極推動綏芬河片區與中心城市互動，綏（芬河）東（寧）穆（棱）互動聯動，加快制度創新成果向牡丹江空港、B型保稅物流園和經開區推廣復制，向周邊和省內縣市延伸拓展，促進企業、資金、項目、政策等要素高效便捷流動，進一步提升全域全方位開放水平。

此外，圍繞發展需求，實行更具競爭力的人才政策，堅持引進、聘用、培養相結合，集聚服務綏芬河自貿片區建設的專門緊缺人才。