國外政府信息化建設研究

郝杰，蘇仟，胡圣紅

國家工業信息安全發展研究中心，北京，100040

0 引言

政府信息化，即為了適應信息時代的到來，運用信息技術、通信技術、網絡技術以及辦公自動化技術等現代信息手段，對傳統的政府管理和公共服務進行改造，從而大大提升政府管理的有效性，滿足社會以及公眾對政府公共管理和公共服務的期望，促進社會經濟的發展[1]。隨著信息技術的興起及其向社會各層面的滲透，行業信息化與數字化轉型發展成為信息時代的主旋律。作為社會信息化建設的重要組成部分，政府信息化建設是社會治理適應國家信息化、城市化進程的必然選擇，對于保持國家機器運轉、維護社會秩序具有重要作用。

20世紀70年代中期開始，西方國家花費巨大的財力、物力、人力開始推動辦公自動化，經過近半個世紀的發展，美國、歐洲國家、日韓、新加坡等國家積累了豐碩的成果，形成了典型經驗。我國從20世紀80年代末期開始對黨政辦公進行自動化改造[2]，取得了一定成果。按照《2020聯合國電子政務調查報告》統計，中國電子政務水平從2018年的全球65位升至第45位[3]。從總體上來看，排名依然落后，與國外還具有一定差距。研究國外政府信息化建設典型經驗做法，總結我國經驗與不足，對于指導我國政府信息化建設工作具有實際意義。

1 國外政府信息化建設經驗總結

1.1 美國政府信息化建設的典型經驗

（1）建立了自上而下的統籌機制。美國政府信息化建設由聯邦最高行政長官直接領導，內閣負責的總統管理委員會負責研究制定總體規劃，并推動其實施。建立政府信息技術小組，作為專設機構負責專項資金管理、技術指導、績效評估等工作。同時，建立首席信息官制度，在各州政府設立首席信息官（CIO），組成了以CIO為主體的委員會，負責本地電子政務建設，推動跨層級信息共享和業務協同。

（2）進行了周密的頂層設計。美國政府先后出臺了保障其實施的基礎法律文件，包括以信息發布、隱私保護、知識產權為主的法律，電子商務相關的法律文件，計算機安全保障相關的法律等四類法律法規，來支撐保障政府信息化建設的有效開展。并制定了美國電子政務總體框架FEA，為政府信息化建設提供了科學的方法論，指導信息化建設的實施落地。

（3）采用了合理的工程推進策略。按照“先易后難”“先簡單后復雜”的策略，分階段分步驟推進政府信息化建設。第一階段，主要開展網上信息瀏覽、簡單事務處理等業務建設；第二階段，建立政府門戶網站，初步實現辦公內容協作；第三階段，從以政府為中心轉型為以民眾為中心，實現了業務系統的集成與重構；第四階段，增強交互式體驗，加強政府與民眾互動，提升系統支持快速修改、方便民眾快速適應的能力。

（4）采用“無成本契約”PPP合作方式采購[4]。鼓勵政府與企業通力合作，對部分政府信息化建設內容采取“外包”模式，將部分項目外包給蘋果、谷歌等知名互聯網企業，憑借技術積累與資金保障提供優秀的人才資源與技術服務提供優質的信息化建設技術服務，政府人員則依據此類基礎技術服務進行二次信息化建設工作。這種手段可提升政府信息化建設效率，并且通過應用具有市場化運作經驗的成熟解決方案來降低試錯成本，同時為互聯網企業帶來新的商機，實現雙贏局面。

（5）應用合理的評估標準。各級政府采用績效參考模型(PRM)作為參考標準，有效推動政府數字服務的開發和交付。PRM包括人力、技術、其他資產、流程與活動、使命與業務成果和顧客成果等六大領域，精準描述從投入到產出各環節間的關聯關系，幫助分析問題成因與來源。

