關于在聯合國人權框架下建立《老年人權利公約》的思考

孫雨晴

（武漢大學法學院，湖北 武漢 430072）

聯合國《世界人口展望2019：發現提要》預測，到2050 年，世界人口將達到97 億人，老年人口總數將超過兒童人口，老年人口在世界總人口中的占比將增長到近五分之一（United Nations. Department of Economic and Social Affairs. Population Division，2019）。但目前來看，老年人的權利常常處于被侵害、被忽視和被遺忘的狀態，相關的法律保障亦長期缺位。本文聚焦老年人人權保護，分析《老年人權利公約》締約前景以及在現行聯合國人權框架下老年人權利保護的現狀和問題，并對未來《老年人權利公約》的構想進行展望，最后指出中國在這一公約建立過程中應進行的努力。

一、在聯合國人權框架下建立《老年人權利公約》的邏輯起點

討論《老年人權利公約》的邏輯起點，在于老年人權利保護的重要性以及在國際人權法框架下進行討論的必要性。同時，現行有關公約也為這一公約的締結提供了富有借鑒意義的參考。

（一）保護老年人權利的重要性

1. 老年群體作為弱勢群體的特殊性

老年人隨著年齡增長，生理機能逐漸衰退是不可避免的。隨著身體衰老，老年人的學習速度和反應速度變慢，記憶力下降，這些導致其心理更為脆弱，也更容易遭受暴力和虐待（Rodriguez-Pinzón et al.，2003）。同時，大眾媒體對老年人負面形象的塑造，以及社會保障體系的不完善，使得針對老年人的年齡歧視廣泛存在，從而加大了老年人陷入貧困的可能性。在智慧社會，老年群體與“數字弱勢群體”的范圍有較多重合，其“數字人權”被侵害現象屢見不鮮（高一飛，2019），而相應的配套措施建設卻發展不平衡不充分。因此，和兒童、婦女、殘疾人一樣，其內在固有的特殊性和權利的易受傷害性，使老年人成為需要特殊保護的弱勢群體。

2. 應對世界人口老齡化趨勢

在整個世界范圍內，老年人口數量增大、增速加快，老齡化趨勢難以逆轉。一方面，這使得老年人權利受侵害的問題將更為普遍，對老年人權利進行特殊保護的需求增大；另一方面，老年群體從邊緣群體逐漸變成社會發展的重要支撐群體，其訴求被重視程度也相應提高。適應人口老齡化的過程也是老年人權利保護觀念不斷增強的過程，各國政府應從被動到主動，就“老年人的生存狀態是整個社會文明進步程度的表現”（黃振威，2020）達成共識。

（二）在聯合國人權框架下保護老年人權利的必要性

1. 保護老年人權利是國際人權法的題中應有之義

聯合國（1948）發布的《世界人權宣言》開篇規定：“人人生而自由，在尊嚴和權利上一律平等”。平等和尊嚴是國際人權法的題中應有之義，國際人權法強調人權的普遍性與平等性，尤其是強調通過對特定群體的合理差別對待，保障所有人獲得平等的機會和滿足其訴求。如前所述，老年人的主體特征使之成為一個需要特別關注的群體，而老年人的人權因為其身份的特殊性而常常被侵害（Mégret，2011），老年人難以平等、自由、有尊嚴地生活，參與社會公眾生活，享受社會發展成果。國際人權法應當對這一弱勢群體加以特殊保護，以確保其享有其他社會成員普遍享有的人權。

2. 聯合國框架在保護老年人權利方面所發揮的特殊作用

首先，聯合國人權機制在保護老年人權利方面進行了富有成效的工作，已經有了相當多的經驗。相較于國家或地區層面，在聯合國框架下討論這一問題，有利于在全球范圍內提供一個明確、普遍的共識，即承認老年人權利保護問題是一個人權問題，老年人的各項權利應當被保護，年齡歧視不可接受。其次，聯合國也可為老年人權利保護確立一個更普遍、更統一的國際標準，明確各國政府保護老年人權利的必要責任（Doron，2005），以指導、監督和約束各國政府的相關決策和法律制度制定。

