“是否買”與“買什么”：高校購買服務的需求管理

黃怡然,陳永清,劉麗琴

（1.蘇州大學紅十字國際學院，江蘇蘇州 215006；2.蘇州大學國有資產管理處，江蘇蘇州215006；3.蘇州大學采購與招投標管理中心,江蘇蘇州 215021）

采購需求是一切采購活動的源點。科學有效的采購需求管理是確保預算編制合理性、落實公平競爭交易規則、提高實際采購質量的“先手棋”，也是經濟活動內部控制體系的重要組成部分。對于高校購買頻次和規模日呈上升之勢的服務類項目而言，有鑒于其非實物、多變化、廣覆蓋、不可退換等屬性，尤其亟需一套規范的需求管理體制機制來填補在“買”的前端環節上的權責真空，從而在涉及具體項目時做好需求的論證和審批、確定和表達。換言之，即回答“是否買”“買什么”的問題。

一、規范需求管理的價值

長期以來，高校按照政府采購的監督檢查模式，主要關注采購部門對采購過程的執行，缺乏項目申請單位對采購需求和采購結果負責的規定[1]。為彌補這一短板，健全以結果為導向的采購機制，高校需要充分認知購買服務過程中需求管理的意義和功用，進而把對價值意蘊的理解轉化為做好相關工作的動力。

（一）在“是否買”問題上的紓困價值

1.確保程序合法，強化計劃管理

首先，《政府采購法實施條例》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等法律制度中有關采購需求管理的規定，昭示著建立健全權力運行透明有序的購買服務內部審批機制是高校的應盡擔當，而科學合理地論證采購需求則是涉及具體項目時申請單位的固有職責。其次，高校只有落實上述法律，做好采購計劃管理，對采購需求進行統籌安排，才有助于壓縮購買批次、降低行政成本，并限制權力在其中尋租的空間，避免關聯項目被人為拆分等廉政風險的生成。

2.合理分配資源，節約成本消耗

購買服務本質上是一種財政支出行為。因此，高校勢必要站在優化資源配置和支出管理的角度審批具體項目采購需求，從而用好用足有限的資金和管理資源。根據成本效益原則，只有當高校依靠自身力量產出服務成本大于通過外包方式產出服務成本的情況下，購買服務的方式才適用于服務供給[2]。項目申請單位只有全面調研論證采購需求和市場行情，才能預判購買服務的成本和效益，為高校保證預算的權威性與嚴肅性、發揮預算在資源配置中的引導作用做好基礎性工作。

3.調整職能定位，提升履職能力

為了保障自身履行職責、服務師生的需要，高校職能部門相較于基層學院、直屬單位購買了更多的支撐性、公益性服務。在高校內部持續推進“放管服”改革的背景下，職能部門在購買服務前對需求的論證，不僅是完成采購的基本要求，也是對自身職責再定位的必要審視[3]。職能部門一要防止行政權力過度侵入學術權力的邊界，使購買服務切實提高學術支撐、學術服務能力，而非通過責任的“卸載”制造新的束縛；二要防止因權力邊界界定不清，導致探索過程中出現“逆向合同外包”現象[4]。例如，在確定“學位論文印刷”“公務機票代理”等項目定點服務單位后，因執行困難又宣告終止。

（二）在“買什么”問題上的紓困價值

1.改善供給質量，保障服務水平

在合同制框架下，購買服務的需求是高校和服務承接方簽約履約的重要依據，決定著服務的最終呈現形式和標準。對于無先例可參考的項目而言，如若未能摸清基層真實需要，或未能正確表達需求，則將導致“供給塌陷”“需求不足”乃至“供需異位”等現象，影響服務供給效益的提高[5]。對于已有購買經驗的項目而言，如若將在驗收工作中收集而來的意見建議融入后續項目的采購需求，可以查漏補缺，不斷提高購買服務的質量；也可以形成管理閉環，完善內部控制體系。

2.落實競爭原則，提高競爭效率

高校購買服務的前提是效率假設，即在競爭性的市場中遴選而來的服務承接方出于實現自身利益最大化的考慮，提供服務將比高校直接供給服務擁有更高的效率[6]。這也是政府采購鼓勵公平競爭的價值內涵。高校引導項目申請單位加強市場調研和需求管理，一是落實公平競爭原則的需要，確保存在足夠的潛在供應商參與良性競爭，刺激服務承接方提高服務質量；二是增速采購過程的需要，即為采購部門合理選擇采購方式提供參考，同時降低遭受質疑投訴的風險。

3.量化評審指標，彰顯公平公正

受到服務類項目難以精確描述參數指標的特點，以及宏觀層面上政府采購體制在手段上側重于評審方法運用的傳統之雙重影響[7]，高校購買服務常用公開招標、競爭性磋商等包含綜合評分法的采購方式，而非包含最低評標價法的競爭性談判、詢價等。有鑒于此，科學合理的采購需求將有助于采購部門細化和量化與之相對應的評審因素，從而在前端環節化解歧視性、傾向性等不利要素，促使采購過程愈加公平公正。

