推動四川省小水電竣工驗收措施探討

錢 震 偉

(四川省工程咨詢研究院，四川 成都 610021)

1 概 述

四川省水電資源豐富，在國家和省級能源發展規劃及相關政策引導下，水電作為清潔和可再生能源，近三十年得到了大力發展，其中極具地方特色的小水電(裝機小于5萬kW)也應勢迅猛發展。我省小水電大多數是在上世紀中后期至本世紀初電力短缺的情況下，為解決當時大電網不能延伸覆蓋的廣大農村地區，特別是偏遠地區群眾生產生活用電而發展起來的。在這一特定歷史時期，小水電的建設對緩解當地電力供需矛盾，優化能源結構，改善農村生產生活條件，促進當地經濟社會發展發揮了重要作用[1]。

隨著電力事業的蓬勃發展和小水電生態環保等問題的不斷顯現，我省小水電的發展逐漸受限。2012年1月，省政府辦公廳印發《關于加強2.5萬kW以下小水電工程開發建設管理意見》[2]，嚴控小水電開發。2016年10月，省政府印發《關于進一步加強和規范水電建設管理的意見》，明確我省全面停止小型水電項目開發。2017年的中央環保督察和2018年的長江經濟帶小水電的清理整改，數百個存在環保問題的小水電被清理退出。至此，我省小水電發展格局基本定型，據排查統計，截至2018年7月，我省建成和在建的小水電4 654座，總裝機容量約1 507萬kW，約占全省小水電技術可開發量的71%。

我省小水電驗收按《國家能源局關于印發<水電工程驗收管理辦法>(2015年修訂版)的通知》、《水電工程驗收規程》[3]執行。目前我省已完成竣工驗收的小水電項目10余個，還有大量小水電未開展竣工驗收。

2 小水電竣工驗收現狀分析

小水電項目裝機雖不大，但與大、中型水電項目一樣，跨越電力、水利行業，有些還跨越交通航運業，涉及能源安全、生態環境保護、水土治理、社會穩定、公共安全等多個方面，專業性強，牽涉面廣，建設過程復雜，社會影響大。鑒與此，國家和省、市、縣各級主管部門對小水電的前期審批、建設、驗收制定有相關的管理辦法和規程，并要求相關部門進行事中事后監管。然而目前我省小水電竣工驗收率不足0.5%，較為滯后。

2.1 必要性認識不足

項目業主對竣工驗收必要性認識不足。竣工驗收的目的除了是履行國家基本建設程序外，更重要的是通過各專項驗收，項目業主、主管部門和專業機構共同參與，查找和處理工程可能存在的安全隱患，梳理和解決工程可能存在的社會穩定風險，規范項目運行管理，促進項目節能增效，總結經驗教訓。很多小水電項目業主對驗收的目的認識不清，必要性把握不足，意識不到可以通過竣工驗收讓各部門、專業機構參與，共同發現問題、解決問題。

2.2 項目業主缺乏主動性

我省小水電七成以上為民營或合資修建，項目業主對竣工驗收缺乏主動性，原因主要有兩個方面。

(1)竣工驗收無強制性政策或措施。小水電竣工驗收目前無強制性政策或措施。與大中型水電一樣，小水電在前期審批(核準)過程中有較為完整的審批流程，有明確的工作深度和支撐資料的要求，工程建設時也遵循驗收管理辦法和驗收規程進行階段驗收。其中機組啟動驗收是個重要的節點，主管部門和電網企業有明確的要求，項目業主為了盡快投運實現效益，在這個階段會主動申請、積極配合。機組啟動驗收通過后，項目經過72 h試運行調試，即開始接受電網調度，進入商業運轉模式。之后，由于現行的驗收管理辦法或驗收規程，對竣工驗收都沒有規定完成時間，也無竣工驗收與否在電網調度、電價等方面的差異化制約措施，在沒有自身其他需求的情況下，項目業主對于需要費時耗力花資金完成的竣工驗收基本上處于無視狀態。

(2)大多數小水電效益差。上網電價低是大多數小水電效益差的主要原因。我省小水電七成左右供電地方電網，無統一電價，基本實行“一廠一價”的政策，電價體制的深層次問題，導致小水電電價普遍偏低，大部分低于0.20元∕kWh，遠低于全省統調統分水電站標桿定價(2006年至2013年7月為0.288元∕kWh，現為0.308元∕kWh)，不少小水電長期處于虧損運營狀態。

