高起點推動黃河故道沿線地區空間重塑

□ 陳小卉

黃河是中華民族的母親河，是中華文明的發源地。歷史上黃河曾多次決口改道，留下了復雜的故道體系。黃河故道江蘇段縱貫東西，途經十余個市、縣（市），水土環境脆弱、社會經濟薄弱，具有獨特的自然與歷史文化特征，是江蘇重要的文化、生態、景觀廊道。在譜寫“強富美高”新江蘇現代化建設新篇章的總體部署下，要發揮規劃引領作用，統籌保護與保障，按照“多規合一”改革要求，優化區域生態、農業、城鎮空間布局，引導城鄉空間特色塑造，推動黃河故道沿線地區高質量發展，走出生態富民路。

實施差別化發展，優化全省國土空間開發保護格局

由于黃河奪淮的影響，黃淮平原長期受到旱澇、鹽堿、風沙等自然災害的影響。江蘇國土空間規劃中開展的資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價研究顯示，黃河故道沿線地區總體城鎮密度較低、生態空間和農業空間占比較高。遵循不同的資源本底，江蘇國土空間規劃提出差異化的空間開發保護策略，故黃河故道沿線地區應以適度集聚、生態綠色發展為導向。從地區發展來看，農業空間要大力發展優質稻麥、綠色蔬菜、高效林果、花卉苗木等優勢產業，推動果蔬精深加工、食用菌工廠化生產等優勢特色農產品加工產業集聚發展，打造黃河故道特色產業帶；生態空間要推動黃河故道山水林田湖草一體化保護修復重大工程建設，堅持以水定綠、喬灌草相結合，持續推進國土綠化，大力實施退化林修復；城鎮空間要強化中心城市發展，提升中心城市人口集聚和公共設施輻射帶動能力，推進縣城新型工業化和新型城鎮化深度融合，提升公共服務供給水平。

統籌保護保障，在總體規劃中統籌劃定三條控制線

按照國家建立國土空間規劃體系的總體部署，江蘇省自然資源廳指導黃河故道沿線市縣編制國土空間總體規劃。在總體規劃中科學劃定市、縣域國土空間規劃分區，優化農業、生態、城鎮空間布局，劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，優化市、縣域的城鎮體系。統籌各級各類開發園區發展，嚴控建設用地增量，規劃引導城市更新。優化城市功能布局，強化重大交通樞紐、重大水利工程、重要線性工程網絡、城市安全與綜合防災體系、地下空間、鄰避設施等統籌安排，優化城鎮政策性住房和教育、衛生、托育、養老、文化體育、殯葬、社會福利等城鄉公共服務設施，提升中心城市、縣城的綜合承載力和公共服務能力。指導黃河故道沿線設區市發揮集聚和輻射能力，強化區域合作，優化城市功能，提升城市能級。推進縣城新型工業化和新型城鎮化深度融合，增強綜合承載能力，提升產業載體配套，優化公共服務配置。擇優培育重點中心鎮，把重點中心鎮建設成為服務周邊一般鄉鎮和農村地區的綜合服務中心。

傳承黃河流域文化，以詳細規劃彰顯地域特色

黃河故道孕育了豐富的流域文化，留下了豐富的歷史文化遺存，要多措并舉保護歷史文化資源和自然資源，彰顯地域特色，提升沿線城市空間品質。沿線各地深化詳細規劃編制，重視結構性綠地、水體等開敞空間的保護控制和均衡分布，加強各類歷史文化遺存、通風廊道、飲用水源地的保護，強化城鎮高度、風貌、天際線等空間形態控制，塑造秀美宜人的城市空間景觀，優化園林綠色開放空間，營造活力多元的公共空間體系。淮安致力于打響“古淮碧道”品牌，策劃和提升淮河文化國際交流中心、黃淮運研學區、南北驛文化生活體驗區、青蓮崗文化產業區、古清口水利文化旅游區、西游記文化體驗示范區等文旅融合項目。宿遷積極發展特色文旅產業，實施皂河龍運城項目，修繕和改造歷史街區內文保及歷史建筑，文旅核心區皂河之源、大運傳奇，十里通圣民俗文化街區和百里河社研學游特色民宿區等。徐州綜合治理山水林田湖系統，推動黃河故道流域山體、水體、林地、農田、采煤塌陷地生態修復重點工程，推進黃河故道流域造林。鹽城強化跨區域聯動，加快基礎設施建設，提升特色農業和旅游產業，形成特色線路，打造全市旅游體系的突出亮點。

支持富民增收，以村莊規劃促進鄉村振興

積極推進村莊規劃，深入開展規劃師下鄉活動，保障和支撐黃河故道沿線地區農民群眾住房條件改善等鄉村振興戰略工作實施。指導黃河故道沿線城市全面完成鎮村布局規劃，明確村莊分類，引導公共財政優先投資到規劃發展村莊。積極有序開展村莊規劃編制工作，黃河故道沿線地區現已完成近1200 個村莊的規劃編制。在村莊規劃中重視調整優化村域土地利用布局，盤活利用農村零星分散的存量建設用地，統籌布局農村生產、生活、生態空間，合理安排農村產業發展、耕地保護、村莊建設、生態修復、公共設施等各類用地，明確各類設施建設要求。樹立“存量規劃”理念，積極推進農村建設用地“減量化”。加強鄉村田園風貌、水系格局、建筑特色、村莊肌理、綠化景觀等風貌塑造和規劃引導，保護好村莊的特色風貌，防止大拆大建，做到應保盡保，留住鄉愁記憶。此外，還下達了村莊專項流量，保障了農民住房改善和農村一二三產業融合發展用地，系統加強了鄉村發展用地保障和規劃引導，支持了鄉村振興戰略實施。持續推進“共繪蘇鄉”規劃師下鄉活動，引導規劃師等專業人才深入基層，積極做好鄉村規劃服務，黃河故道地區現已掛牌成立下鄉工作站38 個，駐站規劃師近300 名，形成了以豐縣大沙河鎮“1+1+1”服務模式等為代表的一大批鄉村規劃典型案例。

加強政策系統集成，支撐黃河故道沿線崛起

系統集成政策，加強要素保障，服務城鄉融合發展，支撐黃河故道沿線地區“洼地”崛起。一是推動黃河故道流域土地綜合整治。以全域綜合整治試點為抓手，組合使用人居環境整治、土地整治、設施農用地、礦山治理等政策工具。如睢寧縣全域開展黃河故道流域土地綜合整治試點，統籌實施了多規合一、適度規模農村土地綜合整治、同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整、建設用地減量化等多項部省級試點，實現了空間布局優化、土地資源盤活、節約集約利用、生態綠色富民、城鄉一體發展的多元效益。二是推動資源高效配置精準保障。落實“要素跟著項目走”的要求，對黃河故道片區內納入國家、省重大項目清單的項目，實行用地計劃“核銷制”，用地計劃給予應保盡保。如泗陽縣黃河故道生態廊道工程列入2022 年度省重大項目清單，用地規模和計劃由省級全額保障。三是開展“增減掛鉤”節余指標省內調劑。支持黃河故道沿線地區將符合條件的新增耕地，通過省、市各級補充耕地指標交易平臺或自行協商等方式，開展補充耕地指標異地交易，強化政策可持續性。豐縣自2017 年以來，在省級平臺共交易增減掛鉤節余指標約7452 畝，交易金額約59 億元；睢寧縣共交易增減掛鉤節余指標約10263 畝，交易金額約64 億元，資金專項用于蘇北貧困縣區農房改善、鄉村振興、脫貧攻堅等，實現區域優勢互補、共同發展。