企業全員安全生產責任制解析(一)

石少華

(國務院安委會專家咨詢委員會，北京 100713)

0 引言

2002-06-29，第九屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過了《中華人民共和國安全生產法》(以下簡稱《安全生產法》)。《安全生產法》出臺20年來進行了三次修改。2021-06-10，第十三屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國安全生產法〉的決定》。2021年新《安全生產法》首次作出了“建立、健全全員安全生產責任制”的新規定，引起了廣大企業的強烈反響，因此，就為什么企業要建立、健全全員安全生產責任制，全員安全生產責任制是一種什么性質的制度，全員安全生產責任制的法定內容有哪些，如何建立、健全全員安全生產責任制等發表一些看法。

1 建立、健全全員安全生產責任制的必要性和緊迫性

進入21世紀以來，黨中央、國務院和地方各級黨委政府高度重視安全生產工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視安全生產工作。習近平總書記對安全生產工作提出了一系列重要論述和思想，為當前和今后一個時期做好安全生產工作指明了方向。

經過廣大企業和全社會的共同努力，全國安全生產形勢總體平穩，事故總量持續下降，安全生產狀況持續穩定好轉，為經濟社會發展提供了安全穩定的社會保障。我國安全生產狀況雖有改善，但事故總量基數仍然很大，重特大事故時有發生，嚴重危及人民生命財產安全和經濟社會發展。究其原因之一，就是我國企業全員安全生產責任制總體上尚未建立、健全，企業安全生產缺乏科學嚴謹的責任體系和制度保障，其主要表現在：

(1) 企業及其主要負責人對建立、健全全員安全生產責任制的重要性認識不足，將其混同于一般的安全管理制度，不了解全員安全生產責任制是一種法律制度及其違法后果；企業安全生產主體責任不落實，全員安全生產責任制不落地。

(2) 全員安全生產責任制“不全員”，有些責任制只明確了企業負責人、管理人員和部分崗位人員的安全責任，沒有覆蓋所有從業人員，責任人員有死角、有遺漏、有空白。

(3) 責任范圍不明確，有空白、有交叉，主要負責人、其他負責人、分管負責人和專職、兼職安全管理人員的各自責任及其相互銜接不明確、不落實。有的企業主要負責人和分管負責人戰戰兢兢，而其他有關負責人對安全管理漠不關心；安全管理部門疲于奔命，而其他部門若無其事；有的一線員工只關心干活掙錢，不關心安全生產，思想麻痹、“三違”頻發，引發事故。

(4) 缺少明確、具體、可操作性強的考核標準。有的企業沒有嚴格的考核標準，有的大而化之，不能真正發揮檢查、督促責任人員落實安全生產責任的功能，考核工作形同虛設、走過場。

(5) 不了解違反有關全員安全生產責任制違法行為的追責規定，不清楚違法后果。

因此，要切實抓好安全生產，堅持以人為本、生命至上，全面抓好安全生產責任制和管理、防范、監督、檢查、獎懲措施的落實；安全生產要堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責；要堅持最嚴格的安全生產制度。

什么是最嚴格？就是要落實責任。要把安全責任落實到崗位、落實到人頭；對責任單位和責任人要打到疼處、痛處，讓他們真正痛定思痛、痛改前非，有效防止悲劇重演；實現安全生產的關鍵是壓實、落實安全生產責任，強化管理、消除隱患；要嚴格落實安全生產責任制，堅決防范重特大事故發生，確保人民群眾生命和財產安全。圍繞人民至上、生命至上、安全第一的理念，明確和落實企業安全生產“責任”，重點體現在強化責任意識、建立健全責任制、構建責任體系、依法嚴厲問責四個方面，企業從業人員必須明責、履責、問責。2021年新《安全生產法》對此作出了相應規定。因此，建立、健全企業全員安全生產責任制既十分重要，又非常緊迫，勢在必行。

2 企業全員安全生產責任制的法律性質

既然全員安全生產責任制是一種重要的安全生產制度，那么這種制度具有何種性質，必須從本質上去認知。

全員安全生產責任制是根據“安全第一，預防為主，綜合治理”的安全生產工作方針和安全生產法律法規建立的企業各級負責人、職能管理部門及管理人員、工程技術人員、崗位操作人員在勞動生產過程中對本崗位安全生產逐級層層負責的制度。全員安全生產責任制是企業各項安全管理制度中最基本、最重要、最核心的制度，也是建立、健全安全生產責任體系的前提和基礎。它要確立企業全體人員的本職崗位所應負的安全生產責任，確保安全生產責任橫向到邊、縱向到底、責任到位，不漏一人、不留死角。

