耕地輪作休耕補助的現狀、問題及對策

朱曉玲

（河海大學法學院，南京 211100）

0 引言

2020 年，中國糧食生產實現“十七連豐”，全國糧食總產量連續6年保持在6.5千億kg以上，人均糧食達474 kg，高于世界平均水平[1]。然而，中國糧食產量取得輝煌成就的背后也付出了生態環境代價：耕地質量退化，土壤污染嚴重。輪作休耕是轉變農業發展方式的重要抓手，對耕地生態環境的保護具有不可取代的意義。推行輪作休耕制度有利于實施鄉村振興戰略、保證農村生態功能區的建設、提高中國糧食的產量與質量、調動農村生態環境保護的積極性等等。目前，法律政策和實踐以及學者們理論研究的重點主要是耕地數量的保障和增加，對耕地質量的提高重視度不夠。2015年，中央一號文件和十三五規劃綱要確認并闡述了在中國探索實行耕地輪作休耕制度試點的構想[2]。2016年6月，農業部會同財政部等10個部門聯合印發了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，開展輪作休耕試點工作[3]。耕地輪作休耕在實踐中需要解決的重點問題就是輪作休耕的補助問題，需要解決補助主體、補助對象、補助方式、補助標準、補助監管等一系列問題[4]。如果這些問題沒有很好地解決，那么耕地輪作休耕制度將難以順利地推行下去。輪作休耕的補助制度是推動耕地輪作休耕制度運行的起始點和落腳點。

1 輪作休耕補助的現狀

2016年，原農業部、原國土資源部會同有關部門，啟動輪作休耕制度的試點工作[5]，立足中國農情，以農作物之間的輪作倒茬為主、季節性和全年性休耕為輔，調整農業種植結構，促進農業持續發展，以保障農業生態環境安全。2016年試點以來，各項工作取得積極進展，可以通過中國農村農業部、財政部、自然資源部發布的有關耕地輪作休耕的信息了解到輪作休耕的現狀。

1.1 試點規模不斷擴大，資金投入逐年增加

根據自然資源部的數據，2016—2021 年，耕地輪作制度的試點面積分別為6.16×106、12×106、29×106、30×106、3.112×106、40×106hm2。2016—2020 年中央財政安排的補助資金分別為14.36、25.6、58.4、63.1、60.2億元[6]。2020年由于疫情的原因，經濟發展緩慢，投入的資金比2019年少，但也只是少了2.9億元。總體來說，國家對輪作休耕補助的資金投入是正向增加的。

1.2 區域不斷拓展，補助區域范圍也不斷擴大

開展輪作休耕試點工作以來，北方農牧交錯區和東北冷涼區建立了以大豆與玉米輪作為主，輔以雜糧、油料等農作物輪作的“一主多輔”種植模式[7]、河北地下水漏斗區建立了“一季雨養一季休耕”模式、西南西北生態嚴重退化區和湖南重金屬污染區建立了“控害養地培肥”模式。2018 年，在這5 個試點區域的基礎上，將黑龍江寒地井灌稻區、長江流域稻谷小麥低質低效區、黃淮海玉米大豆輪作區、新疆地下水超采區這4個區域納入試點[8]。試點省份由2016年的9個迅速增加到2019年的17個，補助資金的運用范圍也由9個省份擴大到17個省份，補助區域范圍在不斷地擴大。

1.3 資金由中央主導安排，地方自主性小

輪作休耕的補助資金由中央財政安排，主要支持最迫切需要開展輪作休耕試點的區域。同時中央政府提倡條件允許的省份，可因地制宜地自主開展輪作休耕。2019年，農業農村部和財政部提出加快建立涉農資金統籌整合的長效機制[9]，進一步強化“大專項+任務清單”管理方式改革[10]；在大專項任務清單規定的范圍內，各個省份可以結合自身實際，統籌安排指導性任務補助資金，但對中央財政下撥的輪作休耕試點的補助資金不得統籌使用。可見，中央雖然倡導地方自主開展輪作休耕，但中央財政在下撥補助資金的同時，也要求各省對輪作休耕的補助資金必須專款專用、對中央確定的補助標準不得擅自降低。因此，地方在輪作休耕資金使用方面的自主性較小。