1.2 歐洲政府信息化建設的典型經驗

（1）建立統籌協調機制。丹麥在財政部內專門設立擁有高度規劃權限的信息化專家組，同時成立跨部門聯合執行委員會STS，由各機構副部級官員與地方政府代表組成，作為信息化政策最高決策機構負責電子政府所有部門之間的協調工作。芬蘭2003年設立信息社會委員會，總理直接領導，委員會下分電子政務、電子商務等7個部門，部門間協同合作。瑞典2009年成立政務信息化專職機構，協調政府相關部門間的關系[5]。德國2007年首次設立政府首席信息官，主要負責國家電子政務等戰略制定、信息技術服務監管等[6]。

（2）強化政策與法規等頂層設計。歐盟先后制定了《電子歐洲2002行動計劃》《電子歐洲2005行動計劃》《i2010：歐洲信息社會2010》等一系列電子政務中長期規劃，做出戰略部署[7]。瑞典先后出臺了《24小時公共管理戰略》《電子政務行動計劃》等政策文件，覆蓋了包括信息公開等在內的多個領域，建立了完備的政策與法律支撐保障體系。

（3）制定總體技術框架標準。英國內閣辦公室2005年推出電子政務互操作框架E-GIF 6.1版本，要求英國政府各部門強制按照標準執行，并進行符合性評估；為了彌補E-GIF未提及的政務業務不足,制定開發了跨政府部門企業架構xGEA[8]。2003年德國聯邦內政部發布電子政務應用標準和架構SAGA 2.0版本，包括基礎設施規范、模塊標準、流程標準等。

（4）重視項目績效評估和運維服務。歐盟專門出臺《2007-2010年提升電子政務效率和效能的關鍵行動計劃》[9]，指導歐盟各國開展績效評估，同時貫徹“運維比建設更重要”的觀念，擴大在運維方面的資金投入。據統計，電子政務成熟國家運維資金一般占到電子政務資金總投入的75%以上[7]。

1.3 日韓政府信息化建設的典型經驗

（1）充分重視，推動政府信息化工作成為一把手工程。韓國采用“政府主導”模式,歷屆總統高度重視，從金大中親自率領“信息化推進委員會”制定戰略規劃，到盧武鉉在首次召開的國政會議上明確電子政務4大領域、31項課題，再到李明博與樸槿惠在《國家信息化基本計劃》提出智能電子政府服務，保持了政策的連續性[10]。

（2）循序漸進，制定完備的政策法規保障體系。日本經過電子政府設想階段（1997-2000）、電子政務法律和政策準備階段（2000-2003）、電子政府調整階段（2003-2005）、日本電子政務發展未來構想（2006以后）四個階段，制定了包含《e-Japan戰略》《i-Japan戰略2015》等國家戰略和《推進行政信息化的共同實施計劃》等在內的落實計劃。韓國制修訂了《關于行政業務電算化的規定》《電子政務法》等，完善了電子政務法律體系,韓國政府及民眾都達成了以信息產業建設為導向的共識。

（3）以民為主，充分考慮民眾便捷需求。韓國引進并有效施行居民登錄編號制度，建立廣泛有效的居民個人信息基礎管理系統，實現公 共服務信息互通共享，推動各地民眾能夠足不出戶就地快速完成各種個人行政事務申報,獲取政務信息并據此可在線打印上傳各類文件表格。日本政府堅持“以民為主，政府支援 ”，完善在線申請申報系統，實現絕大部分手續可以在線申報與審批；建設地方政府官方網站，公開政務信息，征求當地民意，拓展政府便民服務，擴展防災、健康、醫療、改善生活環境等內容。

（4）鼓勵競爭，激發社會創新活力。日本在著力推進電子政府網絡基礎設施體系建設規劃方面，堅持以市場為主導，充分發揮市場力量，研究開發工作讓市場進行自然迭代。同時引入先進評估模式，保證基礎設施的先進性。韓國電子政務信息系統幾乎全部為開放源代碼，以此避免了軟件開發商的硬性捆綁與壟斷局面，將電子政務與軟件供應商間的利害關系進行了有效切割。

（5）組織培訓，提高人員信息化能力水平。韓國政府為配合行政業務電子化“Cyber-Korea21”計劃，提出了“全國信息化教育計劃”。在學校推廣信息化課程、建立完善的多媒體教學環境、普及信息化教育，對部分學生與教師進行信息化知識普及與培訓，在社會上對公眾開展行政業務信息化普及教育，不斷提高民眾的信息化素養。

