國土空間規(guī)劃下的生態(tài)環(huán)境保護研究

王忠民 張磊 王培山

(1.成武縣自然資源和規(guī)劃局 山東菏澤 274200;2.壽光市自然資源和規(guī)劃局 山東濰坊 262700;3.濟南潤信地理信息工程有限公司 山東濟南 250014)

國土空間規(guī)劃是我國對國土進行合理開發(fā)的重要手段，其風險可以提高我國對國土的綜合利用率還可以進一步實現(xiàn)，對國土的科學治理，提升國家對國土的宏觀調(diào)控效果。從國土空間規(guī)劃的應用來分析，在應用過程中要嚴格把握國家發(fā)展規(guī)劃的風向標，以我國國土空間的劃分為基礎，在構建規(guī)劃體系的過程中還要注意不同地區(qū)的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，將具有地區(qū)特色的專項規(guī)劃作為規(guī)劃體系的支撐內(nèi)容。國土空間規(guī)劃具有清晰邊界、精準定位、可以實現(xiàn)功能互補等特點，是我國空間發(fā)展的重要指南，可以幫助我國構建國土空間可持續(xù)發(fā)展的藍圖。我國將國土空間規(guī)劃體系，按照規(guī)劃的成績進行劃分，不同的層級具有不同的特色，且根據(jù)不同地區(qū)的區(qū)域特色來制定規(guī)劃體系，使規(guī)劃體系具有非常突出的管理特點，并以此為基礎，對國土空間規(guī)劃進行深入的探究。在生態(tài)環(huán)境保護方面可以通過對水進行區(qū)分來建立生態(tài)保護屏障，并進一步建立生態(tài)網(wǎng)，以此來對生態(tài)環(huán)境進行系統(tǒng)的保護[1]。在土地資源管理中生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化和恢復是重要的內(nèi)容且與國土空間規(guī)劃聯(lián)系緊密，基于此，相關單位應該進一步加深對兩者之間聯(lián)系的認知，提高工作效果與新時代資源管理要求的契合度。

1 基于生態(tài)文明規(guī)劃領土的重要性

1.1 樹立生態(tài)觀，探索生態(tài)文明

隨著時代的發(fā)展，人們越來越重視與自然環(huán)境的關系，積極探索實現(xiàn)人與自然和諧共處的方法。新時代的空間規(guī)劃工作必須融入生態(tài)文明，符合生態(tài)文明的地理和空間要求。因此，相關單位需要對國土空間總體規(guī)劃院的各個方面以及工作流程進行調(diào)整[2]，應當執(zhí)行綠色戰(zhàn)略，支持國家生態(tài)文明的建設，整合生態(tài)文明標準化相關試點示范工作，支持具有挑戰(zhàn)性的相關改革舉措。

1.2 開辟通往生態(tài)的新道路

良好的生態(tài)環(huán)境是屬于全人類的公共利益。當前生態(tài)環(huán)境危機是我國乃至全世界普遍存在的結構問題。因此，相關工作者應當支持生態(tài)文明的建設，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的管理體系和生態(tài)保護機制[3]，為守護綠水藍天、實現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化的目標而奮斗。

1.3 優(yōu)先考慮生態(tài)和優(yōu)化空間規(guī)劃系統(tǒng)

為加強綠色文明的建設，應當關注綠色發(fā)展優(yōu)先事項，探索高質(zhì)量的發(fā)展，并規(guī)劃新時代需要的綠色發(fā)展戰(zhàn)略目標。在我國空間規(guī)劃的早期，相關部門很少關注環(huán)境問題，這在空間規(guī)劃系統(tǒng)中造成了許多的后續(xù)生態(tài)問題，特別是在生態(tài)環(huán)境方面。因此，建立生態(tài)環(huán)境的土地規(guī)劃，可以糾正傳統(tǒng)空間規(guī)劃中的環(huán)境缺陷，并將在優(yōu)化空間系統(tǒng)中發(fā)揮重要的改善作用[4]。

2 空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境的邏輯關系

空間規(guī)劃具有生態(tài)保護的內(nèi)涵，會制訂相關的生態(tài)安全底線、生態(tài)保護、生態(tài)恢復以及環(huán)境的承載力等規(guī)劃內(nèi)容。無論是各級規(guī)劃的內(nèi)容還是特定性質(zhì)，都與生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化相關。

