我國農產品冷鏈物流發展存在的問題及法律對策

黃小旭

（河海大學 法學院，江蘇 南京 211100）

黨的十九大提出鄉村振興戰略，將農業農村農民問題作為國計民生的根本性問題，2021年4月，《鄉村振興促進法》的出臺正式將鄉村振興戰略寫入法律。農產品是解決“三農”問題的基礎，隨著農產品產量和消費需求的穩步增長，對我國農產品冷鏈物流的發展提出了更高要求。近些年來，農產品冷鏈物流基礎設施基本情況得到改善，通過成立農產品冷鏈物流標準化技術委員會，冷鏈物流標準體系已初具雛形。但由于我國冷鏈物流體系構建起步晚、建設時間較短，我國農產品冷鏈物流發展仍存在一些問題。

1 我國農產品冷鏈物流發展現狀和問題

1.1 農產品冷鏈物流平臺發展現狀

農產品冷鏈物流是一項為保障農產品品質，以制冷技術為基礎，確保農產品從生產、倉儲、運輸、銷售各環節都保持在適宜的溫度而減少損耗的系統工程。我國農產品冷鏈物流平臺建設相對滯后，導致在流通環節農產品運行不順暢，具體表現為設備不足、資源分配不均和農產品冷鏈物流鏈信息不對等。一是設備方面，冷藏保溫車作為組成冷鏈物流設備的重要要素，我國目前冷藏保溫車輛數量相較發達國家仍有較大差距。二是我國的農產品冷鏈物流基礎設施資源分配存在地區資源分布、城鄉資源分布的兩級差距。如東部沿海等發達地區冷庫接近飽和，而西部地區和中部地區冷庫資源與農產品產量不相符合。城市與農村資源分布也不均衡，農村作為農產品的主要產地，幾乎都嚴重缺乏冷鏈物流基礎設施，從而無法提供農產品所需的冷凍冷藏條件[1]。三是冷鏈產業鏈上下游之間信息互換出現阻滯。具體表現在各冷鏈企業之間各自為營和公路、鐵路運輸之間缺乏溝通，易造成信息失衡和配置的失調。另外，對時效性要求嚴苛的農產品從田間地頭到餐桌的流通的前提是準確、及時的市場和運輸信息，但我國農產品冷鏈物流信息化程度較低，缺乏完整的信息平臺[2]。一方面表現為農業生產者、冷鏈物流運輸者和銷售者對初級農產品生產信息了解充分，另一方面表現為消費者作為最后一環消息相對閉塞，相關消費需求欠缺平臺表達機制，使農產品交互升級進程緩慢，不利于相關產業鏈主體對消費需求及時作出反應。

1.2 農產品冷鏈物流標準體系和法律體系亟待完善

我國近些年陸續發布了不少國家標準、行業標準，對農產品冷鏈物流行業起到正面的推動作用。但冷鏈物流領域現行標準大多為推薦性標準，無法全面滿足農產品冷鏈物流行業的需求[3]。2020年新冠疫情的爆發，食品冷鏈物流更是暴露出體系不健全、企業運營缺乏標準化等諸多問題。雖然我國《食品安全國家標準食品冷鏈物流衛生規范》（GB31605—2020）于2021年3月11日正式施行，對我國冷鏈物流缺乏強制性標準進行了彌補，促進行業的健康發展。但由于冷鏈物流整體產業鏈的龐大，相關內容仍需要進一步完善，以保障冷鏈物流行業的穩健發展。目前我國農產品冷鏈物流標準還存在以下問題：一是標準未覆蓋冷鏈物流全過程。冷鏈物流過程涉及生產、倉儲、運輸和配送等諸多環節，任何一個環節出了差錯都會造成農產品冷鏈的“斷鏈”，影響食品品質，不利于行業主體的可持續發展。二是標準制定的主體繁雜，不同標準存在交叉重復的情況。我國不同的冷鏈物流標準是由不同的部門根據自身發展需求制定的，難以避免從不同的角度出發和針對不同的范圍進行考量，而且部門之間缺乏溝通，導致不同標準之間協調性不足，從而無法形成嚴密的標準體系。又由于制定主體不統一，各部門與行業結合自身特點制定各自的標準，標準制定的方向存在偏差，制定和發布的標準難以避免存在交叉重復現象。三是行業標準缺乏正式化表達、合并渠道。通過長期的發展，我國冷鏈物流行業已經初具規模，其中相關行業自治標準在一定程度上已經起到了秩序構建的作用，但由于每個公司規定、代表利益的不統一，行業標準很難形成統一規制。最后，我國農產品冷鏈物流的法律規定主要集中在《食品安全法》和《農產品質量安全法》[4]。現有的法律法規并沒有隨著冷鏈物流體系的構建及時出臺，造成部分環節無法可依的窘境出現，并且由于冷鏈物流跨部門特點的客觀存在，各部門制定的法律法規內部會出現內容沖突和立法重復現象，一定程度上，造成立法資源的浪費。

