居民服務一卡通思考

劉鋒

宿州市人力資源社會保障數據管理中心，安徽，宿州，234000

0 引言

2020年8月，在合肥召開的長三角一體化發展座談會強調，要探索以社會保障卡為載體建立居民服務“一卡通”，在交通出行、旅游觀光、文化體驗等方面率先實現同城待遇[1]。目前，長三角三省一市協同配合，長三角地區居民服務一卡通初有成效，雄安新區、海南自貿區、西部大開發綜合改革示范區、深圳建設社會主義先行示范區等區域一卡通應用各具特色，居民服務一卡通正從區域通用逐步邁向全國通用。

1 居民服務一卡通的內涵和架構

1.1 內涵

居民服務一卡通（以下簡稱“一卡通”）目前尚無權威的公認定義，筆者認為，狹義的一卡通是指遵循國家人力資源和社會保障部行業標準，為實現居民服務一卡辦理的目標，擴展相關行業內容而發行應用的社會保障卡。廣義的一卡通是指以社會保障卡為載體，以信息化平臺為媒介，連接政務服務、公共服務各類應用場景，為居民提供“一卡通用”服務的綜合性應用系統。因此廣義一卡通從邏輯上看，至少包括社會保障卡、一卡通平臺、應用場景三個要素，其中，社會保障卡是載體，一卡通平臺是工具，應用場景是實例，三者構成一個完整的系統。本文闡述的觀點特指廣義的一卡通。

1.2 一卡通技術實現及架構內容

各地居民服務一卡通的信息化實現方式差異較大，結合實踐來看，一卡通實現的技術架構一般包含9大構件，包括社會保障卡發行管理系統、一卡通服務支撐系統、資金支付結算系統、密鑰密碼系統、電子社保卡系統、持卡人基礎信息庫、虛擬資源池、應用終端系統、外部接入系統等組件。其中，社會保障卡發行管理系統主要指人社、交通、金融各部門的卡的發行管理系統，是社會保障卡“生產”系統。電子社保卡系統是社會保障卡的線上形態，與社會保障卡實體卡一一映射，用于支撐線上及移動應用。資金支付結算系統主要對社會保障卡上承載、流動的各類實賬戶資金、虛賬戶資金、記賬資金等進行收支管理。密鑰密碼系統包含社會保障卡密鑰體系、加密設施及加解密算法，用于保障卡內信息安全。持卡人員基礎信息庫記錄持卡人的基礎信息，用于支撐個人身份鑒權和跨區域用卡。虛擬資源池包括硬件、算力、系統軟件、安全防控、通信網絡等資源集合，是對基礎資源的整合和抽象。外部接入系統包含交通、醫保、公安等行業的電子政務系統，是支撐一卡通在各行業場景應用的關鍵。應用終端系統主要包含讀卡、掃碼、發卡、POS等各類機具的接入系統。一卡通服務支撐系統是一卡通運行的基礎平臺，是連接上述組件協同運行的總指揮，是一卡通的核心組件[1]。

2 發展現狀

歷經多年發展，社會保障卡技術規范逐步統一，應用場景日趨成熟，產業配套長足進步，政策導向日漸清晰，居民服務一卡通已經步入全面提速發展的良性軌道。

2.1 技術規范趨于統一

1999年12月22日，社會保障卡全國主密鑰在上海生成，標志著第一張社會保障卡誕生，歷經磁條卡、IC卡、CPU卡多個技術階段，逐步形成全國統一的社會保障卡行業規范（LD/T 32.1-2015）。2021年國家推行第三代社會保障卡，社會保障卡內設3個獨立的基礎應用環境，即社會保障系統環境（SSSE）、金融系統環境（PSE）、非對稱認證系統環境（ACSE），各應用之間通過卡片操作系統（COS）內部防火墻機制隔離，保障各應用獨立、安全。采用非對稱認證技術，應用了SM2橢圓曲線公鑰密碼算法、SM3密碼雜湊算法、SM4分組密碼算法，增加了非接觸通信接口，擴充了交通密鑰應用區域。電子社?？▽崿F了全國統一自動簽發，社會保障卡技術標準進入新階段，圍繞一卡通理念，各地紛紛出臺一卡通地方標準，如安徽省出臺了DB34/T 4047-2021《居民服務一卡通技術規范》。技術標準的統一為社會保障卡在長三角乃至全國區域的一卡通用奠定了基礎[2]。

