黨內法規融入高校黨風廉政建設的現實路徑

□ 梁阿敏

貴州財經大學，貴州 貴陽 550025

黨的十八大以來，隨著黨風廉政建設在高校的深入探索和全面推進，各地涌現一系列高校黨風廉政建設的標桿和典型案例。當前，面對高校師生對廉潔校園的向往，部分高校黨風廉政建設也面臨一系列新情況、新問題和新挑戰，主要體現在高校黨風廉政建設的制度架構、組織安排和黨風廉政文化等方面。隨著黨內法規制度的不斷完善，各類黨組織紛紛學習，激發了規范自身行為的內生動力。黨內法規也將賦予高校黨風廉政建設新的內容：推進高校黨風廉政建設，運用黨內法規提升黨風廉政建設效能，提升黨風廉政建設品質，為高校黨風廉政建設注入多樣化的新元素。因此，及時掌握黨內法規，更新法治理念，在高校黨風廉政建設中培養法治思維，廣泛應用黨內法規的獨特價值，建立系統化的制度準則，既是高校黨風廉政建設的重點，也是解決當下高校黨風廉政建設難題的關鍵。

一、黨內法規融入高校黨風廉政建設的作用

中國共產黨自成立以來，始終注重通過黨內法規規范黨內成員行為。黨內法規作為一種軟法[1],已經廣泛應用到黨員管理和黨組織建設中。從國家的頂層設計與宏觀運行方面來看，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對黨內法規作出了一系列部署，出臺了關于黨內政治生活、廉潔自律、密切聯系群眾等黨內法規，其中包括中央八項規定，2019年8月中共中央政治局會議修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》第4條第3款規定黨內法規的制定包括“黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障”[2]420。黨的十九大報告強調要將制度建設貫穿黨的“各項建設”中，這里的“各項建設”就包括適應社會的制度化發展趨勢，將黨內法規深入地運用到高校黨風廉政建設中。隨著國家治理與社會治理制度化達到新的高度，改革開放和社會主義現代化的各個方面各項工作都在進入制度化階段。把黨內法規融入高校黨風廉政建設，有利于實現黨風廉政建設的制度化目標，這是未來高校黨風廉政建設的重點。

(一)黨內法規具有指引性、價值導向性特征，有助于優化廉政教育方式

黨內法規指引高校黨風廉政建設是高校黨風廉政建設的典型特征和發展趨勢。它可以有效解決當下部分高校黨風廉政建設思想認識不足、法治意識缺乏等問題。黨的十八大以來，黨中央加大了從嚴治黨的力度，各高校紛紛組織政治學習、理論學習，但也呈現出一些難以忽視的問題，而問題的產生既與部分高校忽視學習內容的實質與內涵有關，也與其組織學習松散、流于表面等關系密切。而當下的部分高校黨風廉政教育還存在程序性、形式性的現象，各類學習較為注重思想政治教育，缺乏法治思維；也有部分高校黨風廉政教育在種類上存在單一性，在內容上存在表層化等問題。廉政教育的被動接受或盲目組織不但沒有達到預期建設效果，還會導致學習散漫。黨內法規的指引性表現在黨員能夠通過預先公布的法規，推測自己行為將會引發的后果，從而約束自己的行為。“規范和優化黨的領導是一個長期課題，制度治黨和依規治黨更具長遠性，黨內法規規范的是全體黨員的行為，尤其是領導干部這一‘關鍵少數’的行為。”[3]此外，黨內法規的指引性也強調其蘊含的公平、正義、廉潔的價值追求為黨組織建設和黨員規范自身行為提供了正面倡導。“黨內法規對中國共產黨的影響絕非僅僅停留在制度層面，還從價值層面深刻影響著黨員領導干部的思維方式和黨員的心理認知。”[4]61這樣，黨風廉政建設的指引性內涵就充實了，黨內法規的政治價值、法治價值、民主價值、公正價值、效能價值[4]60。公正價值和效能價值有利于為黨風廉政建設提供正確方向，激發高校黨組織和師生黨員自覺遵守黨紀黨規。有利于廉政教育實現從傳統的“程序性”到“實質性”的飛躍。

(二)黨內法規具有系統性、規范性特征，有助于實現黨風廉政建設制度體系全程化

部分高校在招生、采購、工程招標等環節存在腐敗，例如，中南林業科技大學原黨委副書記、校長利用職務便利為他人承接工程謀取不正當利益(1)“周先雁受賄一案二審刑事裁定書”案號：(2018)湘刑終300號。。面對部分高校存在的這些廉政風險，黨內法規制度的系統性、規范性顯得越發重要。