1.3 農業反壟斷適用除外制度背景下我國農產品冷鏈物流現狀

為保障農業產業健康發展，助力農業產業實現集群化建設。我國《反壟斷法》第56條規定了農業反壟斷適用除外制度，明確了“農業生產者及農村經濟組織在農產品生產、加工、銷售、運輸、儲存等經營活動中實施的聯合或者協同行為，不適用本法”。正是因為《反壟斷法》的除外規定，使得冷鏈物流行業中處在農產品流通環節中游且對市場具備一定支配地位的經營者，憑借自身的資金優勢，把控著農產品流通的各個環節，將農產品積累的增量收益匯集在產業鏈的下游，導致農產品市場價格居高不下，農民自身卻無法獲取應有的價值。一方面大多數農業主體由于自身因素，對農產品到消費市場的流通渠道具有天然的依賴性[5]，需要依靠渠道釋放農產的庫存壓力，面對多樣化的市場要求，以及互聯網電商的發展，農業產業對冷鏈物流跨地域、保鮮等特質的依賴程度會愈來愈高。而另一方面，農產品流通環節的經營者們為追求經濟利益，難免會借助價格壟斷協議或濫用市場支配地位的形式攫取利益，對初級農產品的供應者進行高價盤剝，通過提高二次售價、差別化服務定價等方式，使消費市場的農產品居于高價，間接影響農業生產者的生產積極性，不利于農業生產者再生產的投入和農業產業的可持續發展。由此可見，通過法律法規加強對處于農業產業鏈中游且具有市場支配的經營者的限制，不僅是解決“三農”問題的關鍵因素，還是保障農業生產者的基底收益，提升其他相關農業主體收益的現實需要。

2 發達國家農產品冷鏈物流發展情況

通過分析和對比發達國家冷鏈物流基礎平臺的構建過程，對農產品冷鏈物流標準體系進行實踐考察，探析典型國家農業反壟斷適用除外制度，可以有效加快我國農產品冷鏈物流發展的腳步。

2.1 發達國家農產品冷鏈基礎平臺構建現狀

以信息化平臺、食品追溯為特點的荷蘭。作為世界第三農產品大國，冷鏈物流領跑世界。在冷鏈物流體系中最具代表的冷凍行業，不僅擁有世界前列的冷凍容積率，并且利用先進的制冷技術、完備的運輸設備大大降低了新鮮蔬菜水果和其他生鮮農產品的損腐率。荷蘭通過較短的冷鏈物流鏈、在運作過程中實現信息化、注重引入和開發先進的冷凍技術，以保證農產品冷鏈各環節的效率，實現降本增效[6]。此外，荷蘭還建立健全食品的追溯制度，企業不僅要嚴格遵守食品安全法規，還需對運輸的食品進行可追溯記錄，物流各方還要在自身環節添加各自標識，確保產品在每個運輸狀態都可實時追蹤，消費者環節出現問題也可倒序追查，從 NEN-EN-ISO22000到NEN-EN-ISO22005建立了完善的食品安全追溯體系。

