臺風引發的濱海城市內澇應急預防研究

劉雪琪

廣州市海珠區水務局 廣東 廣州 510240

中國是世界上遭受臺風危害影響最大的國家之一，在沿海城市的各類自然災害中，臺風風暴潮帶來的損失最為嚴重[1]。1988年至2010年，我國因臺風危害造成的年均直接經濟損失約290億元[2]，且隨著城市經濟總量的增加，呈現出逐年增加的趨勢[3]。另外，臺風帶來的暴雨、風暴潮等次生災害，嚴重威脅著濱海城市市民的生命安全和城市公共設施安全[4]。研究掌握臺風發生的特點和規律，提前采取災前應急預防措施，有利于最大限度降低災害損失，保障沿海城市安全運行。

1 臺風引發的濱海城市內澇致災規律

臺風引發的城市內澇是在自然系統自發作用與人類外在干預的雙重作用下的結果。其中，自然系統自發作用主要體現在臺風引發暴雨及風暴潮等次生災害致澇事件上；人為干預作用主要體現在城市化進程加劇城市水文效應從而加重了內澇發生可能性。

2 臺風引發濱海城市內澇災害應急預防共性

由于臺風為不可抗性質自然災害，在我國通常推行預防為主、應急響應相結合的應急管理策略防御。我國濱海城市防洪體系建設以傳統防洪工程為主，對災害以搶險應對為主。不同城市類型在應對臺風引發的內澇應急預防措施有著一致性，即均建立在“一案三制”（預案、體制、機制、法制）為核心的應急管理體系上。

3 應急預防問題分析

綜合來說，我國的應急管理環節分為預防與準備、預警與監測、救援與處置、善后與恢復，雖也強調“預防為主”，但從規范名稱到應急管理實踐，卻體現出對救援與處置的高度重視，預防與準備、預警與監測投入則不足[5]。

3.1 致災因子減緩投入度不足

3.1.1 公共減災工程方面

(1)堤防建設投入不足。防洪堤防工程設計、建設、維護投入不均，達不到預期防御效果，設計不夠合理、防大險抗大災能力不足，且存在“重建輕管”等問題，導致已建堤防抗洪能力普遍偏弱。

(2)海綿城市建設程度低。一是河道河涌生態體系遭到破壞，隨著城市化進程加劇，填涌加蓋、河床淤塞等問題，行洪通道受阻，導致河道行洪排澇能力降低。二是市政排水管網建設標準低，難以抵御降雨變化，如廣州市城區及建制鎮排水管網排澇標準1年一遇24小時暴雨不成災標準僅達標比例僅為68.5%；另外，城市管道多為雨污合流，暗渠管網及排水單元排水管網內雨污混雜，導致雨污水從本該收納水體的市政管口柵欄、井蓋倒流溢出，引發內澇。

3.1.2 非工程減災措施方面

(1)應急培訓、應急演練流于形式。一是部分防汛成員單位僅基于便于開展的淺層問題進行培訓和演練，缺乏廣度深度，缺乏客觀性、專業性。二是培訓和演練流于表面，只為完成年度任務數量而開展，常存在走過場、空架勢的現象。

(2)防汛物資及財政資金投入不足。三防應急管理專項經費難以保障，部分城市職能單位及街道社區未設置專項經費，尤其是街道社區，其經費來源多在街道城管綜合工作經費中列支，或由區三防辦統一采購物資，也無專項經費補助制度。由于經費有限，許多應急物資無法定期購置或更換，直接導致了三防應急體系中下級單位防汛工作難以開展。

3.2 預警預測系統完善度不足

3.2.1 災害監測識別系統方面技術不足

(1)智能化設備覆蓋率低。由于重視程度及財力等原因限制，監測設備缺乏，甚至基礎的視頻監控尚未能做到全覆蓋，難以形成體系。

(2)智能化程度較低。科技應用程度較低，基礎的專用監測設備等載體都未普及，更弗論應用人工智能、大數據等技術開展風險識別與評估，導致存在大量未被識別、上報的各類風險點。在實際操作中，局部防汛應急處理、響應判斷多基于個人的能力大小，智能化系統無用武之地。