（三）以《老年人權利公約》保護老年人權利的可行性

使用公約這一形式承認和確認老年人人權，明確老年人人權保護的國際法義務，“可以作為一個強大的訴訟工具、一個經典的‘教育’工具和作為‘反對年齡歧視’的全球政策之依據等”（張彩霞等，2016）。2012年，聯合國大會第67/139號決議正式授權老齡問題不限成員名額工作組審議有關《老年人權利公約》的相關事宜。目前，該公約的建立成為多國共同支持的目標（聯合國人權事務高級專員辦事處，2014）。現行核心人權公約、區域老年人權利保護公約為老年人人權公約的制定提供了良好的示范藍本。特別是2015年第45屆美洲國家組織大會針對美洲地區因老齡化趨勢嚴峻導致老年人社會保障情況參差不齊的現狀而制定并通過的《美洲國家保護老年人人權公約》，在區域范圍內首次對老年人的基本權利與自由、締約國的義務、公約后續執行機制等進行了明確規定。這不僅為其他區域老年人權利保護公約的制定提供了范本，也推動了全球層面的老年人人權保護行動。老年人權利保護也是聯合國（2015）通過的《變革我們的世界：2030 年可持續發展議程》所規定的重要目標之一。

二、聯合國人權框架下的老年人權利保護現狀

分析《老年人權利公約》的締約前景和具體構想，必須從聯合國老年人權利保護的規范與實施現狀入手。

（一）國際人權法體系

聯合國于1948年通過的《世界人權宣言》將人權的主體劃定為“任何人”，因此老年人也應在此之列，與其他群體同等享有平等和不受歧視、人身自由等權利。《世界人權宣言》第二十五條明確指出，人人在遭到衰老喪失謀生能力時有享受保障的權利①《世界人權宣言》第二十五條第一款規定：“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務；在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障。”。國際人權法的“兩大支柱”——聯合國大會于1966年通過并開放給各國簽字、批準和加入，1976年3月生效的《公民權利及政治權利國際公約》；聯合國大會于1966年通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》——因其普遍適用性，對老年人相應權利進行了間接確認。

