國土空間規劃體系下的鄉村振興規劃研究

韓立華 潘振

日照市規劃設計研究院集團有限公司 山東 日照 276826

新時期鄉村振興戰略作為我國三農工作的重點，對于加快中國農業和鄉村現代化，實現中華民族的偉大振興十分重要。土地使用制度的逐步改善表明，鄉村振興的條件已經具備。在土地使用規劃框架內，探索鄉村振興規劃方法，以提高執行鄉村振興戰略的效率。在執行鄉村振興戰略的過程中，需要對土地規劃的內容進行詳細分析，調整鄉村土地規劃的方向，有針對性地分析制定鄉村振興計劃的具體方法，確保鄉村建設的質量。

1 我國鄉村體系規劃的發展和現實背景

1.1 不同規劃視角下的鄉村體系規劃

(1)土地規劃。鄉村系統規劃側重于土地規劃背景下的資源利用。當鄉村制度規劃被理解為土地利用規劃框架內的鄉村多種土地資源綜合安排時，村民的土地是在土地利用規劃框架內進行的。2011年，《縣級土地開發整理規劃編制要點》將重點放在重新調整、重新分配和重新安排鄉村居民現有電力，以增加有效種植的土地面積和其他耕地。鄉村土地退化作為城市和鄉村社區一級空間資源管理的一種手段，在一定程度上可以實現城鄉一體化發展，但是，如果通過提高城市建設目標所取得的經濟效益得到改善，考慮鄉村發展所需的土地資源就成為現實[1]。

(2)城市規劃。鄉村規劃重點從城市規劃角度研究鄉村發展的“最佳”方案。主要目的是分析鄉村的狀況，探討其發展鄉村的潛力，確定鄉村的發展目標，確定鄉村的規模，以宏觀方式確定每個村莊在整個地區發展中的“作用”，并控制村莊的具體建設。2016年以來，由于“多規合一”概念和鄉村振興戰略、空間規劃系統和鄉村相互關系規劃，今天的鄉村體系規劃已逐漸轉變為以鄉村振興為總目標的鄉村本位規劃思路；本著因地制宜、科學實用的原則進行新的規劃。

1.2 鄉村體系規劃面臨的政策背景

為了滿足國家的發展需要，改革治理制度，提高治理能力，我國自黨的十九大以來進行了一系列改革。作為改革的一部分，提出了許多配套政策，如鄉村規劃振興戰略、土地改革、提高土地使用效率和發展鄉村經濟等。鄉村振興戰略是國家建設鄉村的規劃戰略。作為鄉村改革的一部分，人民對國家政策作出了積極反應，在發展過程中積極與規劃協調，促進鄉村發展。2019年，中共中央國務院就土地利用規劃制度的建立和監測提出了若干意見，明確提出了土地利用規劃的詳細發展計劃，并確認和分析了該計劃的適用性。改革必須在尊重國家制度的情況下進行，不得超越國家法律的范圍，同時考慮到保護農民的重要性。只有這樣，才能提高鄉村經濟水平，縮小城鄉差距，提高國民經濟的總體水平。

2 國土空間規劃對于鄉村振興的重要意義

(1)促進鄉村發展的振興以及人類和自然環境的協調。振興鄉村地區的戰略在執行過程中表現出系統性特征，土地空間規劃是合理利用土地資源和實現協調發展目標的基礎。同時，促進人與自然、人與環境之間的協調。土地規劃應以促進鄉村建設為重點。發展中必須遵循優化發展空間資源、協調發展、限制發展、統一的理念。此外，鄉村環境秩序的基礎是農業規劃不可或缺的組成部分。適當處理污染問題，穩定鄉村生態建設，這對鄉村經濟的可持續發展至關重要。

(2)鄉村土地資源綜合配置與利用。對現代農業生產必不可少的耕地資源應專用于土地管理和規劃領域。鄉村地區的自然資源現在已成為振興鄉村規劃的一部分。規劃者應把鄉村土地資源整合成一種綜合配置，協調與山水林田湖草等生態要素的關系，并通過空間規劃的科學基礎和方法分配和利用農業資源[2]。

(3)促進農村經濟的發展。多年來，國家高度重視農村的規劃和建設，鄉村振興被視為國家治理和建設的重要組成部分。對于鄉村地區的特殊性質，必須與實際發展相聯系，在此基礎上，強調體制和文化建設的要求以及加強全系統部署。與周邊區域協調發展，使農業環境相對化，優化內部設施和環境。這將為鄉村建設以及促進鄉村空間和治理帶來一個新的層面。實現振興鄉村的經濟發展目標，使鄉村具有特殊的發展模式，從而取得了更好的進展。