2.1 空間規(guī)劃基于資源利用和環(huán)境可持續(xù)性的評估

評估資源和環(huán)境是規(guī)劃和決策的重要依據(jù)，并且在空間規(guī)劃和結構調(diào)整，以及空間控制機制的建立中起著重要作用[5]。在土地利用規(guī)劃方案中，需要對環(huán)境資源和能力，以及土地規(guī)劃的適用性進行有效評估，為空間規(guī)劃和環(huán)境保護奠定必要的基礎。

2.2 空間規(guī)劃的主要任務是優(yōu)化環(huán)境

空間規(guī)劃的主要內(nèi)容有生產(chǎn)空間、居住空間和美麗生態(tài)創(chuàng)建空間的設計，為了適應新時代的要求，需要在空間規(guī)劃的過程中創(chuàng)建符合生態(tài)文明的生態(tài)區(qū)。設計和構建生態(tài)區(qū)的主要意義是對生態(tài)環(huán)境進行保護，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，也就是說在生態(tài)文明秩序下，空間規(guī)劃的主要任務是不斷地優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。我國的社會經(jīng)濟發(fā)展速度不斷提升，經(jīng)濟大規(guī)模增長的過程中，生態(tài)環(huán)境遭到了破壞，環(huán)境污染的情況進一步加劇，在此背景下對于各類資源的約束更加嚴格[6]。我國已經(jīng)將生態(tài)文明納入了發(fā)展體系之中，明確了生態(tài)環(huán)境保護的意義，并采取了相關的措施解決生態(tài)環(huán)境的問題。在生態(tài)環(huán)境保護的過程中，空間規(guī)劃可以進一步實現(xiàn)生態(tài)與人們生活的有序和諧發(fā)展，可以為生態(tài)文明建設提供極大的助力。

2.3 空間規(guī)劃是調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)之間互動的工具

科學合理地構建空間規(guī)劃體系，可以進一步調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)兩者在發(fā)展過程中互補互助。在構建空間規(guī)劃體系的過程中要充分考慮周圍生態(tài)環(huán)境的眾多因素，在可以承擔生態(tài)環(huán)境壓力的基礎上優(yōu)化空間規(guī)劃體系，以此來提高區(qū)域發(fā)展以及區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護工作的質(zhì)量。就實際情況來看，在資源管理以及環(huán)境優(yōu)化方面能存在很多問題，需要進一步探索。要進一步解決資源管理以及生態(tài)環(huán)境的問題，就需要對資源進行全面的研究，同時要充分考慮環(huán)境發(fā)展的可持續(xù)性，研究的結果為土地空間規(guī)劃提供參考，同時為環(huán)境保護提供數(shù)據(jù)支持。除此之外，全面的資源勘探以及環(huán)境承載力評估不僅為土地規(guī)劃服務，而且還為環(huán)境和資源提供基礎，并在可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮領導作用[7]。

2.4 可持續(xù)的空間規(guī)劃策略可為優(yōu)化生態(tài)環(huán)境提供方向指導

國土空間規(guī)劃的最終目標是為社會發(fā)展提供資源和環(huán)境。關于空間規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的持續(xù)戰(zhàn)略發(fā)展研究中，以及可持續(xù)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，需要進行綜合研究和評估，將有助于為環(huán)境生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供明確的指導方向。因此，應在資源和環(huán)境的發(fā)展框架內(nèi)有效地控制土地和空間活動，應通過土地和空間合理有效的利用資源，改善環(huán)境和恢復生態(tài)，有效地促進資源的再生，為生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展提供資源的承載能力[8]。

2.5 增加土地規(guī)劃參與，為優(yōu)化生態(tài)環(huán)境提供切入點

空間規(guī)劃的目的是提高人類居住的生活質(zhì)量，公眾也需要對其居住的環(huán)境條件有更深入的了解。因此，公眾參與區(qū)域規(guī)劃有助于計劃的廣泛接受和實施，同時有助于提高土地和區(qū)域規(guī)劃的運營可行性，能夠解決人們面臨的生態(tài)問題，并有效地支持生態(tài)環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化發(fā)展[9]。

2.6 切實實施領土規(guī)劃，為生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化提供制度保障

國土空間規(guī)劃的準備和實施可以進一步提高資源的利用率，在條件允許的范圍內(nèi)實現(xiàn)資源的節(jié)約，提升資源管理工作的效果。任何形式的規(guī)劃都需要科學有效的實施、取得一定的效果，才具有現(xiàn)實應用的價值和意義，國土空間規(guī)劃亦是如此。在國土空間規(guī)劃實施的過程中，需要注重規(guī)劃從靜態(tài)轉變?yōu)閯討B(tài)的連接。執(zhí)行規(guī)劃的過程中要對規(guī)劃的結果進行核實，并不斷地接收執(zhí)行規(guī)劃時的反饋。除此之外，還可以以法律為基礎，通過立法來對規(guī)劃實施進行保障[10]。