其他核心人權公約在其管轄領域內對老年人權利均有相應概括性或專門性規定。聯合國大會于1990年通過并開放給各國簽字、批準和加入，2003年生效的《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》第1條第1款②《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》第1條第1款規定：“本公約，除此后另有規定外，適用于所有移徙工人及其家庭成員，不分性別、種族、膚色、語言、宗教或信念、政治見解或其他意見、民族、族裔或社會根源、國籍、年齡、經濟地位、財產、婚姻狀況、出身或其他身份地位等任何區別。”和第7條③《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》第7條規定：“締約國依照關于人權的各項國際文書，承擔尊重并確保所有在其境內或受其管轄的移徙工人及其家庭成員，享有本公約所規定的權利，不分性別、種族、膚色、語言、宗教或信念、政治見解或其他意見、民族、族裔或社會根源、國籍、年齡、經濟地位、財產、婚姻狀況、出身或其他身份地位等任何區別。”首次提出了不分年齡的平等待遇（聯合國，2003）。聯合國于1979 年通過有關議案、1981 年生效的《消除對婦女一切形式歧視公約》第十一條規定，婦女在年老的情況下享有社會保障的權利和帶薪度假的權利④《消除對婦女一切形式歧視公約》第十一條規定：“締約各國應采取一切適當措施，消除在就業方面對婦女的歧視，以保證她們在男女平等的基礎上享有相同權利，特別是：……享有社會保障的權利，特別是在退休、失業、疾病、殘廢和老年或在其他喪失工作能力的情況下，以及享有帶薪度假的權利；……”（聯合國，1981）。聯合國大會于2006年通過、2007年開放供簽字、2008年實施的《殘疾人權利公約》第八條⑤《殘疾人權利公約》第八條第一款規定：“締約國承諾立即采取有效和適當的措施，以便：……在生活的各個方面消除對殘疾人的定見、偏見和有害做法，包括基于性別和年齡的定見、偏見和有害做法；……”提到，反對基于年齡的歧視，第二十五條⑥《殘疾人權利公約》第二十五條規定：“締約國確認，殘疾人有權享有可達到的最高健康標準，不受基于殘疾的歧視。締約國應當采取一切適當措施，確保殘疾人獲得考慮到性別因素的醫療衛生服務，包括與健康有關的康復服務。締約國尤其應當：……向殘疾人提供殘疾特需醫療衛生服務，包括酌情提供早期診斷和干預，并提供旨在盡量減輕殘疾和預防殘疾惡化的服務，包括向兒童和老年人提供這些服務；……”、第二十八條第二款⑦《殘疾人權利公約》第二十八條第二款規定：“締約國確認殘疾人有權獲得社會保護，并有權在不受基于殘疾的歧視的情況下享有這項權利；締約國應當采取適當步驟，保障和促進這項權利的實現，包括采取措施：……確保殘疾人，尤其是殘疾婦女、女孩和老年人，可以利用社會保護方案和減貧方案；……”提到“老年人”，第十三條第一款⑧《殘疾人權利公約》第十三條第一款規定：“締約國應當確保殘疾人在與其他人平等的基礎上有效獲得司法保護，包括通過提供程序便利和適齡措施，以便利他們在所有法律訴訟程序中，包括在調查和其他初步階段中，切實發揮其作為直接和間接參與方，包括其作為證人的作用。”提到適合年齡的司法救助，第十六條有兩款⑨《殘疾人權利公約》第十六條第二款規定：“締約國還應當采取一切適當措施防止一切形式的剝削、暴力和凌虐，除其他外，確保向殘疾人及其家屬和照護人提供考慮到性別和年齡的適當協助和支助，包括提供信息和教育，說明如何避免、識別和報告剝削、暴力和凌虐事件。締約國應當確保保護服務考慮到年齡、性別和殘疾因素。”第十六條第四款規定：“殘疾人受到任何形式的剝削、暴力或凌虐時，締約國應當采取一切適當措施，包括提供保護服務，促進被害人的身體、認知功能和心理的恢復、康復及回歸社會。上述恢復措施和回歸社會措施應當在有利于本人的健康、福祉、自尊、尊嚴和自主的環境中進行，并應當考慮到因性別和年齡而異的具體需要。”提到考慮年齡的保護措施（聯合國，2008）。

（二）人權條約機構的一般性意見

國際核心人權條約分別由相應的條約機構對其落實情況進行監督，并通過一般性意見①一般性意見是指聯合國人權條約機構發布的其對人權規定內容的解讀，即對專題或工作方法的一般意見。的方式進行補充和完善。最典型、最全面的是聯合國人權條約機構之一的聯合國經濟、社會和文化權利委員會通過的第6號一般性意見。其主要內容包括：對老年人社會福利權利的承認；禁止包括年齡歧視在內的“其他情況”歧視；特別注意促進和保護老年人的經濟、社會和文化權利；締約國在考慮老年人特殊需求的基礎上將公約規定轉化為國內法，并對其加強財政支持。

（三）聯合國老齡問題政策性文件

1982年，第一次老齡問題世界大會在124個國家的參與下通過了《維也納老齡問題國際行動計劃》，這是世界上第一份老齡問題領域的人權文件。該文件提出了62條建議，內容涵蓋保健和營養、保護老年消費者、住房和生活環境、家庭、社會福利、收入保障和就業，以及教育等七個領域（何燕華，2017）。1991年，聯合國大會第46/91號決議通過《聯合國老年人原則》。1992年，聯合國第47屆大會通過了《老齡問題宣言》《1992年至2001年全球老齡工作目標》，并將1999年定為“國際老年人年”。