1.4 輪作休耕補助金額比較確定，而監督保障機制不完善

2016年試點以來，輪作休耕補助金額一直比較明確，比如：2018年，財政部依據種植不同農作物收益的變化，土地經營者生產成本的投入等因素，得出合理的補助標準，在進行試點的東北地區，依據計算出的大豆與玉米的收入平衡比例，對輪作試點區域的補助為150元/hm2[11]；綜合各省的農業補貼、農業經濟發展水平等其他因素，對休耕試點區域的補助為500～800元/hm2[12]。即使補助金額比較確定，但補助資金的發放、使用等缺乏有效監督，在補助資金被濫用后，也缺乏有效的應對之策，導致補助資金被挪用，資金發放不到位，土地經營者的利益受損，影響他們開展試點的積極性。輪作休耕補助的監督保障機制尚處于探索階段，需不斷完善。

1.5 輪作休耕取得了良好的社會效益與經濟效益

財政部在下撥資金支持輪作休耕試點工作的過程中，堅持對輪作休耕補助制度進行完善[13]，努力確保種植不同農作物的收益平衡和不同試點區域的收入平衡。結合土地經營者收入、輪作休耕生產成本、種植不同農作物收益的變化、各地農業經濟發展水平等因素，確定合理的補助標準，讓土地經營者輪作休耕以后有賬算，不吃虧，農業生產收入不減少，從而很好地維護了土地經營者的利益，取得了良好的社會效益。同時，在耕地嚴重退化或嚴重污染的農業生態環境脆弱區開展休耕，使耕地可以喘口氣，慢慢恢復土壤肥力。開展輪作的區域重點是通過土地利用與土地保護的結合[14]，培肥地力，提升耕地質量，實現永續發展，帶來持久性的經濟效益。

2 輪作休耕補助存在的問題

2.1 缺乏法律制度的保障

社會主義法治國家的建設需要通過法律、法規等一系列強制性規范來調整復雜的社會關系，平衡不同利益主體間的利益沖突，輪作休耕同樣需要法律明確不同補助主體和補助對象的權利、義務和責任，協調各方利益，減少輪作休耕各主體之間的利益沖突。目前，中國尚沒有一部法律全面而完善地規定耕地輪作休耕補助制度，僅對土地保護作出了相應規定。雖然新《土地管理法》第三十六條提到輪作休耕，即法律文本中正式出現了輪作休耕這一法律術語，還有一些部門規章、地方規章中對輪作休耕進行了規定，但是，現有規定都沒有明確具體的規定輪作休耕補助的具體對象、標準、方式等，在輪作休耕的實踐中缺乏針對性、系統性、可操作性，不能很好地指導輪作休耕的實踐。當下，中國輪作休耕補助在實踐中仍然是政策性的，這些政策性規定相對于法律的規范性、普適性、強制性特點而言，存在一系列的不足，不能很好地協調土地經營者、中央政府、地方政府等主體的利益關系，不能讓中國的輪作休耕制度展示出理想的功效。所以，輪作休耕的補助需要有法律制度的規定，中國即將大規模推行的耕地輪作休耕機制更需要法律制度的保障。