這項制度是否建立、健全，直接關系到其他相關制度的建立完善。鑒于這種制度又具有企業自發、自建、自律的特點，由于不同企業對全員安全生產責任制重要性的認知差異，繼而其制度建立、健全的狀況也不盡相同，因而直接影響到企業的安全生產管理水平。據統計，近年我國發生重特大事故的主要原因之一，幾乎都是不同程度地存在著全員安全生產責任制未建立或不健全的問題。

因此，完全依靠企業自身去建立、健全全員安全生產責任制顯然是不夠且缺乏力度的，必須依法確立這項制度，以設定法律義務的方式要求所有市場主體（企業）必須建立、健全全員安全生產責任制。《安全生產法》自始至終都把建立、健全企業安全生產責任制作為一項極其重要的法律制度，運用強制性的法律手段推動、推進這項制度的落實，強化企業安全管理工作的力度。2021年新《安全生產法》第四條首次明確規定“生產經營單位必須建立、健全全員安全生產責任制”。這就意味著全員安全生產責任制不僅具有企業安全管理性質，同時還具有法律性質，從而具備了法律范疇的義務性、強制性、不可選擇性和懲罰性，即企業是否依法建立、健全全員安全生產責任制事關企業是否遵守了法律制度，是否履行了法定義務，企業切不可等閑視之。

3 企業全員安全生產責任制的法定內容

絕大多數企業雖已制定了安全生產責任制，但仍存在著責任人員非“全員”、責任范圍有死角、考核標準難操作、安全責任不落實等問題。為此，在2014年和2021年兩次修訂《安全生產法》時，增補了全員企業安全生產責任制的法定內容和責任主體。

2021年新《安全生產法》第二十二條將責任人員、責任范圍和考核標準規定為全員安全生產責任制的法定內容。這就意味著各類企業全員安全生產責任制的基本內容或主要內容必須滿足法律的強制性規定，凡是不依法制定全員安全生產責任制的，即為違法并應受處罰。當然，企業可以在法律規定內容之外，根據本企業的特殊、具體情況，補充規定其他內容。

3.1 責任主體

責任主體是指依法負有安全生產責任義務的生產經營單位(主要是企業)及其從業人員，即責任人員。2002年、2014年《安全生產法》之所以沒有規定“全員”安全生產責任制，主要原因是該法第三章中“從業人員”的范疇，即指企業的“全員”。由于法律沒有明確責任主體為“全員”，因此在法律執行及企業理解上出現了一些誤解和偏差：有的企業人員認為安全生產責任是“頭兒”的事，有的一線員工不關心、不重視安全生產，有的安全生產責任制的責任人員非“全員”。因而“三違”屢禁不絕，事故頻發。為了提升企業從業人員的安全意識、責任意識，營造企業人人重視、人人有責、人人保安全的氛圍，把企業安全生產責任明確并落實到每個員工，2021年新《安全生產法》第四條、第二十二條將企業安全生產責任主體明確規定為“全員”。

安全生產工作必須抓“人頭”并壓實責任，重點是企業負責人、管理人員和一線員工。“全員”是指企業所有從事生產經營活動的人員，包括企業負責人、管理人員和工作作業人員。企業負責人包括主要負責人、分管安全生產工作的專職負責人和其他負責人。在實踐中，主要負責人包括法定代表人(董事長或總經理)、總經理(廠長)和實際控制人；實際控制人主要包括雖未擔任企業法定代表人但對企業生產經營活動具有全面、最終決策權的人，可以分解為投資人、控股人或大股東等。主要負責人是本企業安全生產的第一責任人。企業分管安全生產工作的負責人(安全副總、副廠長)是專門主抓安全生產工作的副職負責人，其職責是協助主要負責人全面履行法定職責。企業其他負責人是分管其他業務工作的副職負責人，除負責本職工作外還要履行相關的安全生產職責。

企業管理人員既包括負責安全生產管理工作專門機構的管理人員，也包括其他相關業務管理機構的各類管理人員。企業工作作業人員包括所有具體從事生產經營工作、作業的一線員工，既有職員也有工人。