(4)維持鄉村地區良好的生態環境。近年來，一些鄉村地區的空間環境經常遭到人為破壞，導致鄉村環境退化，對保持和鞏固農業經濟轉型成果產生不利影響。因此，鄉村振興規劃必須考慮到維護和保護鄉村良好生態環境的基本要素，并確保農業生產的發展不會損害鄉村生計空間環境。土地利用規劃強調保護生態環境，綠水青山就是金山銀山。

(5)優化鄉村生產空間分布。生產空間配置取決于土地和空間資源的分配和利用。目前，為了優化鄉村生產空間分布，規劃部門應利用空間規劃的綜合方法，將鄉村基礎設施系統、鄉村住房、農業灌溉水源和耕地資源等因素納入工業空間分布。

3 國土規劃中存在的問題

3.1 規劃編制無統一標準，易重復沖突

“多規合一”之前，城鄉規劃、土地利用規劃、發展規劃“多規并行”，因此可能出現沖突，主要由三個方面組成:(1)在規劃基礎上沒有統一的標準，無法統一；(2)在技術方法、時間表和時限方面的規劃各不相同且不一致；(3)在規劃過程中，有些想法只是不完整和不全面[3]。

3.2 鄉村規劃制度不明確，缺乏管理建設的機制

鄉村規劃初期沒有鄉村振興規劃，整個規劃體系不確定，也沒有健全的鄉村發展管理機制。雖然明確區分了各自的鄉村和鄉村計劃，但沒有討論具體細節，導致鄉村發展進程的一些規定不明確，國家一級的規劃沒有提供詳細的指導，沒有提供明確的管理咨詢，鄉村規劃管理部門未能有效執行政策，發展規劃效率低下。

3.3 規劃中的職責分工不明確

(1)長期以來，空間規劃一直得不到統一的指導。不同行業有不同的規劃重點和生產方式，具有法律和行政職能。正如您所看到的，缺少對不同行業功能的系統規劃。(2)各級缺乏相互關聯和互不支持的土地規劃綜合管理，縣級、市級、省級規劃沒有做到相互關聯、相互支撐。(3)按照各自服務部門的計劃所控制的職能領域之間缺乏合作，協同作用較少，執行效率較低。迫切需要實現統一的國家空間規劃標準，規范國家間的空間分離，提高執行工作的效率和質量。

3.4 鄉村產業結構單一

目前，我國大多數鄉村的工業結構以第一產業為主，主要包括糧食作物、畜牧業等。第二產業主要包括食品加工廠、輕工業等，以服務業為主的第三產業發展不足。在這種獨特的發展模式下，鄉村振興面臨的主要挑戰是:(1)生產力低，勞動力短缺。在以農業為主要活動的鄉村建設中，阻礙了鄉村的工業和經濟發展。(2)整個鄉村缺乏長期規劃，村民對環境保護缺乏認識，對鄉村生產生活環境造成污染。(3)盲目追求經濟利益，導致鄉土文化的喪失。

3.5 土地使用規劃方法不足。

科學的土地利用規劃可以大大改善土地資源的利用。為了確保公平合理地使用土地，必須充分利用公共規劃政策在分配基礎設施和公共服務方面的特點，進行雙重評估和評估。根據當地自然資源和環境承載能力，快速發現規劃實施過程中的問題和風險警報。然而，在實踐過程中，一些建設項目先建后批，未按照土地利用規劃進行建設，造成土地利用無序發展[4]。

4 國土空間規劃體系中完善鄉村體系規劃的建議

4.1 明確鄉村體系規劃在國土空間規劃中的作用

在地區一級，建議將鄉村振興規劃列為地區一級土地利用或土地利用研究的優先主題。鄉村系統規劃在確定鄉村發展方向、優化資源分配、協調城鄉關系、鄉村類型和研究鄉村分布等方面發揮宏觀經濟作用。在微觀一級，為具體鄉村的發展和建設制定指導方針，提出禁止、限制和適宜等空間控制戰略，并指導鄉村的有序發展。將鄉村振興規劃納入土地規劃系統是新時期科學規劃系統存在的理由。一方面，鄉村振興規劃促進城鄉規劃、土地利用規劃、環境規劃等規劃的有機融合，以及城鄉居民生活空間、生產空間和生態空間的綜合建設。此外，鄉村振興規劃的重要空間規劃功能也有助于形成城鄉一體化規劃系統，是實施鄉村振興戰略的重要前提、指導鄉村發展建設的基本依據[5]。