2.2 補助資金來源渠道單一

中國的輪作休耕體系是以政府為主導的，在財政補助方面類似于一般的農業生態補償資金配置模式。先是由中央財政向省級撥付農業生態補償資金，再由省級根據試點的完成情況向縣鄉發放補助資金或糧食，最后發放到參與試點的戶[15]。可見，在中國開展的輪作休耕實踐中，中央財政是中國輪作休耕補助資金的唯一來源渠道，且補助資金數量大，給中央財政造成不小的負擔，層層下撥也會導致行政效率低下。同時，僅僅由中央政府承擔補助責任，而其他耕地破壞者、使用者、受益者并沒有承擔起其應承擔的補助責任，這與中國的生態補償原則相悖，可能還會導致土地資源污染的持續發生，不利于耕地生態系統的保護。在輪作休耕補助實踐中不能僅僅依靠中央政府承擔全部的責任，而其他主體只承擔很小一部分的責任，其他主體對土地生態環境系統也造成了一定程度的損害，所以需要合理的劃分輪作休耕補助主體的權利、義務和責任，促使其他主體也承擔起輪作休耕補助的責任。中國不同地區的土地資源差異比較大，種植業種類不同，糧食價格不同，各地政府的財政收入也不同。由中央下撥統一的補助資金，可能會造成不公。地方政府、企業等其他主體也應承擔一定的貨幣給付義務，保護和恢復土地生態環境。

2.3 補助對象不明確

耕地輪作休耕補助資金的發放對象應該是土地的實際生產經營者，而不是土地的所有者或者沒有實際生產經營的土地承包權人。在傳統的農村土地承包經營權制度下，承包權人既是土地的使用者，也是土地的實際生產者和經營者，是毋庸置疑的補助對象。但在土地承包經營權“三權”分置后，第三方主體可能會取得承包權人的經營權[16]。第三方主體從土地承包權人處取得耕地的經營權時，就已經給付了經營費用，并開展土地生產經營活動。若繼續將承包權人確定為補助對象，那么對真正遭受了實際損失的生產者和經營者是不公平的，容易引發社會矛盾。另外，是否應該將參與輪作休耕政策的村民自治組織列為補助對象？村民自治組織是輪作休耕工作的重要組織者和監督者，如果不將他們列為補助對象，那么如何保障他們的合法利益，又如何使他們保持帶頭引導動力？[17]所以輪作休耕的補助對象需要明確，這樣有利于緩解社會矛盾，促進社會公平，使耕地輪作休耕制度更好地推行下去。

2.4 補助標準不易確定

在輪作休耕的實踐中如何確定輪作休耕的補助標準，是推行耕地輪作休耕制度不可回避的問題。現行的補助標準則“確保農民收入不減少、生活有保障”[18]，即政府制定的補助標準要使參與輪作休耕的土地經營者的農業收入與之前相比不降低，他們的生活水平不受到影響。此外，政府還需進一步細化并公開補助標準和補助發放方式，確保農民獲得的輪作休耕補助是合理的[19]。由于各地區農業發展狀況不同，種植不同的農作物帶來的農業收入情況不同，制定一個合理的耕地補助標準對政府來說還是有一定難度的。如果補助標準過高，會造成財政的壓力，在參與輪作休耕的農戶與不參與輪作休耕的農戶之間產生不公，可能會使來年不參與輪作休耕實踐的農戶種植糧食的積極性下降。如果補助標準過低，就會影響農戶實施輪作休耕實踐的積極性。目前，中國實行的是無差別的補助，對不同地區不同耕地實行相同的補助，對經濟發達地區農戶而言，可能中央的補助不足以彌補他們的損失，從而影響部分地區耕地輪作休耕試點的推行。目前，結合各省份的農業經濟發展水平、農產品的市價、農戶種植農作物的收入情況等因素來確定一個全國統一合理的補助金額[20]，仍然是一個難點。