2002年，第二次老齡問題世界大會通過《馬德里政治宣言》《馬德里老齡問題國際行動計劃》。《馬德里老齡問題國際行動計劃》以呼吁消除年齡歧視、忽視、虐待和暴力為中心，為老年人權利保護的國際合作提供了政治框架，并提出了更具體的政策性建議。為落實該行動計劃，聯合國秘書處分別于2003年、2010年提交了后續報告。

（四）聯合國人權機構開展的工作

在上述國際人權法律文件以及相應的意見、政策的指引下，聯合國人權機制下的老年人權利保護工作穩步推進。其機構主要包括聯合國人權理事會、聯合國人權事務高級專員辦事處②聯合國人權事務高級專員是根據《聯合國憲章》第一條、第十三條、第五十五條，1993年在維也納召開的第二次世界人權大會通過的《維也納宣言和行動綱領》，以及1993年通過的聯合國大會第48/141號決議設立的，是聯合國系統內負責人權事務的最高行政長官，副秘書長級別，職責相當廣泛。聯合國人權事務高級專員辦事處是聯合國人權事務高級專員的辦事機構，是聯合國秘書處的組成部分。及其下設的聯合國老齡問題不限成員名額工作組。聯合國人權理事會將老年人權利問題納入議程，并設立和任命老年人享有所有人權問題獨立專家。在特別程序下，2010年，聯合國人權與赤貧問題獨立專家開展了老年人相應專題研究；2011年，老年人健康權小組會議進行了人人有權享有能達到的最高標準的身心健康權利問題研究；2011年，聯合國人權事務高級專員辦事處為“老年人人權”專家組會議提供報告《老年人人權：國際原則與標準》。

聯合國老齡問題不限成員名額工作組是2010年由第65屆聯合國大會的第65/182號決議設立的。在成立后的最初六年，工作組廣泛審議了已有的老年人人權國際法律制度。近些年的工作內容主要包括：審議《老年人權利公約》的制定可能性；老年人的平等權與反歧視、暴力、忽視和虐待，自主與獨立權，醫療護理，教育、培訓、終身學習和能力建設，社會保護和社會保障，平等進入勞動市場，等等。

三、聯合國人權框架下的老年人權利保護困境

在老齡問題不限成員名額工作組已經發現了國際人權公約中的四種不同差距，并將其概括為規范差距、執行差距、監督差距和信息差距（United Nations. Department of Economic and Social Affairs, 2011），以及不同國家和地區層面的老年人權利保護政策、法律法規不協調的客觀現實下，現有聯合國人權框架無法提供全面、系統的老齡問題應對方案。具體而言，老年人權利保護面臨規范和實施層面的困境。

（一）規范層面的困境

1. 老年人權利保護范圍極為有限

老年人往往只能在“其他身份”“其他情況”的范圍內出現，或者被納入移徙工人或婦女、殘疾人對其進行間接保護。禁止歧視是國際人權法的支柱（聯合國，2002），可核心國際人權公約中極少明確提及“年齡”和“老年人”，即使提及也極少明確禁止年齡歧視，這使得老年人權利保護的專有內容呈缺失狀態。此外，在老年人權利保護的規范性文件或研究報告中，均沒有對“老年人”進行明確定義，且不同文本中所提到的“老年人”的內涵也不一致，這使得權利主體存在適格性模糊的問題。

2. 現行規范零散不成體系

現行人權規范中涉及老年人人權的規定十分零散，很多重要、緊迫的老年人人權問題如“數字弱勢群體”面臨的人權侵害問題找不到法律依據。首先，缺乏針對老年人權利的特殊保護，如反年齡歧視、老年貧困、暴力和虐待，改善老年人專屬設施和服務缺乏現象、緩和醫療與臨終關懷等（Malek et al., 2017）。其次，現行人權規范對老年人權利保護不平衡，其內容更多側重于老年人的經濟社會文化權利，很少明確提及老年人的平等與社會參與、免于不人道對待等內容。最后，女性老年人的數量遠遠超過男性老年人，然而，針對女性老年人的系統性權利侵害問題并沒有得到應有的重視。