以技術化產業鏈為特點的有加拿大和日本。加拿大通過資金投入研發冷鏈物流技術，培養冷鏈物流管理人才，在農產品冷鏈物流領域實現了完善的綜合冷鏈物流網絡，更是在冷鏈物流中借助于如EDI技術、衛星定位系統等先進技術，大大降低了農產品流通環節的損耗。日本農產品冷鏈物流實現了低溫倉庫的現代化建設，以滿足農產品低溫倉儲、冷藏運輸的需求[7]。并從本國農產品國情出發，提倡小批量高頻率的運輸模式，保證了農產品運輸至消費市場的新鮮度。

上述國家不僅注重冷鏈物流基礎設施的建設和完善，還將先進技術應用于冷鏈物流各環節，再通過建立相關制度以實現農產品冷鏈物流基礎平臺的搭建，加大了農業生產主體收益，擴大了產業化規模，為我國農產品冷鏈物流發展基礎設施建設提供了有效經驗。

2.2 發達國家農產品冷鏈物流標準體系實踐考察

以美國為代表的發達國家冷鏈物流已得到長足發展，冷鏈物流標準體系和法律體系也較為完善。通過對比分析這些國家冷鏈物流標準體系的形成過程，可以有效改善我國冷鏈物流發展時間短、基礎薄弱的短板。

美國國家標準協會（ANSI）作為非營利性民間標準化團體，通過加快國內標準與國際標準的融合進程，以期其更好的發揮帶動地區經濟發展的作用。美國政府部門方面積極參與和指導食品類領域的標準制定過程，以及建立公共衛生信息系統以監管食品衛生，確保食品安全。另外，美國標準制定機構在制定標準時不僅要對各方意見進行聽取和采納，在草案的發布中還要進行充分公示和再修改程序等，以保證標準設立施行的合理性。

日本在建設標準方面更注重本國與國際標準之間的融合與協調，如東盟－日本冷鏈物流準則的出臺，結合東盟國家自身現有冷鏈物流的特點和條件，投入并建設與之相對應的基礎設施，且與冷鏈物流企業、公司和相關政府部門等形成完整的物流系統，以期推動和拓展海外市場發展。日本冷鏈物流各標準之間的銜接也有著值得借鑒的經驗[8]，標準起草委員會負責JIS日本工業標準的起草提交工作，經技術委員會和標準委員會討論流程后才可發布。TS標準規格屬于行業共識標準，雖然在行業內通行，但在成為 JIS標準的過渡形態中還需相關企業提交，經過這一過渡形態后才能成為 JIS標準，這有效提高了相關企業在行業標準制定過程中的參與度。TR標準報告則是促進標準化的文件，規定有關標準化的細節，屬于附屬標準。

美國和日本制定冷鏈物流標準過程中，不僅嚴格遵循相關流程，還積極聽取各方意見，并且在不同標準之間形成良好的銜接機制，保證制定的標準在冷鏈物流的不同環節、不同主體之間都可以充分發揮功效。

2.3 探析典型國家的農業反壟斷適用除外制度

美國等發達國家均存在農業反壟斷適用除外制度，但在各國的農業領域未出現過限制競爭行為失控的情況。這些國家的反壟斷法保護農業生產中處于弱勢地位的主體，并且對農業生產相關行為進行限制。其相同性表現為農業反壟斷適用除外制度在觸發機制方面均設置了嚴苛的條件，差異性表現為通過不同的基本路徑進行限制：美國作為判例法系的代表，判例形式是其主要的限制方式，歐盟、日本則借助立法形式直接對農產品反壟斷適用除外制度發揮作用。

2.3.1 以判例限制型為主要措施的美國的農業反壟斷適用除外制度

1922年的《凱普沃斯蒂德法》明確“農業生產者”的概念與范圍之后[9]，對農業反壟斷適用除外制度的主體要素和行為范疇方面，通過判例的后續發布進行限縮。典型案例如 1939年的United States v.Borden案，只有在農業聯合組織之間純粹、非營利性質的互助行為，法院才會認定屬于農業反壟斷適用除外制度的主體范圍。有可能造成農業行業限制，加劇不正當競爭的營利行為都會遭到禁止。在行為方面，農業反壟斷適用除外制度保護主體雙方均為農業聯合組織實施的壟斷協議或兼并行為，但對兩種情況反壟斷法會進行調查，一是行為參與者中存在非農業聯合組織，二是農業聯合組織濫用市場支配地位的排他行為。可以看出美國農業反壟斷適用除外制度更注重對純粹從事農業生產的農民及農業聯合組織的保護，而未將規模化營利性農業經營者納入排除范疇。