4.2 改進基礎設施布局和房屋建設

協調對鄉村居民點、公路運輸基礎設施、公用事業和整個鄉村基礎設施的監測，并規劃建設一個涵蓋整個鄉村的鄉村綜合服務網絡，實現包容性共享和城鄉一體化。根據事先規劃、事后批準和改造的要求，加強對住房、公共空間、交通組織、庭院空間組織、景觀節點的規劃。科學劃定宅基地建設范圍，嚴格適用一戶一宅的原則，確定住宅建設面積、高度、處置等控制要素。此外，鄉村的交通系統結構需要改進，主要道路網需要重組，現狀道路的寬度需要擴大，斷頭路需要連接起來，規劃的道路逐步進行修建[6]。

4.3 完善鄉村服務設施

為了確保鄉村地區的全面發展，政府應改善鄉村地區的公共服務設施。按政府主導、多方參與的思路，進一步加大政府提供鄉村基本公共服務的力度，把鄉村公共服務和社會管理分為文體、教育、醫療衛生、就業和社會保障、鄉村基礎設施和環境建設、農業生產服務、社會管理七個類別，形成具體內容，并劃分為政府、村自治組織、市場三個供給主體，同時明確組織實施辦法。針對鄉村公共服務受益的地域性和特殊性，結合不同類別村的人口規模和經濟條件，以節約資源、信息共享為重點，整合村級公共服務和社會管理場所、設施等資源，統一規劃，優化功能，集中投入，統籌建設政務服務中心、村級活動中心等公共服務平臺，實行基礎設施和公共服務設施的合理布局，全面覆蓋，并逐步形成一套適應鄉村居民生產生活方式轉變要求、城鄉一體的基本公共服務和社會管理標準體系[7]。

4.4 完善規劃實施機制和保障體系

要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，建立健全促進鄉村振興的制度，推動鄉村振興戰略規劃貫徹落實，走好中國特色社會主義鄉村振興道路。一是要做好政策規劃，鄉村振興是一項系統性、長期性的重大戰略，涉及范圍廣、部門多，利益關系比較復雜。這就需要在政策制定上加強頂層設計，促進各項政策協同高效、形成合力。實施鄉村振興戰略是一項長期任務，各地要在貫徹落實黨中央決策部署工作中，因地制宜，根據不同地區的實際狀況，制定適合本地區鄉村振興的政策，保證鄉村振興戰略順利推進。二是要健全工作機制，在擁有數億農民的中國實施鄉村振興戰略，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，這是一篇大文章，需要健全工作機制。將脫貧攻堅工作中形成的組織推動、要素保障、政策支持、協作幫扶、考核督導等工作機制根據實際需要運用到推動鄉村振興上來，建立健全上下貫通、精準施策、一抓到底的鄉村振興工作體系。三是要夯實法治基礎，依法保障農民在鄉村振興中的合法權益，解決好農民群眾關心關切的利益問題，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展[8]。

4.5 改善鄉村群眾精神文化生活質量、培育鄉風文明

社會發展水平、人民生活質量不僅取決于物質和經濟因素；事實上，一旦基本的物質需求得到滿足，就更加強調精神和文化對生活的追求。因此，作為鄉村振興戰略的一部分，必須加強鄉村社會的文化治理，提高鄉村人民的精神和文化生活質量，促進新的文明生活方式。在實踐中，必須根據鄉村人口的主觀需要豐富文化活動，必須在鄉村建立文化活動室和場所，并建立設備完善的設施，為人民的精神和文化生活創造理想條件。與此同時，必須加強鄉村人口的文化教育，加深他們對自己鄉村文化的了解，引導他們重新審視自己的價值觀念。重點應放在鄉村傳統文化的繼承和發展上，如傳統戲曲、食品文化、民間手工藝和古建筑。應鼓勵自發組織傳統文化活動，以增強鄉村人口的文化信心[9]。

4.6 建立系統完善的鄉村經濟管理體制

健全的管理制度是實現戰略目標和政策的基石。第一步是明確界定管理鄉村經濟的責任和義務，并在此基礎上建立健全的監督制度，同時加強鄉村政黨的廉正，并創造有利于更好管理的政治環境。與此同時，促進采取政策，支持鄉村經濟，如鄉村土地流轉，以適應本區域的現實情況，有效保護農民的合法權益，從而實現調動農業生產和振興鄉村的戰略目標。在這個新時代，人才已成為經濟和社會發展的重要資源，在改善鄉村經濟管理方面發揮著重要作用。因此，在實踐中，政府必須首先認識到人才的重要性，然后積極采取措施促進人才的發展和引進[10]。

5 結束語

綜上所述，在國土規劃過程中，應當從具體建設的角度考慮鄉村振興計劃，并有效實施規劃模式。規劃人員必須立足鄉村地區現狀，加強區域規劃和建設方法的應用，優先優化總體規劃體系，提出鄉村振興和發展的合理建設目標，并為社會和諧發展和穩定進步做好準備。