3.2 責任范圍

企業“全員”安全生產責任，雖因其職位、責任的差異而有所不同，但應以崗定責，有崗必有責，不漏一崗、不落一人，全體從業人員應當各有其責、各負其責、齊抓共管。

企業主要負責人作為第一責任人，對本企業的安全生產工作負總責、負全面行政領導責任、負第一位法律責任，如有違法行為，將承擔相應的法律責任。2021年新《安全生產法》第二十一條規定生產經營單位主要負責人對本單位安全生產工作的法定職責是：建立、健全本單位安全生產責任制，加強安全生產標準化建設；組織制定本單位安全生產規章制度和操作規程；組織制定并實施本單位安全生產教育和培訓計劃；保證本單位安全生產投入的有效實施；組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患；組織制定并實施本單位的生產安全事故應急救援預案；及時、如實報告生產安全事故。

企業分管安全生產工作的負責人是企業安全生產工作專職負責人，其職責是協助主要負責人全面分解、細化、落實其法定職責，負責企業日常安全生產工作，實行一崗一責、一崗專責，不實行一崗雙責。2021年新《安全生產法》規定企業其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責，因此也要明確本職工作相關的安全生產工作職責，實行一崗雙責。

鑒于企業專職安全生產管理人員實行一崗專責，2021年新《安全生產法》第二十五條規定生產經營單位安全生產管理機構以及安全生產管理人員的法定職責是：組織或者參與擬訂本單位安全生產規章制度、操作規程和生產安全事故應急救援預案；組織或者參與本單位安全生產教育和培訓，如實記錄安全生產教育和培訓情況；組織開展危險源辨識和評估，督促落實本單位重大危險源的安全管理措施；組織或者參與本單位應急救援演練；檢查本單位的安全生產狀況，及時排查生產安全事故隱患，提出改進安全生產管理的建議；制止和糾正違章指揮、強令冒險作業、違反操作規程的行為；督促落實本單位安全生產整改措施。第二十六條要求生產經營單位的安全生產管理機構以及安全生產管理人員應當恪盡職守，依法履行職責；生產經營單位作出涉及安全生產的經營決策，應當聽取安全生產管理機構以及安全生產管理人員的意見；生產經營單位不得因安全生產管理人員依法履行職責而降低其工資、福利等待遇或者解除與其訂立的勞動合同。企業其他管理人員也應結合本職工作明確其安全生產工作職責，實行一崗雙責。

企業作業人員應當按照本崗位、本工種的工作性質、工作任務明確各自的安全責任，也可以在相關工作、管理制度和操作規程中加以明確。不直接從事一線工作作業的從業人員，也要增強關注安全、關愛生命的安全意識，踐行安全責任。

3.3 考核標準

全員安全生產責任能否責任到人、落實到位，關鍵是要制定一套科學嚴格的考核標準。考核標準是衡量全員安全生產責任制是否健全、落地的一把尺子。這把尺子是否嚴密、精準、可操作，對于全員安全生產責任制能否落實至關重要。

2021年新《安全生產法》第二十一條要求企業主要負責人“加強安全生產標準化建設”，全員安全生產責任制也應實現標準化。安全生產工作標準是考核從業人員安全生產工作的尺度，全員安全生產責任制考核標準是其重要組成部分。全員安全生產責任制考核標準一般應當包括考核指導思想及原則、考核組織人員及其職責、考核對象、考核依據、考核內容、考核方式方法、考核程序、考核時序頻次、考核結果評價、考核結果與績效獎懲、問題整改意見建議等，需要建立適合企業特點的考核工作專班、工作機制和制度規范，加強日常考核、保證落實到位。

3.4 全員安全生產責任制必須持續完善

全員安全生產責任制能否切實落地，不僅是要建立這項制度，更重要的是持續不斷地健全完善這項制度，使其不斷地與時俱進，不能一成不變。建立、健全全員安全生產責任制看似簡單，實則不易。“建立”只是第一步，首先解決明確安全責任的問題，往往一時很難盡善盡美。而“健全”則是解決安全責任更加科學、合理、精準、有效的問題，不斷修改、修正、補正原有責任制的缺陷、不足之處，以適時反映及適應企業安全發展的新特點、新問題及新要求，使其更加科學。

“建立”與“健全”兩者是相互依存、相互作用的關系，是一個持續漸進、不斷深化的過程。企業不僅要重視責任制的建立，更要重視健全完善這項制度，進而實現企業安全管理的科學化、制度化、規范化，織密安全責任網。(待續)