3. 現行規范總體上缺乏法律約束力

除了核心國際人權公約在老年人權利保護方面表現出“硬法不硬”的問題，三個具備國際軟法性質的老齡問題政策性文件在全球范圍內的執行效果亦不甚明顯，不少國家或地區甚至并沒有將聯合國層面的要求落實在國內立法和實踐中的意識。幾大聯合國人權條約機構也并未足夠重視老齡問題（何燕華，2019），幾乎不要求其成員在提交的審議報告中對老年人權利保護問題的現狀和實施情況作出必要的說明。聯合國機構或老齡問題不限成員名額工作組的特別報告員或獨立專家亦很少專門強調將老年人的人權保護作為審查的必要事項。老年人權利保護處于事實上的邊緣化狀態。

（二）實施層面的困境

在《老年人權利公約》缺位的狀態下，落實老年人權利保護面臨種種困難，很少有規范被轉化為締約國的國內法或實踐。究其原因，主要有如下三個方面。

1. 缺乏適當的監督機制

在兩大核心人權公約的一般性意見中，都規定了對老年人人權的保護，但由于沒有針對老年人權利保護的有效監督機制，老年人常常被歸入“其他情況”；各國對本國老年人權利保護狀況的報告十分有限，關于老年人權利實施情況的數據長期缺位；此外，也沒有相應的專門機構或小組對各國的人權保護情況實施監督并提出意見：這些最終影響了老年人權利保護的效果。

2. 沒有主導老年人權利保護的中心機構

如前所述，在聯合國人權框架下，除了聯合國大會，聯合國人權理事會及其下設的獨立專家、聯合國人權事務高級專員辦事處及其下設的工作組、聯合國專門機構中的國際勞工組織、世界衛生組織等機構都能對老年人權利保護提出相關的建議和意見。但這些機構缺乏一個主導者來對老年人權利保護的政策、標準和機制進行統一規定。由于各個機構的運行程序不同，常常出現職能的重疊或空白，導致實施層面的低效。

3. 缺乏資金和專業人才，對老年人權利保護的重視程度不夠

老年人權利保護和老齡問題政策性文件中的大量條文在對老年人權利保障進行規定的同時，也對國家社會福利體系提出了很高的要求，但落實這些要求需要大量的財政投入。聯合國人權機構并沒有針對老年人權利保護的專項資金保障。很多發展中國家人口增長速度較快，承接產業鏈轉移后勞動密集型產業需求旺盛，人口老齡化的弊端尚未明顯顯現，本國資金更是不足。因此，這部分國家，尤其是低收入國家，對老年人權利保護的投入積極性不高，對其重視程度也普遍不夠。

四、在聯合國人權框架下建立《老年人權利公約》的構想

就人權而言，年齡不僅是一個數字概念，而且是一種基于人們在社區中所扮演的角色的慣例、做法和認知的社會建構（聯合國人權事務高級專員辦事處，2020a）。目前，聯合國人權框架下老年人權利保護在規范層面內容不全、效力低微，在實施層面缺乏監督與協調。建立《老年人權利公約》，將有效促進老年人權利保護，著重解決上述問題。中國有必要也有能力在其中作出應有的貢獻。

（一）規范層面：制定統一、綜合、有約束力的《老年人權利公約》

面對老年人權利保護的緊迫性和現有安排的不足，《老年人權利公約》的建立可以提供強有力的法律框架。這一公約將統一現行老年人權利保護標準，對老年人權利保護進行綜合規定，并成為國際核心人權公約中不可或缺的獨立部分，而非任何現行人權公約的附屬。具體而言：