2.3.2 以法規限定為主要限制措施的歐盟和日本農業反壟斷適用除外制度

歐盟對農業反壟斷除外制度主要體現在《歐洲聯盟運行條約》明確農業產業政策適用的順位在競爭規則之前。農業產業政策主要目的是為提升處于農業生產經營活動上游的主體的農業生產力，提高勞動收入，保證下游的消費者能夠以合理價格購買農產品。此外，歐盟委員通過的《關于處理農業領域協議的26號法規》，進一步明確農業適用除外范圍僅為農業生產者及其協會的農產品產出環節的行為，將經營者聯合行為與農業生產者之間為達成價格壟斷之間的協作行為排除農業適用除外規則之外。日本《禁止私人壟斷與確保公平交易法》第22條的規定，確立了農產品反壟斷除外的限縮解釋。對弱勢且非集約化生產的農民基于互助行為組成的農業合作社，納入在適用除外主體范疇之中，而對在農產品流通環節具有支配地位的經營者之間的聯合行為，以及農業合作社在符合適用除外要求時，卻濫用市場支配地位的行為，排除在農業適用除外行為范疇之外。

3 我國農產品冷鏈物流發展的完善建議

3.1 加強對農產品冷鏈物流平臺的建設

在農產品冷鏈物流平臺中，基礎設施發揮著基底作用，信息平臺的構建有利于提升行業整體水平，國家應持續加大建設資金的投入力度[10]。一是提升冷藏冷凍車輛和冷庫的標準化水平。加強農產品冷鏈物流基礎設施，既要對現存老化的設備升級換代，也要根據農業生產的切實需要，在農產品主產區投入建設冷鏈物流基礎設施，盡量實現對農產品冷鏈物流的全覆蓋，同時還應注重外國技術的引進，實現對農產品冷鏈物流設施的標準化升級。二是加大農產品冷鏈物流信息化建設投入[11]。農產品冷鏈物流信息平臺的建設是提升農產品冷鏈物流效率，實現降本增效的重要前提。各冷鏈企業與公路、鐵路運輸之間應搭建網絡共享信息平臺，做到資源互通、信息共享，對農產品形成覆蓋面更廣、物流效率更高的冷鏈物流網絡。以長遠目光來看，冷鏈物流企業的發展會借助信息化力量，勢必會尋求網絡技術企業的支持。通過相關政策支持來引導二者的合作，能夠使我國分散的農產品冷鏈資源根據不同客戶的需求發揮作用。

3.2 農產品冷鏈物流標準體系和法律法規的健全與銜接

一是進一步構建完善的標準體系。標準體系是否完善直接關系到食品安全問題，且標準體系的建設能使得標準之間層次關系更加鮮明，系統性的強化各標準之間應有的作用。在標準的建構層面，國家應建立完善的農產品冷鏈物流標準體系，內容覆蓋農產品冷鏈物流的各個環節；食品安全部門應對農產品流通環節的操作標準和要求都進行明確規定，如冷藏車車況是否達標、冷庫溫度控制是否科學，對農產品在運輸環節中的品質進行隨機抽查，對于不符合規定的運輸、經營者進行相應的處罰；交通運輸部門則應建立包含鐵路、公路、水運等冷鏈物流運輸標準的子體系。同時在制定標準過程中還要充分考慮各方主體的意見，結合現實情況出臺切實可行的標準，更要注重從我國國情出發，借鑒別國先進標準體系，加強國內標準與國家標準的銜接與融合[12]。二是完善農產品冷鏈物流法規建設。應加強對農產品冷鏈物流的立法，通過法律建設為農產品冷鏈物流行業營造有利的發展環境，提供法律保障[13]。已出臺的《食品安全法》《農產品質量安全法》，促進了冷鏈物流標準的制定與發布，但由于法規內容調整相較于瞬息萬變的消費市場具有一定的滯后性，因此建議國家在現有的物流業法律法規的體系下，進一步加快冷鏈物流相關規章、意見的制定與出臺，機動處理農產品冷鏈物流產業鏈上出現的新現象、新問題，明確各部門的職責和邊界以及冷鏈運輸各環節的實施標準，使農產品冷鏈物流的各個環節都實現有法可依[14]。三是貫通標準與法律規范的銜接渠道。由于法律法規制定過程通常具有滯后性和程序性，需要一定的時間才能將現實需要上升為法律意志，在法律未能調控的領域，行業規則自治起到了很大的作用，但由于其強制性缺失，在市場趨于成熟后，應當適時將行業規范中先進有益的相關規定，經過試點評估后納入現行法律體系之中。加強農產品冷鏈物流標準與法律法規的銜接，使標準在法律框架下有效施行，不僅能夠有效降低在冷鏈物流過程中的違法違規行為的發生，還能夠賦予相關部門在處理各方主體突破標準行為的法律依據，以保證農產品冷鏈物流鏈的穩定運轉。

