市級儲備土地整治工作的全生命周期項目化管理研究
——以重慶市為例

李為科，彭光明，唐放

（重慶市土地儲備整治中心，重慶 401120）

0 引言

土地儲備整治工作是一項系統、復雜的工程，既包括技術性工作，又涉及行政監管程序。 在新形勢下，為實現又好又快發展，可引入全生命周期項目管理制度[1]，大幅提高工作效率，實現對土地整治各要素的全方位管控[2]，推動土地儲備整治工作的高質量發展。 本文以重慶市為例，探討土地儲備整治工作中進行全生命周期管理的措施及作用。

1 重慶市市級儲備土地管理現狀及問題

近年來，為防止以地融資泛化，國務院和國家發展改革委、財政部、自然資源部等有關部委下發了一系列規范土地儲備行為和融資管理的文件。 其中，最具代表性的文件為《關于加強土地儲備與融資管理的通知》《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》《關于印發〈土地儲備管理辦法〉的通知》（以下簡稱“17 號文”），文件對儲備主體、儲備方式、籌資方式等均進行了顛覆性調整。重慶市對土地儲備機構實施名錄制管理，儲備項目籌資以財政保障為主，同時推動對市地產集團、市城投集團和渝富集團(以下簡稱“三大平臺”)存量儲備土地約180 個、儲備土地面積173.1km2實施成本審計、資產清理和對價劃轉。 在有序接收存量儲備項目過程中，發現項目有虛有實，規模有大有小，整治進度有快有慢，資金投入有多有少，造成資金使用粗放、整治效率較差等問題。

2 項目分類管理的特點

針對上述問題，引入全生命周期項目管理制度，對各要素實行分類管理。 全生命周期的項目管理制度是為實現項目目標而制定的目標管理制度。 項目目標是指完成項目必須達到的可量化的標準，包括項目成本目標、項目進度目標、項目質量標準等[3]。 在界定完項目目標的基礎上，根據項目的工作范圍將項目劃分為若干子項目，并完成每個子項目的具體活動，再利用項目網絡圖來描述活動，以表明各種活動之間的必要次序和相關性。 按此分析，結合市級儲備土地運行特點和開發進度，對重慶市市級在管的180 個項目實施了差別化的管理措施，各類項目的主要特點如下所述。

2.1 已下達儲備批文尚未開展實質性儲備項目（A 類）

系規劃控制性儲備且尚未實際投入，對照17 號文標準，判定屬于擬收儲土地，尚未啟動征收工作。 表現為一般未落實規劃，現納入后備資源實施管控。 共涉及23 個項目43.5km2，占比25.1%。 以東方紅、多寶庫控制性儲備為代表。

2.2 收購合同履約階段項目（B 類）

系完成了收購合同簽訂，但尚未交地，對照17 號文標準，屬于擬收儲土地，尚未達到入庫儲備條件。 表現為以存量收購國有用地項目為主，常為帶有實施國企脫困、環保污染項目搬遷、生態修復等特殊目的的政府指令性收購項目。 共涉及60 個項目17.5km2，占比10.1%。 以拉法基、民豐化工項目為代表。

2.3 整治中大片區項目（C 類）

系正在實施征地拆遷和整治工作，有實質性資金投入和產出，對照17 號文標準，大部分屬于入庫儲備土地，處于整治開發階段。 表現為新增建設用地大片區整治項目，儲備面積大，整治范圍廣，實施周期長，整治進度差異大，資金需求量大，同時也是近中期土地供應的主要來源。 共涉及37 個項目87.1km2（含已取得征地批文面積約62.9km2，未取得征地批文面積約19.7km2，國有存量土地0.9km2），占比50.4%。 以蔡家片區、鹿角片區項目為代表。

2.4 處于掃尾階段的項目（D 類）

系前期開發整治工作基本完成，后期投入資金較少，對照17號文標準，屬于入庫儲備土地，處于整治開發階段的末端。 表現為經營性用地基本出讓完畢，只剩部分零星用或者公園、道路等基礎設施配套用地。 共涉及28 個項目9.9km2，占比5.7%。 以高九路、陜西路、大學城片區、十八梯項目為代表。