1.《老年人權利公約》的體例

《老年人權利公約》的體例可以參考在核心人權公約中與其締結目的和內容最為相近的《殘疾人權利公約》，也可以參考前述《美洲國家保護老年人人權公約》。在公約序言之后可分五個主要部分：第一部分，公約目的、“老年人”的定義、基本原則、基本價值理念與行動綱領等；第二部分，保護老年人權利的一般國家義務與具體國家義務；第三部分，老年人權利的具體內容；第四部分，包括國際合作機制在內的公約實施和監督機制；第五部分，簽字、生效、修正等程序性常規內容。

2.“老年人”的定義

至于公約的具體內容，首先應明確第一部分中“老年人”的定義及范圍。老年人是一個必然與年齡有關的概念，但在實踐中，這一概念的門檻并不統一。例如：聯合國通常將60歲作為老年期的開端；中國《老年人權益保障法》對此也作出同樣規定；歐盟統計局規定，開始領取養老金的65歲才是老年期的開端，這與美國和日本的規定一致；德國甚至規定67歲以上公民才屬于“老年人”（黃振威，2019）。老年群體是一個多元化的龐大群體，這不僅體現在老年人的財富分布、種族和階層上的不同，也體現在其性別和區域之間的不同。經濟發展水平不同的國家或地區之間，同一個國家的城鄉之間，由于政治、經濟、文化與社會因素差異的影響，在老年人數量、具體保障等方面也存在明顯區別（Miller，2010）。因此，對于“老年人”的定義不能過于刻板，而是既要體現包容，也要依據一定的客觀標準，還要盡可能精確。考慮到社會經濟發展和人均壽命延長的客觀現實，對“老年人”的定義和標準必須留出結構性調整空間，與時俱進，適應不同年代、不同環境老年人的生活認知和需要。建議遵循聯合國慣例，在公約中設立最低標準，將“老年人”定義為“60歲以上公民”。

3. 保護老年人權利的基本原則

老年人權利保護的具體原則曾被多次討論。可參考借鑒1991年聯合國第46/91號決議通過的《聯合國老年人原則》，以尊嚴、獨立、參與、照顧、自我實現為基礎，確定保護老年人權利的基本原則，如此最容易達成全球共識。（1）尊嚴原則，是指承認每一位老年人固有的、不可替代的價值，每一位老年人都有權利過有保障和有尊嚴的生活。這一原則要求締約國反對任何形式的年齡歧視，給予老年人平等的對待。這是《老年人權利公約》中的首要原則。平等和非歧視的要求，是聯合國老年人權利保護工作中一以貫之的精神。（2）獨立原則，是指老年人享有能夠實現經濟獨立的權利，社會應為老年人接受教育和培訓提供機會，使之可以依靠自己維持正常生活，自主選擇和獲取工作和收入，自由支配自己的生活，而不必依附于他人。（3）參與原則，是指老年人擁有社會主角身份，在涉及自身權利與福祉的社會政策上享有參與權和建議權，國家應在相關政策的制定中充分考慮老年人的需求和意見。（4）照顧原則，是指老年人基于天然的生理弱勢，應當享有符合其需要的照顧和保護，使之免受侵害和虐待。（5）自我實現原則，是指充分認識到老年群體享有繼續在事業上發光發熱的機會，社會應當為老年人提供使之可以自由挖掘其自身潛力的設施和條件，在照顧好老年人身體的同時，滿足其精神和心理需求。