2.2 應用場景趨于成熟

截至2021年年末，全國社會保障卡持卡人數已達到13.52億，普及率為95.7%，電子社保卡簽發達3.6億張，已具備廣泛應用的基礎。人力資源社會保障領域發布了95個應用場景，部分地方擴充了個性化應用場景，如安徽制訂了居民服務一卡通應用目錄，頒布了交通、文旅、醫保等二十多個行業的190項應用場景，場景分為一級應用（視讀）、二級應用（刷卡）、三級應用（電子社?？⊕叽a）三種應用模式。目前，居民服務一卡通已支持全國范圍醫保直接結算，支持在全國300余個省轄市刷卡乘坐公共交通工具，支持金融支付功能在銀聯通道的統一結算。應用場景的統一化、目錄化、標準化進一步推動了居民服務一卡通的發展。

2.3 產業配套自主可控

以國產芯片為代表的產業配套體系已成功建立，大批行業龍頭企業加入居民服務一卡通的資源配置中來：大唐芯片、紫光國微、華大芯片等一批國產芯片制造商，華信新材等卡基制造商，雄帝科技等終端制造商，楚天龍、東信和平等卡片制造商，易聯眾等解決方案提供商。國內全產業鏈布局完整，上下游產業協同，圍繞社會保障卡生產、服務、應用形成了良好的內循環生態圈，居民服務一卡通逐步實現自主可控[3]。

3 存在的問題

3.1 頂層設計需完善

居民服務一卡通雖然已經逐步上升為國家規劃，但居民服務一卡通及社會保障卡的法定地位和作用仍然模糊，跨區域跨部門應用的政策支撐尚不健全，支撐一卡通同城待遇的相關政策尚未明晰，一卡通用的制度基礎有待完善。發行機制需要優化：一卡通基于商業銀行發行，一張社會保障卡必須固化綁定一家商業銀行，持卡人如更換服務銀行必然更換社會保障卡，隨著人力資源跨地域流動加快，加上各地商業銀行布局存在差異，持卡人存在“換地就換卡”的窘境，“一卡通用”在一定程度上仍停留在理論層面。受制于商業銀行間的競爭壁壘，跨行手續費等制度設計也嚴重制約了持卡人對一卡“通” 應用的接受度。

3.2 用卡環境門檻高

各行業終端標準不一，行業標準相對封閉，參與方進入一卡通應用領域的門檻較高。以卡鑒權為例，目前各地通常支持加密機鑒權、PSAM卡鑒權兩種技術模式，其中加密機鑒權僅支持金保工程業務專網的用戶讀卡鑒權，PSAM卡鑒權則需要為讀卡終端配套專用的社會保障PSAM卡，一卡通服務參與方需配置專用終端或專門網絡，需要針對終端動態庫進行二次開發適配等，相較于支付寶等終端掃碼模式，經濟性、技術性方面均不具有推廣優勢。再以交通行業應用為例，公交刷卡、充值需要依托交通部門的密鑰體系、結算清算體系和專用終端，社會資源進入門檻較高。金融行業同樣受制于行業監管標準等要求，一卡通的發行、制作需依托專門的線下窗口或銀行柜面，不僅發卡機構需要投入大量人力成本，用卡人群也需投入排隊預約等時間成本，擠占社會公共服務資源[4]。

