關注綠色財政支出績效評價的難點

●本刊評論員

“努力走向生態文明新時代”，這是時代的要求，是氣候變化、資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化問題日益突出等多重全球性危機不斷深化的必然結果，也意味著人類文明形態出現了劃時代的變化。這些危機對中國的發展同樣提出了嚴峻的挑戰，“加快發展方式綠色轉型，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護”是應對這些危機、實現可持續發展的必由之路。文明形態的變化、發展方式革命，也要求財政轉型。理論界提出了“黑色財政”與“綠色財政”之分，前者是傳統的工業文明形態之下的財政特色，重經濟發展，忽視生態環境保護，后者與生態文明形態相適應，要解決公共財政對生態環境保護缺位的問題，要把生態環境作為公共品來看待，將財政分配的目標拓展到單純的經濟問題之外，更加注重“綠色發展”，推動“綠色崛起”。 十八大以來，綠色財政職能得到了更充分的體現，支持綠色發展的財政投入力度不斷加大。當然，為綠色發展“買單”是一回事，買到了“物有所值”的綠色發展又是一回事。 本期推出“綠色財政支出績效評價實踐探索”專題，面對的是一個需要嚴肅作答的難題。

綠色財政支出績效評價之難，有現實表現，也有深刻原因。 就現實表現來看，現有調查研究發現了一些問題：形式上的評價可能做得很完善，實質性的審核評價往往難以深入；立項容易，立項精準性評價失之剛性標準；錢花了，資金使用成效則難以認定，評價結果易受人為因素影響。

究其原因，除了與其他財政支出績效評價面臨的共性問題之外，也有綠色財政支出特有的復雜性。生態環境保護、資源節約以及以此為目標的綠色制造、綠色消費、低碳經濟、循環經濟、綠色技術推廣應用等等都是受多重因素影響的系統性問題，往往不是單一主體能實現的目標；綠色財政支出項目達成目標也非立竿見影，往往需要久久為功；綠色財政支出“買”的是良好的環境、低排放低消耗的生產生活方式、江河湖海的清潔等等特殊的公共品，不像一般的公共品、公共工程那樣有直觀的實物和受益者直接的體驗，難以進行準確的“物有所值”的評價；綠色財政支出績效很多都是通過影響生產者、消費者行為來間接實現的，財政部門也不易掌控；環境產品、綠色的生產生活方式等具有較強的外部性，接受財政補貼的企業和個人有搞“假綠色”，騙取財政支出的動機，這些行為也難以監控。

因此，綠色財政支出績效評價必然面臨一些特殊的困難。 一是績效的創造者是多方面的合力形成的，如何評價單一主體的績效較為困難；二是績效是長期形成的，績效顯現具有時滯性，短期評價不能反映實際情況；三是對績效缺乏直觀的體驗和客觀的評價標準，容易使評價重形式，不重實質；四是財政部門和其他評價主體難以掌握評價對象諸多的“剩余行為”，也影響評價的準確性。

這說明， 綠色財政支出績效評價必須直面這些特殊難點， 要有更具針對性的方法、手段。如何界定特定主體的績效目標和績效責任？如何避免短期、片面的評價，做到長期跟蹤？如何避免形式主義的評價，更加注重實質效果的評價？如何深入實際，更充分地掌握評價對象的內部行為？ 諸如此類的問題，都值得進一步研究和解決。