建設和運維成本高是部分小水電效益差的重要原因。根據2010年11月～2011年6月國家發展改革委會同環境保護部、水利部、國土資源部對我省小水電進行的聯合調研報告[4]，我省小水電絕大多數位于偏遠地區，大部分于國家實施的建設水電農村電氣化縣、小水電代燃料、無電地區電力建設的歷史背景下建設，資源管理權限在縣級政府，資源及開發權管理不規范，建設和運行缺乏有效監管。資源炒作、無序開發、先建設后規劃、勘察設計精度不夠、建設管理水平差、施工質量差、設備落后、運行管理水平低等現象屢見不鮮，導致小水電建設和運行的成本偏高。

小水電竣工驗收涉及多個專項，有大量的基礎工作，需要多個專業機構的參與，必然需耗費一定的資金和人力物力，這對于效益較差的項目來說，是個不小的負擔，客觀上會打擊項目業主主動進行竣工驗收的積極性。而從目前已完成竣工驗收的10余個小水電來看，其發電效益都比較好，項目業主有經濟能力，故履行驗收程序也相對積極。

2.3 資料缺失

資料缺失是小水電竣工驗收工作推進困難的常見原因。我省小水電建成投產時間都比較早，距今少則八九年，多則三四十年。大部分電站存在資料缺失現象，原因主要有：

(1)參建各方大都為民營或小型企業，沒有竣工驗收的認識，建設管理水平和資料整理能力差，在建設期就沒做好驗收資料整編的準備。

(2)沒有規范的檔案管理制度和措施，基礎資料逐漸遺失。

(3)因公司變更、單位注銷、人事變化、機構調整等原因，無法聯系參建單位，無法整編驗收資料。

因為缺少基礎資料和無法聯系參建單位整編驗收資料，項目業主對竣工驗收工作無從下手，這是部分本身運行狀況良好、效益明顯、工程本體具備驗收條件的小水電仍無法順利推動竣工驗收工作的主要原因。

2.4 不愿暴露問題

部分小水電存在運行問題，不愿在竣工驗收過程中暴露。我省小水電大部分是在特定的歷史時期建設的，參建單位一般為民營或小型企業，受自身水平限制，工程設計、建設管理、施工質量、設備采購、運行管理等方面或多或少存在問題。2010年的《四川小水電調研報告》就曾指出：“存在不按建設規程施工，違反基建程序，不履行驗收程序就投入運行等問題；有的電站運行管理渙散，人員素質較差，廠房兼作廚房等其他用途，存在亂搭亂堆現象；早期建設的老電站設備陳舊老化，不能及時檢修，運行安全隱患突出?！辈糠中∷婍椖繕I主短視，不愿在竣工驗收過程中暴露問題，擔心受到處罰、停機整改等，降低短期效益，故只想維持現狀。

2.5 政策、規程規范變化

政策、規程規范變化也導致驗收工作推進緩慢?？⒐を炇帐前船F行的管理辦法和驗收規程進行，對于較早建成的小水電來說，有些政策、規程規范發生了變化，兩者之間的差異需要協調和處理，易導致驗收工作推進緩慢。如在建設征地移民安置專驗收中，在2006 年國務院出臺《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第 471 號)前完成征地移民審批手續的項目，當時的工作成果無法完全滿足現行的移民專項驗收政策要求，驗收部門如何依規處理存在爭議，導致驗收工作受阻。如在樞紐工程專項驗收中，在2015版《水電工程安全鑒定規程》[5]實施前按老規程編制的安全鑒定報告不含機電部分內容，但后續進行的樞紐工程專項驗收則要求包含該部分內容，安全鑒定工作需補充，造成驗收工作周期延長。如規程規范更新，地震參數有調整的需復核建筑物抗震設計并相應整改，廠房有防洪要求的需增設防水淹廠房報警系統，增設機電和金屬結構設備的自動化控制和監測系統，不滿足新《安全生產法》《防止電力生產事故二十五項重點要求》等法規、強制條文需進行整改，這些整改工作都需要耗時耗力，還要增加投資，致使有些項目業主望而卻步，不再繼續推進驗收工作。