2.5 代管項目（E 類）

系在形式上屬重慶市土地儲備整治中心（下簡稱“中心”）權屬儲備地體，但在實質上不承擔具體項目實施工作，或項目已基本實施完畢，待審計決算。 共涉及32 個項目15.1km2，占比8.7%。具體分為以下三類：第一類，按照市政府要求，提供合法合規的發債通道，不承擔項目的實施，以廣陽島、高新區項目為代表；第二類，遠郊區縣項目，三大平臺與區縣政府共同實施市場化整治，自負盈虧，成本獨立核算，以市地產集團南川區、長壽區項目為代表；第三類，掛賬項目，項目實施工作已完成，但由于虧損等原因一直未進行審計決算，以歸元寺、興隆街、單項子等項目為代表。

2.6 全新項目（F 類）

2019年8 月以來，中心收歸市規劃自然資源局直管后的新收儲項目，以重慶東站、銀翔空港地塊為代表。

3 差別化的全生命周期項目管理措施

引入全生命周期項目管理制度，按照“對標對表，尊重歷史，平穩過渡，差別管理”原則實施差別化管理措施。

3.1 管理路徑

（1） 新要求管理路徑

適用于A 類、B 類以及C 類未征地部分土地和F 類。 按照17號文件關于計劃管理、項目管理、資金管理的要求，在縱向上實施一條線管理，從土地儲備計劃、收儲論證、前期開發、管護與供應、移交和資金預決算方面實施項目全生命周期管理；在橫向上實施“三化一方案”管理，即夯實儲備計劃、整治計劃、出讓計劃和整治實施方案。

（2） 傳統管理路徑

適用于D 類和C 類已征地部分土地，按照原委托整治協議由三大平臺繼續履行責任，中心指導整治實施單位編制整治方案，按照整治計劃和出讓計劃有序開展前期開發、管護、供應等工作，監督資金使用，按整治進度撥付管理費和整治資金，督促整治實施單位做好項目決算審計和移交工作。

（3） 代管的管理路徑

適用于E 類。主要做好信息的溝通，跟蹤項目進展情況，做好資產下賬工作。

3.2 各類項目差別化管理措施

A 類：以2035 國土空間規劃調整為契機，結合城市空間結構和用地調整，進一步挖掘建設用地存量，為項目整治實施創造條件，重點聚焦未覆蓋總體規劃的40.22km2范圍。

B 類：由三大平臺繼續履行主體責任，督促被收購方盡快移交土地，交地標準嚴格按17 號文標準實施。 交地后的整治工作按照1 類項目管理路徑要求，編制整治方案，依法委托整治實施單位，有序開展整治開發、決算審計、供應、資產下賬等有關工作。

C 類：按是否取得征地批文進行精準管理。 一是已取得征地的部分，按照2 類項目管理路徑要求，繼續履行原委托整治協議責任，編制整治方案，并有序實施整治開發，中心做好資金撥付、實物量核驗、決算審計、供應、資產下賬等有關工作；二是未取得征地批文部分，從原項目實施分離，成為一個子項目，按照1 類項目管理路徑實施全生命周期管理。

D 類：督促三大平臺加快實施項目掃尾，及時進行決算審計，并加快市政基礎設施和零星用地的屬地化移交工作。

E 類：依照3 類項目管理路徑實施形式管理。 一是對于廣陽島、高新區等項目，由整治實施單位嚴格履行主體責任；二是遠郊區縣項目，由三大平臺繼續推進；三是已完結掛賬項目，督促三大平臺加快辦理決算審計和移交工作。

F 類：依照1 類項目管理路徑實施管理。 縱向上實施儲備計劃管理，項目全口徑納入計劃管理范疇；整治實施單位通過政府采購確定，整治進度和供應按照整治方案有序開展，整治資金納入財政預決算管理，根據整治進度撥付管理費和整治資金，并實施審計決算管理；橫向上實施“三化一方案”管理。

4 結語

在土地儲備整治工作中引入全生命周期項目管理制度，是創新土地管理的重要方式[4]，可有效實現儲備土地的精細化管理、全流程管控，既有助于技術性工作的提質增效[5]，又可助力行政監督工作的有力推進。 進一步加強市級儲備土地整治工作的全生命周期項目化管理的理論研究與實踐積累，可為土地管理與國土空間規劃工作提供重要參考。