二、規范需求管理的路徑

價值取向決定路徑朝向，路徑朝向決定最終成效。為推動高校購買服務的需求管理工作不斷完善，高校要善加利用政府購買服務政策的指導思想，善加利用利益相關者理論等決策工具，把經驗總結和理論創新有機融合，探索符合自身特點和實際情況的需求管理模式。

（一）在“是否買”問題上的紓困路徑

1.識別項目特點，分類有序推進

高校可以參照《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》，把購買服務項目按照受益對象進行分類，實行因類而異的需求管理。第一類受益對象特定。其為包括職能部門、基層學院、直屬單位在內的所有申請單位為完成自身工作、履行崗位責任需要購買的服務。例如，文件印刷、會議展覽、設備維保、會計審計等；第二類受益對象不特定。其為職能部門為保障校園運行、增加師生福利需要提供的公共服務。例如，物業管理、安保消防、食堂運營、定點用車等。對于第一類項目，在條件具備時采購需求可由項目申請單位直接提出；對于第二類項目，則應當在廣泛征求意見的前提下嚴格決策程序、審慎論證需求，必要時應當征求專家、師生意見建議。

2.堅持預算約束，提高支出績效

項目申請單位在編報預算時，應當結合中長期業務規劃和發展目標，如實反映準備購買服務的支出情況。高校要充分考慮服務的生命周期成本、供給質量、潛在風險、政策目標的實現等多元要素，把購買目標從單純的節支防腐轉變為“物有所值”[8]，即要優先購買有利于落實上級政策方針、有利于整改巡查審計提出的問題缺陷、有利于改善高校學術和民生條件、有利于節約服務供給成本的項目，促使有限資源得到充分利用。項目申請單位購買服務的資金要在預算框架下進行統籌，堅持精打細算，未列入預算的項目不得進入采購程序。

3.加強統籌管理，健全內部分權

根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》，高校要在編制采購預算和實施采購計劃、確定采購需求等重點環節加強內部控制管理。有鑒于此，高校一要通過設置歸口管理部門加強各項目申請單位的協作，便于對采購需求的論證和確定進行專業指導，同時也可以防止因需求碎片化導致應購未購、重復購買；二要通過健全需求的內部審批流程實現權力制約，實現需求發起、流轉、審批、論證等不相容崗位相分離，明確相關部門、人員在每個環節上的權力和責任，避免由單一主體完成業務全過程，或權力相對集中在少數人手中，從而提高購買服務決策的純潔性和科學性[9]。

（二）在“買什么”問題上的紓困路徑

1.牢記初心使命，回歸大學本源

立德樹人是高校的立身之本，因此包括購買服務在內的所有工作都是圍繞這一中心拓展的同心圓。高校購買服務項目的申請單位必須落實采購人主體責任，把立德樹人內化到采購需求中。為此，首先，項目申請單位要提高思想站位，不再把購買服務看作是一種自上而下的工作部署，而要看作一種自下而上的需求回應和上下結合的需求治理[10]，看作是本單位作風效能建設的延伸。其次，要加強能力建設，通過強化溝通協調、資源整合、利益平衡能力確保需求的合法性，通過強化科學決策、聯系師生、制度創新能力確保需求的有效性[11]。最后，要厲行公開透明，保證利益相關者的參與權與建議權，從而將真實需求以最小誤差納入采購過程[3]，確保采購收獲實效。

2.引入社會力量，豐富審查視角

科學合理的采購需求離不開全面準確的市場調研。如若項目申請單位未能充分了解相關市場行情，即便采購需求再詳盡周密，也難免因符合條件的潛在供應商數量不足而變成“空中樓閣”。同時，接受供應商審查有助于規避需求中的歧視性、傾向性條款，避免采購過程中遭受質疑投訴。但是，對供應商的過分依賴有可能導致采購需求的確定為其所左右，導致真實需求被“綁架”，服務供給偏離原本軌道。為避免上述情況，對于情況復雜、涉及面廣的購買服務項目，項目申請單位可以引入獨立客觀的第三方機構或專家提供意見建議，或委托其從專業角度出發出具購買方案供自身參考，推動需求審查視角的多元化、專業化。

3.加強師生參與，凸顯人文關懷

對于前文所述第二類受益對象不特定的項目，采購需求確定應避免主觀臆斷下的隨意購買，沒有經過廣泛聽取基層學院和師生表達的步驟[12]，如采取征求意見、問卷調查、民主座談等形式。在需求確定環節實現與師生的精準對接，不僅可以幫助項目申請單位塑造以師生為中心的服務理念和協作治理精神，最大程度發揮集體行動的優勢，群策群力提高師生的獲得感和幸福感[13]；更可以引導學生在參與高校治理過程中培養公民理性精神[10]，實現理論指導和實務學習的相互統一，為實現“三全育人”提供一個全新抓手。

三、結束語

做好購買服務的需求管理是高校在新形勢下深入推進“放管服”改革，不斷提高服務供給能力，支持基層學院和師生心無旁騖從事人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新、國際交流合作等工作的重要保障。高校應當充分研究理解需求管理的價值所在和路徑所指，在“是否買”“買什么”問題上“不畏浮云遮望眼”“風物長宜放眼量”，從而扎實推進內部治理能力的建設，促進各項事業健康、順利、可持續地發展。