2.5 補助資金的使用缺乏有效監管

實踐中輪作休耕的補助主體——政府，既是補償者又是監督者，需要對此明確區分，否則可能會導致輪作休耕補助資金落實不到位。另外，如何確保補助發放到位、足額發放，采取什么措施保證補助及時、足額發放也是保障農民權益的重點問題。美國的土地休耕計劃是不經過第三方，由政府直接和土地的所有者簽訂土地休耕協議，有公開透明的休耕申請篩選機制，選取合適的土地所有者開展土地休耕，另有一套結合實際的休耕情況不斷更新的環境效益指數(Environment Benefits Index,EBI)綜合評價體系，對休耕的完成情況展開科學評價，使休耕補償標準公開、有據可查，自覺接受公眾監督[21]。中國的輪作休耕補助是自上而下發放，地方政府雖然有一定的權力使用和分配補助資金，但尚未制定統一細化的補助操作流程，且政府沒有直接與土地經營者簽訂耕地輪作休耕的協議，相關補助發放時無據可查，土地經營者對政府的不信任容易引發社會糾紛。缺乏對補助資金的有效監管會影響到輪作休耕制度的推行效率。

3 建議

3.1 完善輪作休耕補助的法律保障機制

耕地輪作休耕補助是一個需要運用法律調整的問題，它離不開一個全面且清晰的輪作休耕法律保障機制。輪作休耕補助的法律保障機制是中國推行耕地輪作休耕實踐，恢復受損的耕地生態環境系統的前提和基礎。輪作休耕補助制度具有多元化和復雜性的特征，制定一部全面而完善的耕地保護法為輪作休耕提供法律保障需要很長時間的努力，可以先制定一部統一的耕地保護法規或者修改現行的生態補償方面的法律法規，在生態補償的法律法規中增加輪作休耕的規定，再結合各地的輪休休耕實踐，因地制宜地制定地方性法規規章，鼓勵社會各界人士參與，集思廣益，立足實踐，充分運用各種資源完善輪作休耕法律保障機制。法律的規范性、普適性、強制性的特點能夠明確規定輪休休耕的補助主體、補助對象、補助標準、補助方式等，使輪作休耕補助實踐更具有針對性、系統性、可操作性，讓各方承擔起他們應承擔的責任[22]，使輪作休耕機制在實踐中發揮出更好的功效，還能更好地在實踐中落實輪作休耕補助制度。

3.2 拓寬補助資金來源渠道

黨的十九大報告提出要建立市場化、多元化生態補償機制，具體來說，就是要形成以政府為主導、企業、社會組織、公民等多元主體參與、市場化方式運作、可持續發展的生態補償機制[23]。中國以中央政府為主導的輪作休耕補助機制也應建立市場化、多元化的補助機制，可以借鑒國外輪作休耕實踐中的經驗，明確劃分中央與地方在輪作休耕實踐中的職責，重視地方政府的利益需求，把地方政府視為一個獨立的輪作休耕補助主體，承認它存在獨立的權利、義務及責任。地方政府必須因地制宜地履行好當地輪作休耕的職責，提高生態環境的質量，積極輔助中央政府籌措輪作休耕補助的資金，對中央政府的輪作休耕補助政策進行因地制宜的改進，使之更好地運用于地方的輪作休耕補助。市場化輪作休耕補助機制在中國輪作休耕實踐中具有顯著的優勢，它能吸收和接納多元主體作為輪作休耕補助主體，利用多方力量擴大資金來源和融資渠道，再通過市場化運作的方式來保證輪作休耕的可持續性，確保資金供給充足。對于多元化輪作休耕補助主體的要求，應考察其對耕地的使用程度、受益程度、破壞程度、資本狀況、補助對象的需求等等，確保社會公平正義。總之，拓寬補助資金來源渠道對順利推行輪作休耕的實踐十分關鍵，中央政府必須給予高度重視。