4. 保護老年人權利的國家義務

國家保護老年人權利的義務既是對《公約》原則的遵循，也是與老年人基本權利相對應的。可以借鑒《美洲國家保護老年人人權公約》，將國家義務分為三個部分。第一部分是國家積極義務，如在國內立法中落實公約義務，調整和廢止與公約不相適應的法律，以保障老年人平等權、參與公共事務權等。第二部分是消極義務，如禁止虐待老年人，禁止對老年人進行不合理的區別對待。第三部分是鼓勵性非強制義務，包括在本國經濟發展水平范圍內優先滿足老年人需求，建設更多適老公共基礎設施，鼓勵本國政府與非政府組織、企業進行多元治理，增強全社會尊重和保護老年人權利的意識。此外，國家義務也包括公約程序性義務，如向條約機構定期報告并接受監督，加強老年人權利保護的國際合作交流等。為便利公約實施，發達國家對發展中國家進行援助也應成為公約原則。

5. 老年人的基本權利與自由

貧困、年齡歧視、暴力虐待、缺乏特定機構和設施，是老年人權利中最受威脅的內容，可以基本原則為指導，參考約翰斯·霍普金斯大學高級國際研究學院（SAIS）國際人權診所編寫的《老年人權利示范法》①在編寫該《示范法》時，約翰斯·霍普金斯大學高級國際研究學院（SAIS）國際人權診所研究了大約180個國家的法律，并找到了100多個國家關于老年人權利的立法，其范圍包括憲法規定、養老金計劃、社會保障法、成套的老年人法律和健康保險法；此外，還列出了涉及老年人保護問題的國際公約。根據對這些國際標準和全球法律的比較研究，確定了最佳做法，并用于起草《老年人權利示范法》的條款。對老年人應享有權利的分類，并遵循先例，將老年人基本權利分為公民權利，政治權利，經濟、社會與文化權利。其中，公民權利與政治權利應當包括平等與不受歧視的權利、生命權（不能任意剝奪老年人的生命）、自由與人身安全、免受暴力與虐待、司法公正、隱私權（不能以保護老年人生命健康為借口侵犯其隱私權）、享受家庭生活（不干涉老年人的婚姻權，不因醫療等原因強制分離老年人伴侶）和參與公共事務等；經濟、社會與文化權利可以包括社會保障權（有權享有養老金、老年救濟和保險等）、工作權（免于就業歧視）、受教育權（平等參加文化培訓與教育）、健康權（增進老年人健康生活方式，使其平等獲得保健護理、健康信息和醫療服務），以及享受適當生活水準權。另外，目前信息鴻溝、算法歧視等新興領域中的老年人人權侵害現象多發，但人們還沒有找到有效的方法和路徑去應對這一挑戰（馬長山，2019）。應該看到，在網絡化和數字化飛速發展的時代，老年人在數字和智能方面的人權需要得到特殊保護，而這或許也會成為公約制定和討論的重要議題。

（二）實施層面：建立條約機構，加強國際合作

根據上述法律框架的第四部分，宜設置專門機構負責執行和監督，并與現行人權機制相配合，加強信息、技術與資金對老年人權利保護的國際合作。

1. 設立專門的老年人權利委員會

設立老年人權利委員會，將其作為負責監督和執行《老年人權利公約》的中心機構，其組成參考其他核心人權條約機構。與現行聯合國有關機構合作，對各國就老年人權利保護問題采取的措施進行審議并提出建議，并針對公約執行中的具體問題發表一般性意見，以解釋或澄清公約內容。以任擇議定書的方式，接受個人來文和國家間指控，對相關國家展開調查。定期舉行締約國會議，設立專家工作組，針對老年人權利保護提出相關建議，設置秘書處，負責日常行政管理事務。

2. 加強國際合作，對發展中國家施以援助

不同國家的老年人人權保護情況千差萬別，這就需要在建立與《老年人權利公約》相配套的執行機制的同時，國家之間以及與非政府組織之間也加強合作和交流，特別是發達國家要加大對發展中國家在保護老年人權利方面的資金援助。同時，老年人權利委員會也應協調各國，建立以國家自愿繳納為基礎的老年人權利保護專項基金制度，為無法承擔老年人福利財政支出的部分國家提供經濟援助。中國在聯合國老齡問題不限成員名額工作組第一次工作會議中也表明，《公約》的建立要充分聽取發達國家與發展中國家的意見，以漸進的方式開展工作。此外，聯合國老年人問題獨立專家克勞迪婭·馬勒在一份提交給聯合國人權理事會的報告中指出，數據對于制定政策、提高認識、賦予老年人權能、改善老年人掉隊現象的結構性和系統性方式等都有著重要作用（聯合國人權事務高級專員辦事處，2020b）。因此，各國要能夠隨時監測人口的結構演變和生活水平，定期進行人口普查，不斷更新人口統計數據。這就需要發達國家為發展中國家提供相應的技術支持和培訓。