3 國土空間規(guī)劃中生態(tài)紅線如何劃定

3.1 原有生態(tài)保護紅線劃定評估

3.1.1 劃定界限的合理性

第一，保持自然邊界一致性，將生態(tài)保護紅線與三調(diào)數(shù)據(jù)中耕地、林地、草地、水域等地類圖斑邊界進行匹配分析，對其邊界不一致或穿越分割圖斑的情況進行調(diào)整。

第二，保持與各類保護區(qū)邊界的一致性，將生態(tài)保護紅線與可明確邊界的自然保護地進行匹配分析。判斷國家森林公園、省級自然保護區(qū)、水源保護區(qū)等是否包含在生態(tài)保護紅線范圍之內(nèi)。

3.1.2 梳理應劃盡劃情況

第一，進行“雙評價”生態(tài)重要性評價成果分析，分析生態(tài)功能極重要區(qū)，以及生態(tài)極脆弱區(qū)劃入生態(tài)保護紅線的情況。

第二，分析國家公園、自然保護區(qū)、森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、風景名勝區(qū)的核心景區(qū)、地質(zhì)公園的地質(zhì)遺跡保護區(qū)、世界自然遺產(chǎn)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復重建區(qū)、飲用水水源地的一級保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)的核心區(qū)，以及其他有必要實施嚴格保護的區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線的情況。

3.1.3 識別矛盾沖突情況

統(tǒng)籌分析各類資源數(shù)據(jù)，分別與生態(tài)保護紅線進行沖突分析。包括與三調(diào)地類圖斑、與永久基本農(nóng)田保護區(qū)及永久基本農(nóng)田儲備區(qū)、與人工商品林、與基本草原和承包草原、與城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍、與礦產(chǎn)資源進行沖突分析，還包括與重大項目的銜接，與相關規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，以及分析紅線內(nèi)小天窗的處理，最終將問題梳理分析，結合高分遙感影像，以及實地踏勘對照，研判問題發(fā)生的原因。

3.2 生態(tài)保護紅線劃定的調(diào)整方案

3.2.1 矛盾調(diào)整步驟

首先，針對《三調(diào)用地分類》《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類》中各級類用地，逐圖斑進行矛盾分析，明確每個圖斑的處理方式。其次，以三調(diào)成果、地理國情普查、自然保護區(qū)邊界為基礎重新對紅線邊界進行勾繪、糾偏；對沒有沖突的紅線內(nèi)部的小天窗、縫隙，一并劃入紅線以保障生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性。最后，結合雙評價成果，在未劃入紅線的生態(tài)極重要區(qū)或原自然保護地外圍地帶進行補劃，保持局部生態(tài)系統(tǒng)的完整性[11]。

3.2.2 矛盾圖斑處理方式

紅線內(nèi)矛盾處理方式主要包括退出、扣除、保留。（1）退出是指該地塊仍屬于紅線但不再保留其屬性；（2）扣除是指該地塊不再屬于紅線；（3）保留是指該地塊仍屬于紅線并保留其屬性。遵從各地方出臺的相關矛盾沖突調(diào)整規(guī)則，進行矛盾圖斑分布梳理，對各類用地的矛盾圖斑進行扣除、退出及保留處理。

4 加強國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的途徑分析

4.1 生態(tài)環(huán)境分區(qū)制度建設與實施機制分析

一個政策措施的高效執(zhí)行，要求從幾個方面合力推動并形成合力。政策措施的具體效力，成為有效執(zhí)行的重要依據(jù)；技術手段決定了政策運用的科學性以及服務社會的可靠性；各個層次的事權界定明確，權利主體清楚，成為政策措施有效層層落實的重要保證；形成了政策措施執(zhí)行成效考核評價制度，從政策實施中產(chǎn)生的問題將可推動措施落到實處；并建立了相應的獎勵措施和懲戒措施。通過在以上重要環(huán)節(jié)中建立一個政策措施的執(zhí)行閉環(huán)，確保了政策措施長期有效執(zhí)行。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理體系的建立和執(zhí)行除了考慮以上要素之外，還需考慮信息管理平臺的建設。由于生態(tài)環(huán)境區(qū)域擁有很強的空間特點，而信息管理平臺將成為推動區(qū)域治理發(fā)展的主要平臺。同時，數(shù)據(jù)平臺也是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和各監(jiān)管部門的事權互動的重要支撐手段。從立法、技術標準、事權界定、績效評價、數(shù)據(jù)服務、相關措施六大層面研究各類生態(tài)環(huán)境分區(qū)制度的實現(xiàn)機理。