3 推動小水電竣工驗收的措施建議

針對我省小水電竣工驗收工作的現狀，從完善建設程序，確保工程安全運行，發揮長期的環境效益、經濟效益和社會效益出發，為推動小水電竣工驗收，建議考慮以下措施。

3.1 制定驗收計劃和管理臺帳

推動小水電竣工驗收需要項目業主制定驗收計劃，主管部門建立管理臺帳。一方面省級行業主管部門和地方行政主管部門可通過巡視檢查、約談、傳媒宣傳等方式，讓小水電項目業主充分認識竣工驗收的必要性，正確理解竣工驗收的目的，詳細制定并上報驗收計劃。巡視檢查可重點選擇小水電相對集中的地區，覆蓋主要河流；約談對象可重點選擇長期從事水電開發、有一定規模和影響力的公司，形成以點帶面的格局。傳媒宣傳可選擇警示教育和優秀典范相結合的方式，通過電網公司平臺發布，實現電源點全覆蓋。另一方面，地方主管部門應對管轄區域內的所有小水電項目建立驗收進度管理臺帳，實時把握進度情況，進行動態管理。

3.2 制定合適的驗收監管政策和措施

推動小水電竣工驗收需要主管部門出臺合適的驗收監管政策和措施。小水電是清潔和可再生能源，符合國家能源發展戰略，符合國家新時代生態文明發展理念，符合節能減排、實現“雙碳”目標的總體要求，為地方社會經濟發展發揮了重要的作用。因此制定監管政策和措施要注重合適和可操作性，不能引發社會穩定風險，要從尊重歷史、解決現實問題的角度出發，宜以“疏導”、“鼓勵”為主，不宜出臺“斷網”、“限時退出”等“一刀切”的懲治性政策和措施，但應保留行使強制措施的空間。小水電電價本身偏低，在電網調度中比重和話語權也低，制定政策的切入點可以從小水電最敏感的電網調度、電價著手，出臺優惠和鼓勵政策，體現完成竣工驗收的小水電可以享受高于原標準的電網調度優先權和電價?？紤]到小水電目前的低電價、總體量和行業安全、健康地發展，這個政策帶來的小水電漲價是可以接受的。當然，這個政策的制定是比較復雜的，涉及多個部門和電網企業，牽涉各方利益，需充分論證，并做好風險評估和制定化解潛在風險的有效措施。

3.3 簡化流程

推動小水電竣工驗收需在合法合規基礎上簡化流程。2021年5月，四川省發展和改革委員會、四川省生態環境廳、四川省水利廳、四川省能源局聯合發文《關于進一步加強小水電建設和運行管理的通知》(川發改能源〔2021〕146號)，要求“加快小水電驗收管理工作，在保證安全、重點突出的前提下可適當簡化驗收程序”。適當簡化不是盲目地省略，原則上還是要參照現行的管理辦法和驗收規程進行，以避免出現驗收流程五花八門，驗收質量參差不齊，達不到竣工驗收的目的。在具體項目驗收過程中，針對不同的情況酌情處理，把握客觀性、靈活性、公開性。如對于個別項目因不可抗拒因素或確實無法通過工作彌補造成檔案驗收、決算審計無法進行時，可以書面形式向主管部門申請簡化或不進行該專項驗收。對于在“國務院令第 471 號”文下發前完成征地移民審批手續的項目，可在現有資料基礎上，根據實施方案和效果進行建設征地移民安置專項驗收。樞紐工程專項驗收中，基礎資料缺失的可以書面形式向主管部門說明原因，主管部門可根據實際情況研究以第三方評估報告替代驗收自檢報告的可行性。工程建設時存在重大設計變更而未履行相關程序，但總體布置方案、工程規模未變的，可在安全鑒定報告有明確的工程安全結論基礎上考慮簡化補辦手續。不滿足現行規程規范的區別對待，靈活掌握，有較大安全隱患的，應立即整改，整改完成方具備驗收條件，安全影響不大的，可限期整改，不影響驗收進程。

4 結 語

小水電的竣工驗收事關工程安全和社會穩定，但因項目業主驗收主動性差、政策制約性不足、資料缺失等原因，導致目前四川省小水電竣工驗收率較低。為推動工作進展，宜以“疏導”、“鼓勵”為主的思路，針對普遍存在的問題，研究切實有效推動驗收工作開展的政策、機制、方法。驗收單位在驗收過程中也應把握好原則性和靈活性，適當簡化流程。在政策、機制、方法得當的基礎上，四川省小水電驗收工作定將順利推進。