（三）中國角色：在《老年人權利公約》建立過程中應發揮積極作用

中國積極參與《老年人權利公約》的建立具有必然性。一方面，中國國內老年人口眾多，老齡化形勢嚴峻，老年人權益保護受到越來越多的重視。根據第七次人口普查數據，截至2020年11月1日零時，我國總人口141 178萬人，其中60歲以上人口占比為18.7%（國家統計局等，2021）。密切關注老年人權利與福祉，是國內現實的客觀需要。另一方面，積極參與國際老年人權利保護規則制定，也是中國尊重以國際法為基礎的國際多邊主義秩序，將本國老年人權利保護先進理念融入國際法的必然要求。通過將中國傳統文化中的孝道文化與時俱進地加以改造和創新，可以促進《老年人權利公約》實現其宗旨，并塑造我國尊重和保障老年人人權的國際形象。

具體而言，在《老年人權利公約》建立過程中，中國可以在國際國內兩個層面著力。

1. 國際層面：利用國際平臺積極推進《老年人權利公約》的建立進程

中國是《經濟、社會及文化權利國際公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》的締約國，也一直積極參與聯合國老齡問題工作，包括積極參加兩次老齡問題世界大會，并于1998年、2002年兩次承辦老齡問題國際研討會。老齡問題不限成員名額工作組成立后，中國先后五次在會上提交聲明，報告本國老年人權利保護情況，并肯定了建立《老年人權利公約》這一前進方向。未來，中國應利用聯合國人權理事會、聯合國老齡問題不限成員名額工作組等平臺，對《老年人權利公約》的構建提出更具體的建議，例如起草《老年人權利公約》草案，支持老年人權利保護的基金制度，主動分享我國應對人口老齡化的經驗，等等，從而提高我國在制定國際規則上的影響力與話語權。

2. 國內層面：整合國內相關立法，加強對老年人權利的法律保障

中國老年人權利保護的法律體系建設起步較晚，目前以《老年人權益保障法》為核心，其他條款零散分布在《憲法》《民法典》《刑法》《社會保障法》《反家庭暴力法》等法律條文中，并輔以相應行政法規與規范性文件、司法解釋。我國雖然在老年人權利保護方面取得了長足進步，但也存在法律條款內容抽象、宣示性條款多、難以實際執行和監督，以及地區不平衡等問題。因此，在積極推動建立《老年人權利公約》的同時，中國更應整合國內立法、執法和司法全環節資源，學習借鑒域外先進經驗，鼓勵非政府主體參與，為老年人權利保護提供更細致、與國際標準相協調的保障。

五、結語

在聯合國人權框架下，全球老年人權利保護工作在30年間不斷取得進展，但總體上仍處于邊緣狀態。學界對老年人權利保護的研究，由于各國對于老年人權利保護的積極性不足，以及各國老年群體差異較大等主客觀因素，尚未取得充分進展。《老年人權利公約》的建立雖然曙光在前，但其最終達成或任重道遠。中國在這一議題上理應作出與我國國際地位、國際主張相適應的貢獻，同時也應在國內法中落實對老年人權利的綜合保護，大力發展健康產業和老齡產業，改革財政體系，完善老年人社會保障體系，通過教育宣傳，營造全社會敬老愛老氛圍。唯有采取綜合對策，才能使“老有所養”愿景可期。