4.2 明確部門的職能分工

在當前新時代發(fā)展背景下，必須推動政府管理體系的變革。在國土空間規(guī)劃中，明晰了各機關的具體工作職責，強化了機關間的有效協(xié)調(diào)，并通過合理統(tǒng)籌來保證各項工作都可以有效進行。同時，國土空間規(guī)劃機關也應當意識到推進制度變化的重要性，進一步厘清各機關相互之間的具體職責，并通過機關間的高效協(xié)調(diào)，來形成起以國土空間規(guī)劃機關為主導的國際合作平臺，按照國家有關管理體制的新規(guī)定，高效解決各類問題，切實克服國家傳統(tǒng)管理中的諸多矛盾，從而促進空間結構規(guī)劃與管理工作的開展變得更為合理有序。

4.3 堅持工程建設和制度創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動”

中國農(nóng)村土地整治的高速進展，為農(nóng)業(yè)生態(tài)修復發(fā)展創(chuàng)造了實施經(jīng)驗。一是始終以中國農(nóng)村土地整治工程體系為基礎，逐步建立基于國土整治重點領域、以工程分類為引導的國家、省部級國土整治重點工程項目，區(qū)域性的國土整治模范省—生態(tài)良田示范區(qū)—標準化耕地建設示范縣的工程管理體系，作為實現(xiàn)國家目標落地的重要承載主體，和全國各級政府不同領域以點帶面的示范樣板，同時通過不斷完善國土整治的規(guī)劃設計、技術、質(zhì)量管理、投資管理和工程執(zhí)行績效等標準與規(guī)范體系，使《高標準農(nóng)田建設通則》等一系列國家規(guī)范體系上升為新國標。二是充分調(diào)動了地方政府創(chuàng)新活力，圍繞著自然資源治理的實際問題，通過土地整理實踐摸索與試驗，把標準化耕地建設、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、城鄉(xiāng)低效用土地整理、低丘慢坡未利用土地開發(fā)和工礦建設項目土地整理等土地整治實踐上升為國家制度，實現(xiàn)了財政、市場和社區(qū)在三元里共同治理的良性互動，有效整合地方財政資金、吸納市場資金、積極引導社會公眾投入資源，為國土整理持續(xù)發(fā)展奠定了基石。

4.4 加大融合力度，創(chuàng)新管理方式

為了進一步促進國土空間規(guī)劃工作融合的有機性，需要結合當前發(fā)展現(xiàn)狀，來積極探究管理的創(chuàng)新，促進融合力度的提升。由于很多傳統(tǒng)的管理方式已經(jīng)不再適合當前發(fā)展要求，所以，在新時期，國土空間規(guī)劃部門需要探究各種規(guī)劃過程中的問題，然后綜合分析規(guī)劃的重點內(nèi)容，并在這個基礎上制定出新的管理方式，促進規(guī)劃內(nèi)容的有機融合。在進行管理創(chuàng)新的過程當中，必須基于區(qū)域內(nèi)的實際發(fā)展狀況出發(fā)，不斷進行創(chuàng)新和改進，建立完善的規(guī)劃機制，繼而確保各項工作都能夠更有序進行。

5 結語

在國土空間規(guī)劃與環(huán)境優(yōu)化的過程中，需要相關部門更加注重生態(tài)文明的建設，這將使土地規(guī)劃和利用更加完整和諧。生態(tài)環(huán)境與我們的生活息息相關，并且與現(xiàn)代化企業(yè)的生產(chǎn)運營直接相關，如果在開發(fā)中將其破壞，則需要在很長一段時間內(nèi)才能得到恢復，甚至有可能是不可逆的。對存在的影響環(huán)境的問題需要花費更多的精力進行恢復。因此，國土空間規(guī)劃中，要綜合考慮環(huán)境因素，只有在空間規(guī)劃計劃和建設中有效地利用相關的治理系統(tǒng)，才不會出現(xiàn)無法解決的生態(tài)問題，促進人與自然，以及自然與經(jīng)濟得以可持續(xù)發(fā)展，共創(chuàng)更加友好的生態(tài)環(huán)境。