1.4 新加坡政府信息化建設的典型經驗

（1）建立信息化特派員管理運行制度。新加坡政府信息化建設由新加坡資訊通信管理局（IDA）、首席信息官、政府首席資訊辦公室共同管理。同時建立了“政府信息化特派專員制度”，采取集中規劃指導部署和內部分權指導執行相結合的政府信息化綜合管理運作模式，在IDA統籌指導下，推進體制管理、建設規范等內容的建設。

（2）制定出臺政府信息化領域的政策法規。從20世紀80年代開始，新加坡政府發布了《國家計算機計劃(1980-1985)》《國家IT計劃(1986-1991)》《IT2000智慧島計劃(1992-1999)》《覆蓋全國的高速寬帶多媒體網絡計劃(singapore one)》、e—Government Action Plan I和e—Government Action Plan II、《智慧國2015計劃 (2006—2015)》、《智慧國2025計劃(2015—2025)》等多項政策法律法規[11]。

（3）打通政務平臺、提供便捷服務。重組行政流程，建立統一、科學的政府服務體系，將各類政府服務集成到統一的政務平臺，推動政府各部門協同辦公，簡化政府服務程序，形成“多個部門、一個平臺”的統一電子政務系統。通過統一身份識別碼，引導各類實體使用統一身份識別碼進行信息認證，簡化辦事流程，增強互動性。

2 政府信息化建設模式分析

2.1 制度建設是政府信息化建設的首要基礎

制度指引工作運轉，科學、合理、完備的制度是高質量完成工作的根本。政府信息化發達國家的經驗告訴我們，完善的統籌協調制度對于充分動員中央和地方各個部門、整合各類資源投入、推動政府信息化建設有序實施、保障工作高質量完成具有基礎支撐作用。政府部門要在充分重視政府信息化建設的基礎上，建立自上而下的統籌機制，由中央統一領導、各級政府專人負責，統一謀劃、分層實施。

2.2 頂層設計是決定政府信息化建設的實施路徑

通過分析政府信息化發達國家的優秀經驗，我們可以看出其法律法規和標準建設相對完善，覆蓋政府績效考核等領域，相關法律體系足以支撐政府信息化建設全過程。政務信息化標準架構中轉型策略、實施步驟等重要節點邏輯清晰、技術平穩落地，業務平臺信息共享、關聯發展，各部門、各政務共用通用平臺，信息化在跨部門業務整合與融合方面的作用效果明顯，同時制定網絡、數據、存儲、安全等信息化設施的全盤建設推進計劃。

2.3 業務模式是影響政府信息化建設的關鍵要素

政務信息化推進過程中，政府信息化發達國家通常根據信息化建設實際情況對現行的政府管理職能、組織架構以及行政流程進行相應的調整和改革，通過明確政務轉型責任主體、制定科學合理的業務轉型模式，促進政務管理和政府服務模式的轉型升級，發揮了政務信息化的最大效力。

2.4 人才培養是推動政府信息化建設的堅實保障

政府信息化發達國家政府不斷加大信息化普及教育的投入力度，普通公眾可以簡單便捷獲取行政業務信息化培訓，信息素養逐步提高。同時，通過分析區塊鏈、人工智能、云計算、大數據等新興技術對傳統政務信息化建設的影響，不斷調整課程規劃、培訓內容、培訓模式等人才培育模式，建設滿足信息技術高速發展背景下的專業人才隊伍。

2.5 安全體系是助力政府信息化建設的核心支撐

安全保障是政務信息化建設中的重要組成部分，隨著量子計算、云計算等新計算技術的不斷發展，政務信息化面臨著日益復雜的安全挑戰。政府信息化發達國家在實際的政務信息化安全管理中，不僅加強了技術人員的安全技術研究，同時培養其信息安全風險管理意識，讓技術與管理同步實施，建立了科學有效的安全保障體系。