3.3 應用場景黏性不強

目前居民服務一卡通發布和推廣的各類應用場景接近200種，應用類型主要分為身份認證和交易支付兩大類。在身份認證類應用方面，除醫保場景外，普遍存在應用剛需不足、用戶黏性不強等問題，交通出行、文化旅游等高頻應用場景也存在多種可替代的應用工具，一卡通應用活躍度不高。在支付結算類應用方面，各部門發行的結算卡種眾多、虛擬支付發展迅速、跨行交易存在手續費等因素均影響一卡通的推廣應用，與第三方支付工具相比，一卡通應用場景的吸引力不足，技術優越性尚不顯著，亟待開發更多可用的應用場景以支撐一卡通發展。

3.4 信息流程散列孤立

行業壁壘依然存在，各行業系統間缺少信息流共享、交換的機制，一卡通業務流程不易聯動，一卡通用的范圍、層級、粒度有待提高。以社會保障卡激活服務為例，需要分別在人社部門的社?？ü芾硐到y、金融部門的賬戶開戶系統、交通部門的公交及地鐵等服務系統進行激活操作，各部門的系統封閉孤立運行，各項服務呈散列狀分布，服務之間不能協同，不符合“一站式服務”“最多跑一趟”的政務服務導向，持卡人辦事體驗不佳[5]。

4 建議和思考

4.1 加快政策頂層設計

加快醞釀出臺居民服務一卡通跨地域應用的指導政策，建立地域間的政策互信共濟機制，推動一卡通區域協同立法、國家立法，明確居民服務一卡通的法定地位和作用。確定一卡通主管部門、行業部門職責和執法權限，規定了其對一卡通各階段數據成果的管理義務和運用權力，兼顧數據成果公私法益，平衡其公共屬性和個人隱私屬性，推行敏感個人信息保護，引導數據成果依法運用和增值。

4.2 強化場景開發利用

增強供給側和需求側的匹配程度，精準定義應用人群和需求范圍，面向服務對象開發出更多貼近民生的應用場景。發揮一卡通整合融通的優勢，積極搭載其他卡種和第三方應用平臺，實現一卡通跨平臺跨場景通用。以“健康碼”為例，在疫情防控方面作用顯著，但對于老年人等使用智能手機困難的人群尚存在推廣困難，筆者認為應從場景條件和用戶群體接受能力方面進行研究，優化設計應用方式，將一卡通嵌入具體場景中，達到精準應用的目標。一卡通可關聯健康碼平臺實現“刷卡展碼”，即運用NFC技術，通過場景管理者的通訊手機讀取持卡人社會保障卡信息，關聯健康碼平臺取得示“碼色”及“行程碼”信息，結合不同應用場景，通過“語音展碼”“信號展碼”或“圖像展碼”來展示持卡人的碼色及行程等信息，解決老年群體使用健康碼的難題。通過類似做法，從需求側深挖應用場景，淡化卡的作用，強化平臺的影響，面向場景推動一卡通平臺與各類第三方平臺工具的共用、共享、共生[6]。

4.3 開放技術兼容標準

以技術標準兼容為設計方向，從服務接入、場景適配兩個層面訂立技術規范，推動跨行業跨區域技術銜接，助力各類社會資源更容易加入到一卡通的開發、應用、服務體系中來，以補充政府政務服務能力不足的短板。在服務接入層，制訂接口準入規范，通過定義網絡互聯、軟件接口、數據接口等標準，滿足服務接入方接入一卡通平臺的需求。在場景適配層，制訂終端協議適配擴充標準集，推動身份證讀卡器、交通卡刷卡機具、POS機等終端自適應適配一卡通應用，復用各行業在用的讀卡機具支撐一卡通的應用，降低各應用渠道進入一卡通服務體系的技術門檻，提高社會資源復用率，從協調性的層面，促進各行業橫向一體化，形成場景復用規模效應[7]。