3.2.2 政府內部信息交換系統方面技術不足

公共安全信息化程度低，沒有通過信息系統從橫向、縱向串聯起整個體系，各層級應急管理部門之間沒有互聯通，“信息孤島”現象突出。當前應急、水務、自然資源、街鎮等單位建立了以監管人員、網格員為主體的安全風險點排查隊伍，諸如內澇點等隱患風險點已初步納入監管，但在臺風引發濱海城市內澇應急預防管理過程中，部分單位配合松散，甚至是單打獨斗，如個別部門無全局觀念，導致全域資源未能進行有效整合配置，或是延誤上報所知信息，導致協同不暢，影響全域應急工作布局。

3.2.3 外部信息輸系統方面技術不足

日常教育培訓自學系統平臺搭建不完善，基層缺乏安全學習的組織載體。居民缺乏歸屬感，基層很難組織居民包括安全學習教育在內的各種活動，加上缺乏參與的平臺、載體，難以凝聚群眾。且當前安全學習和輔導大多是形式單一的發放傳單、課堂教學等“填鴨”教育，市民獲取自然災害應對信息渠道單一、效果不佳，防災意識和避險技能薄弱，缺乏防御和自救常識，面對臺風災害一無所知、無動于衷，甚至未認識到危險來臨，面對政府勸說不愿轉移。

4 臺風引發的城市內澇應急預防優化建議

臺風引發的暴雨和風暴潮災害嚴重程度有時是應急搶險難以應對的，因此應采取預防為主的對策進行重點防御，未雨綢繆更顯成效。

4.1 提升致災因子減緩投入度

4.1.1 做好減災韌性工程基建

(1)提高標準，加強河道堤防建設

1）嚴格執行設計標準。提高外江及內涌堤圍防御標準，合理設計堤頂高程及防浪墻高程，并嚴格按標準核實現狀高程。

2）開展定期養護管理。每年汛前開展堤岸檢修，修復水毀點，補齊堤岸缺口消除短板，形成完整閉合的防洪體系。

(2)雨洪管理，落實海綿城市建設

采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等多種方案組合消納多余雨水。具體如：

1）恢復河道河涌生態體系。通過建設河底濕地、暗渠揭蓋復涌、清淤疏浚、生態修復等措施多管齊下，打通河涌明涌通道，恢復河道功能，提高防洪、排澇等能力。如融合海綿城市理念，有條件的中心城區改造生態堤岸、濕地、岸帶綠化；無空間的建成區可改造硬底化河道，淤泥見陽光，中間走活水，形成河底濕地。采用底泥原位修復利用+彈性海綿河道“涌底修復、底填高挖、暗渠復涌”方式，構建具有空間彈性、景觀彈性的海綿河道空間，淤泥采取原位兩側堆積，就低種植本地植物，實現旱季低水位淺水流保證生態基流，雨季高水位大面積保證行洪水。

2）提高城區管網排澇建設標準，實施雨污分流。建議按城區級別修訂市政管網建設標準，敷設高質量管道，以確保排量達標；完善暗渠管網及排水單元排水管網，分出清水，實現“雨污分流”，尤其是實現城中村內雨污分流，為雨水修建“專用通道”，使之不再擠占污水管網，順暢排入河道。

3）打造城市其他系統海綿城市建設。如拓建人工濕地、湖泊等水生生態系統，推廣建設透水性地面，利用植草溝、下沉式綠地、種植屋面等蓄滯雨水；利用河涌兩岸拆違構建水空間，在河涌兩岸6米通道打造海綿碧道、微型公園，營造河涌生態空間。

4.1.2 加大非工程減災準備投入

(1)提升應急培訓靈活度

1）建立應急培訓管理評估反饋制度，提高隊伍及時救援能力。加大科技研發投資，加強產學研結合，積極推動探索與科研所、高校、社會機構等各種優質力量合作方式，積極提高政府公共危機治理機制研究能力。