3 對我國政府信息化建設的建議

3.1 完善統籌機制，加強中央與地方一體化布局

（1）要進一步加強各部門協同，充分發揮好中央及地方電子政務統籌協調機制的作用，堅持“全國一盤棋”，推動中央及各地方網絡互聯互通、信息資源按需共享、業務處理加強協同，實現全國電子政務與政府服務融合。持續開展政府信息化工作宣貫，提升政府公務人員及普通民眾利用信息化手段辦事的意識，形成全民共識。

（2）完善法律法規和政策體系，參考國外成熟立法經驗，加強政府信息化專項法律及信息化建設相關法律研究。綜合考慮區塊鏈、云計算、人工智能等新興技術發展趨勢，以及“碳中和”等國家戰略，推動政務信息化建設與相關發展規劃的融合與協同，提升政府信息化建設水平。

（3）充分發揮標準的牽引作用，借鑒美國FEA、英國電E-GIF等電子政務框架模式，從技術、服務、數據、業務、績效等方面研究分析，從增加實用性和易于落地等角度完善我國電子政務整體標準框架。做好標準宣貫與執行監督，推動全國政府信息化項目同標準建設，規范各級政府網站的上網信息。

3.2 做好質量管理，通過評估評價提升運行效果

（1）推動政務流程優化。根據政府信息化建設實際，充分研究分析信息化對原有政務流程的影響，精簡流程、推動政務重組，提高政務處理和政務服務的效率與質量。轉變政府公務人員意識和工作方式，全面推廣文件電子化和線上辦理。完善安全保密管理流程，在政務流轉過程中增加保密管理等內容。

（2）組織打通政務平臺。各級政府及平臺建設單位要嚴格按照國家標準推動工程實施，統一數據接口。政府信息化建設牽頭機構要統籌謀劃，組織業務、技術人才明確需求，提出政務互通方案，經專家論證后開展實施。各地方、各部門可簽訂數據資源共享協議，明確數據使用權限與責任范圍。電子政務牽頭機構要統籌謀劃，組織業務、技術人才明確需求，提出政務互通方案，經專家論證后打通政務平臺。

（3）加強評估與用戶評價。建立科學合理的評估指標體系，注重產出投入比等工程質量指標，組織第三方機構開展政府信息化建設績效的評估，將信息化建設績效結果納入各地方政府日常KPI考核。開放政務平臺評價窗口、電話和網站信箱等公開渠道，定期面向公眾組織開展政府網站等政務平臺的滿意度調查，及時掌握人民群眾需求，堅持問題導向、需求牽引以完善政務信息化建設。

3.3 合理投入資源，做好基礎信息資源支撐保障

（1）建立全國統一的基礎設施平臺。面對全國政府信息化建設中“重硬件建設輕開發使用、重電子輕政務”的現象，加強全國生產要素市場整合，統建數據中心、云計算等基礎設施，建立和完善全國統一的身份認證體系和信息訪問機制，推動底層計算資源共享和數據信息共用，開展集約化建設。

（2）保持穩定的資金投入。政府信息化建設是新基建的重要組成部分，也是一項重要的政治工程。資金投入體現了中央政府對工作的重視程度，也對信息技術產業明確了未來的市場規模。保持穩定的資金投入對于提高地方政府工作積極性，推動信息技術產業創新發展、做大做強具有重要的拉動作用。

（3）建立專業人才梯隊。加強政務信息化人才培養與隊伍建設，通過實踐提升人員信息化知識運用水平。結合信息技術產業發展新情況，推動教材、課程、講師、考評等的完善，充分發揮高校、社會機構、企業等各方作用，推動高層次人才的國內培養和國外引進。做好人才公共服務保障，建立信息化培訓與考試平臺等基礎設施，面向社會各界普及信息化教育。

4 結語

政務信息化是國家信息化建設的重要組成部分，對于推動國家治理體系和治理能力現代化、拉動信息技術產業發展具有重要作用。各級政府應當充分認識發展信息化事業的重大意義，做好統籌規劃，協調解決推進過程中存在的問題，高質量、高水平完成政府信息化建設。