3.3 農產品冷鏈物流有關反壟斷適用除外制度的建議

農產品冷鏈物流環節涉及主體眾多，不僅包括處于天然劣勢地位的農業生產者，還包括冷鏈物流中游從事相關運輸、倉儲、經銷的眾多經營者，明確農產品冷鏈物流運輸中適用反壟斷除外規定的主體和行為，對促進冷鏈物流行業健康持續發展、保護農業生產者生產積極性和提高農民收入都有著正面促進作用。一是明確農產品冷鏈物流領域適用反壟斷除外規定的主體范圍。農業生產者和農村經濟組織以及其他直接從事農業生產經營活動的組織是法律明確規定的豁免主體。其中農業生產者通常認為包含農民和農業生產企業兩個部門，隨著經濟結構變化而出現的新型職業農民，性質仍和以前“單純從事農業原作物生產的主體”接近，所以對符合條件的新型職業農民也應納入農業除外規定的有關農業生產者范疇內，主要表現為冷鏈物流上游種植、養殖戶。雖然我國農業法等相關法律法規中并未對農業企業的概念與范圍作出解釋，但是我國《農業企業財務制度》第二條將農業企業定義為“從事種植業、養殖業或以其為依托，農、工、商綜合經營，實行獨立核算和具有法人地位的農業社會經濟組織單位。”[15]，而農業生產企業中由于現今業務發展的多元化，通常會出現流程企業，即從物流到經銷一體化的企業，因此需要對此類主體進行限縮規定。

農業經濟組織主要表現為農村集體經濟組織和農產品行業協會。部分農村集體經濟組織順應改革開放潮流逐步涉及工業和服務業，不再將工作重心放在農業生產上，則應排除在農業適用除外的主體之外[16]。對于那些不直接參與農業生產經營活動且易發生壟斷行為的經營者們自然被排除在制度之外。農業主體在冷鏈物流產業鏈中進行聯合經銷或者其他協同行為時，若行為主體均為前述反壟斷除外定義的農產主體，則可直接適用反壟斷除外規定，但若行為主體一方不符合除外主體身份，則應該排除在反壟斷除外規定之外。二是明確反壟斷除外規定在農產品冷鏈物流領域適用中的行為方式。反壟斷除外規定是為了保護弱勢農產品生產者的利益和提升其競爭力，但一些強勢的農村經濟組織在農產品生產經營活動中憑借其優勢地位濫用市場支配地位，損害農業生產者和經營者的合法權益，這種行為應排除在反壟斷除外規定之外。

4 結語

鄉村振興戰略作為實現全體人民共同富裕的必然選擇，已經取得重大進步。解決好農產品問題則是解決“三農”問題和保障農業繁榮、農民富裕的基礎，通過加強農產品冷鏈物流平臺建設，在冷鏈物流標準體系和法律體系之間形成良好的銜接，明確《反壟斷法》在農產品冷鏈物流發展中的適用范圍，對保障農業發展、農民收入穩定、實現共同富裕有著重要意義。