3.3 明確補助對象

輪作休耕實踐會直接影響到土地實際經營者的農業收入，在農村土地三權分置制度下，確定土地的實際經營者，將補助發放到土地實際經營者的手中，才能保證他們的利益不會遭受損失。此外，為了保證輪作休耕試點取得良好的成效，還應將村民自治組織納入輪作休耕補助對象的范圍之中，保障村民自治組織的合法利益。2017年，中央政府進一步因地制宜地推行輪作休耕試點，并建議將遙感技術應用于輪作休耕的試點中。農業部在耕地輪作休耕制度試點推進落實會上提出“一平臺五創新”的工作方案，其中一個創新點就是與土地確權成果數據相結合，運用遙感技術對輪作休耕試點進行核查。根據輪作休耕各試點的任務完成情況，對完成任務的經營主體給予相應的補助[24]。農地確權使土地的產權明確，各主體權利義務分明，有利于更好地對輪作休耕的土地進行監督與管理、合理分配輪作休耕補助，確保每個試點土地經營者的合法利益不受損。美國利用環境效益指數EBI來有效確定補助對象是比較成功的實踐，值得借鑒。此外，地方政府可以與土地經營者簽訂書面的輪作休耕協議[25]，確定輪作休耕的時間、面積、種植作物的種類、補助方式等，并堅持信息公開，使補助的發放有據可依、有法可依，避免出現發錯補助對象的問題。

3.4 制定合理的補助標準

輪作休耕補助是國家為了彌補土地經營者因輪作休耕造成的損失而給予土地經營者一定的貨幣或者實物補助。輪作休耕補助標準在確定時，需要以公平、公正、公開、合理為原則，確保農民收入不減少、生活有保障。美國政府提供明細核算的土地租金補貼，對外公開，直接向農民發放，不經過第三方[26]。日本的補貼標準是經過精確詳細的計算，和市場機制掛鉤[27]。加拿大政府根據當地土地的生產率和租賃價格，和土地經營者進行商定，從而確定輪作休耕的補貼標準[28]。德國也未經第三方直接向達到休耕比例的土地經營者給予補貼，輪作休耕的獎懲機制較為完善[29]。歐盟將農業補貼與農業生態環境保護掛鉤[30]。中國可以吸收借鑒國外優秀的經驗成果，立足中國國情，每年由中央政府將補貼標準與市場機制掛鉤，邀請專業人士參與繁復的補助標準的計算，確定一個全國統一合理的標準，再由地方政府在不低于該統一標準的基礎上，結合地方輪作休耕的實際情況，確定補助標準，上報中央政府審批，審批通過之后對外全面公開。對于補助資金高于全國統一補助標準的部分，應由地方政府自己承擔，自行籌措。由于各地農業經濟發展水平不一，輪作休耕試點規模、成效不同，實現區域差異化補助標準可能會更加公平，能更好地維護土地經營者的利益，調動他們參與輪作休耕實踐的積極性。

3.5 加強對補助資金使用的監管力度

輪作休耕補助資金的使用離不開有效的監管制度，臺灣地區因缺乏完善的監管制度，農民權益未得到保障，使休耕土地沒有得到有效的養護，生態環境效益十分低下。目前中國的績效評價指標體系對資金到位時效指標的解釋，僅以省級財政部門在收到中央財政補助資金后是否于30日內分解下達作為資金撥付及時到位的評價標準，未把重點放在是否及時足額兌現給農戶方面，復評中即使發現補助資金兌付遲滯問題，也難以對相應人員進行追責問責。這種評價指標體系還存在一定的執行漏洞。耕地輪作補助資金是對農民的直接補貼政策，建議把資金兌付進度納入績效評價指標體系。同時，政府應堅持信息公開，將補助資金的數額、發放時間、發放方式等對外公開，自覺接受外界監督。對補助資金使用不當的地區，一經發現不能直接武斷地終止耕地輪作休耕試點，應追究相關人員的法律責任，采取補救措施，并將該地作為重點監管地區。輪作休耕補助制度的內部監督主要是財政審計部門、紀委部門、司法部門等，外部監督有：公民、社會組織、新聞媒體等[31]，監管主體多元可能會出現職能分工不明確，出現不作為或者重復監管的現象，可以在法律法規明確規定各監管主體職責的基礎上，由內外監督主體推選代表成立監管委員會，進行集中的指導和協調。只有加強對補助資金使用的監管力度，才能確保輪作休耕試點的順利推行，保障中國的糧食安全與生態環境的永續發展。