4.4 引導科技創新賦能

通過科技應用創新，賦予一卡通更多新的能力，注入新的發展動能，培育一批創新應用在前沿領跑，帶動一卡通應用整體增長。以支付結算應用為例，應抓住新基建產業發展契機，引入區塊鏈、數字貨幣等技術，發揮社會保障卡國家信用背書的優勢，推動一卡通平臺交易機制更加獨立，消除與金融等第三方平臺的緊耦合捆綁關系，激發一卡通應用活力?？梢圆扇刹阶叻结槪海?）推動一卡通移動支付環境建設，探索將社會保障卡作為電子貨幣使用，建立社會保障卡國家支付平臺，作為國家授權的第三方支付工具，營造一卡通支付應用的良性生態；（2）推動一卡通貨幣交易體系建設，探索將社會保障卡作為數字貨幣使用、作為無銀行的法定貨幣的載體。例如，采用“單層投放模式”，使用社會保障卡內金融系統環境（PSE）或新建數字貨幣系統環境，將個人居民收入以數字貨幣形式計入一卡通內，個人動態交易信息由央行總賬記錄，實現無銀行交易，消除跨銀行交易成本；在貸款、理財方面可將一卡通靈活掛載或綁定于商業銀行，實現利息的兌付，并根據需要更換或解綁服務銀行，從而建立起持卡人與服務銀行之間松耦合的即時服務關系。通過建立統一、中立、閉環的一卡通資金結算體系，不僅減弱發卡銀行對一卡通的捆綁制約，同時也能解決各行業內部結算、清算體系對一卡通造成的應用割裂問題。另外，運用數字貨幣離線交易功能，使社會保障卡在無網絡環境下也能完成交易支付。電子社保卡則可以實行雙離線交易，即交易雙方移動通信工具在無網絡情況下可通過NFC碰觸進行實時交易。以科技創新激發、激活一卡通應用活力，引領一卡通的發展和壯大[8]。

4.5 統一軟件設計思想

居民服務一卡通是全地域全行業的通用系統，需要從設計思想上確立其架構分層的統一性、通用性?；诩夹g和業務相分離的架構設計導向，筆者認為，一卡通平臺軟件適宜采用中臺架構設計，在設計思想上專注于業務邏輯和流程，弱化技術制約和流派捆綁，通過對各類服務和資源的梳理、整合、分類編排，向業務前臺和后臺提供響應支撐。從實踐來看，一卡通平臺9大構件應通過服務中臺架構進行連接運行，其架構至少需包含三個解耦層：數據中臺、能力中臺、管理中臺。其中，數據中臺負責數據的匯聚、分享和治理，重點關注一卡通的成果運用；能力中臺負責服務能力的注冊、發布和輸出，以標準模型向服務參與方提供能力輸出，重點關注密碼密鑰、資金支付、電子社?？?、持卡庫鑒權等基礎能力，同時預留區塊鏈和數字貨幣應用區域；管理中臺負責基礎運營的要素管理，重點關注機構、渠道、卡、服務事項、場景環境、流程調度6個方面的控制，讓管理方精準控制機構渠道，令監管方依據系統流程調度各方參與，為服務方提供應用場景的標準接入環境，使管理維度從“面向對象”轉變為“面向事項”，助力一卡通參與各方協同開展“卡”的全生命周期管理[9]。

5 結語

居民服務一卡通是一項多元化系統工程，必須以解決民生大事、關鍵小事為導向，從服務供給向需求引領轉變，不斷從政策、標準、場景、技術等方面進行探索創新，強化法律制度頂層設計，積極推進科技引領，進一步開放和兼容行業標準，不斷吸引和融合社會資源，推動孕育一卡通行業新業態發展。各行業參與者應真正面向民生需求，從貼近群眾角度思考，不斷優化運行管理機制，通過信息化技術賦能，開發出更多具有應用潛力和發展動力的應用場景，讓一卡通更方便、安全、實用。行業規劃者應牢牢把握新基建催生新業態的關鍵階段，借助大數據綜合應用、數字貨幣支付等新一輪產業變革的核心驅動力，積極構造產業生態，著力培育市場主體，以政治帶動經濟，從公共服務和社會治理各個服務構件和支撐要素方面全方位推動居民服務一卡通可持續發展。