2）改革創新培訓形式，豐富培訓互動性。推動應急災害治理隊伍及專家等各類資源共享，定期舉辦綜合性應急演練、人才交流等活動，提高共同應對重大突發事件的能力。使得培訓不再單一機械，從應付式培訓轉變為主動式、多樣式培訓。

3）開展市民普及性防汛演練，加強群眾的參與感和投入度。通過反復演練，使市民應對致災因子的行動能力得到快速提升。

(2)加大防汛物資及財政資金投入

落實三防應急管理編制及經費，要求職能單位及街道社區設置三防應急管理專項經費，并制定專項經費補助制度，保障重要應急物資儲備和更新。

4.2 提升預警預測系統完善度

應急管理單位應牽頭組建統一的自然災害應急管理信息系統，用以實現信息的抓取、傳輸、共享、發布等功能。如將災害監測識別系統、政府內部信息交換系統、外部信息輸系統多合一，建立一個綜合性統一的大數據平臺，以實現自動化集成和大數據共享，從而為三防信息共享提供服務平臺，推動大數據應急管理治理。

目前有學者提出了“自動化災害預警系統統一平臺”這一概念，擬通過結合地理空間信息，建立統一的網絡平臺，從而形成綜合、獨立與統一的信息平臺[6]。該大數據災害治理模型擬依托于一體式網絡信息平臺，從兩處傳感器網絡抓取點中獲取所需信息，作為大數據來源。其一“專用傳感器”面向政府，提供了上至下的應急管理操作；其二“多用途傳感器”面向市民，提供了下至上的應急參與途徑。該系統應用了“以人為本”的設計理念，將“人”設為應急預防管理的核心，既強調了物聯網的作用，也強調了應急預防及動態治理的優勢，有效整合了虛擬網絡智慧及現實執行管理。

一是構建智能化監測預警系統，實現“數字防汛”。完善防汛災害監控設備，設定內澇預警模塊系統，通過內置臺風暴雨積水公式，提前模擬演算出可能的積水數據，將可能超過設定的警戒數據涉及區域面積以特殊色塊顯示，并對對應區域內易澇點的應急聯系人發送預警信息。

二是實現政府部門防指成員內部之間的雙向、動態的信息交互，推動成員間的協同效能。支持將水文、氣象（包括江河和水位、流量、雨量、水利工程的工情信息，氣象部門的氣象信息，洪水暴雨監測和預報系統的信息）以語音、數據、互聯網接入和圖像等各類方式傳輸入系統，并歸納完善，向不同接收對象進行不同方式的數據呈現展示，實現將不同部門、領域分散數據源自動收集、統一存儲及整合共享，加強在應急預防中的政府部門內部協同效應。

三是實現面向民眾實時公開政務數據。通過對極端氣候災情數據進行實時獲取、解析以及多終端后臺共享，以便向市民提供實時氣象查詢與發布服務。系統提取數據并過濾，以民眾熟知的形式進行透明化信息呈現，并結合創新網絡學習形式，如開展氣象宣普電子“沉浸式”災害體驗等，將能更好地積極引導市民主動參與意識和能力，提高市民的自救互救能力，發揮公眾在公共危機治理中應有能動性。

通過以上三方面的努力，開展自然災害綜合信息服務系統建設，為各部門、各層級和社會各類應急防御力量提供全天候、全方位、立體化、智能化保障，以信息化推動應急管理預防能力現代化。

5 結語

臺風引發的城市內澇是一種較為普遍且造成損失較大的災害事件。基于我國組建應急管理部的最新變革和中央對防災減災救災高度重視、多次指示的背景和契機，探索新時代我國綜合應急管理模式，將應急管理將由應急救災向前端延伸拓展，從災害來臨前的預防環節著手，重點介入，是提高城市防汛能力，降低災害損失，保障市民的生命安全和社會可持續發展的有效途徑。基于我國濱海城市區級政府應對臺風引發的城市內澇應急預防中的主要問題，建議通過做好減災韌性工程基建、加大非工程減災準備投入、構建大數據災害治理系統等對策，從應急預防階段進一步提升我國濱海城市應對臺風引發的城市內澇應急預防能力建設，為濱海城市運行安全和人民群眾生命財產安全提供堅實保障。