黨內法規作為管黨治黨的重要制度基礎，其最重要的特點是運用系統性、規范性應對黨組織內的復雜情況。黨內法規之所以能夠貫通融合高校黨風廉政建設的全過程，就是利用了黨內法規的邏輯自洽性與聯動效應全面防范各類廉政風險。黨內法規的系統性、規范性主要表現在結構完整與內部協調的黨內法規體系，也就是“‘1+4’為基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規四大板塊”[5]16。這種按照“規范主體、規范行為、規范監督”[5]16相統籌相協調原則形成的規范體系，從系統性視閾推進了黨風廉政建設。黨章可以引領高校黨風廉政建設，影響高校師生的思想和價值觀，使更多學生認識到黨風廉政建設的重要性和緊迫性。黨的組織體系方面的法規有利于實現黨組織結構與功能優化。高校中的組織結構較為復雜，同時內容較為煩瑣，既有黨的建設又有教學科研，如何將各類組織協調一致，將各項內容安排合理則需要黨的組織體系方面的法規進行指引。黨的領導方面的法規可以進一步加強黨對高校各類行政權力、學術權力的監督，實現廉潔高校建設。黨的自身建設法規對高校黨風廉政建設具有重要意義。例如高校可以開展黨風廉政教育、舉辦紀檢監察業務培訓班加強自身隊伍建設。同時建立廉政檔案并實時更新，進一步落實黨風廉政建設。黨的監督保障方面的法規是落實高校黨風廉政監督責任的重要依據。目前部分高校中依然存在監督缺位的情況，強化監督勢在必行。例如：利用提醒函及時提醒各個部門存在的廉政風險，并督促改進，或者利用大數據對科研經費進行審計監督。在招生、復試、錄取階段成立監督小組，嚴格適用回避原則，制定廉政監督制度以防止廉政風險。因此，黨內法規的系統性與規范性會使行政、科研、教學各個層面的廉政建設有機統一，相互協調，同時能夠在黨的組織建設、黨的自身建設、黨的監督方面全面防范廉政風險。

(三)黨內法規具有約束性、懲戒性特征，有助于強化黨風廉政建設監督責任

推動高校黨風廉政建設的高質量發展，需要落實責任追究制度。目前，部分高校“四風”問題缺乏剛性約束，在形式主義方面，過于追求辦學規模、會議繁雜千篇一律、管理缺位等，而這些都沒有具體的懲戒措施；官僚主義方面，部分高校領導干部存在官本位思想，任人唯親，回避各類矛盾，責任無法落實到個人；享樂主義方面，在行政工作上存在消極推諉，在科研工作上缺乏鉆研精神，各類責任難以明晰；在奢靡之風方面，存在挪用科研經費用于奢靡生活，缺乏具體約束措施。此外，部分高校黨風廉政建設缺乏威懾性，針對部分違反師德師風或者違法違紀的行為，存在調查程序不合理、調查不徹底的現象。究其本質，部分高校之所以腐敗滋生是源于缺乏制度剛性和執行力。黨內法規具有約束性，可以直接影響黨員的行為。一般來說，黨內法規由黨的紀律作保證而非國家強制力保證實施，因此，其不屬于我們通常認為的法的范疇，而應歸類于軟法行列[6]。需要說明的是，盡管黨內法規屬于軟法，但也蘊含著某些硬法因素。例如：《中國共產黨紀律處分條例》第8條規定對黨員的紀律處分包括“警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍”[2]336-337的措施，在《中國共產黨問責條例》中也提到對黨的領導干部的問責有通報、誡勉、調整職務、紀律處分等方式。這些措施雖然不具有國家強制力，但其道德譴責、輿論監督、紀律處分等特性也使得措施具有制裁性，黨員對這種制裁的長期遵守形成了內心約束力。盡管黨內法規的懲戒性不能與法律一概而論，但某些處罰措施決定了黨員職業生涯和政治道路的方向，具有較強的威懾性。面對高校廉政風險，一方面，黨內法規可以直接影響黨組織和黨員的實際行為，其通過內部監督對黨組織和黨員的行為進行糾正；另一方面，黨內法規落實于日常監督會形成震懾力，能夠從思想上影響監督對象，形成“不敢腐”的內心自覺。

二、高校黨風廉政建設要掌握黨內法規施行的具體環節

黨內法規融入高校黨風廉政建設既是高校黨風廉政建設的基本依據，又是黨內法規應用的具體表現形式，更是實現高校黨風廉政建設常態化、長效化的重要手段。黨內法規融入高校黨風廉政建設主要由黨內法規的制定、執行和監督三個方面構成。高校通過黨內法規對廉政風險進行警示、糾正與監督，使黨內法規系統地、科學地應用到黨風廉政建設的全過程，形成用法規來防范、用法規來管理、用法規來評價的新型建設范式。把黨內法規融入高校黨風廉政建設，實現高校黨風廉政建設的系統化、規范化、制度化，需要全方位地探討高校黨風廉政建設中黨內法規應用的主要方式與具體環節。

(一)黨內法規制定是基礎

習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上明確指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行。”[7]因此，依法反腐、制度反腐的關鍵是黨內法規制度建設，而黨內法規制度建設的首要前提則是黨內法規制度的制定。專門針對黨風廉政建設的黨內法規較少，除了《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，關于黨風廉政建設的內容散見于不同的黨內法規。因此，有必要出臺一套以黨風廉政建設為主要內容的黨內法規體系。黨內法規的制定對高校黨風廉政建設猶如高樓之地基，必須“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”[2]424。為此，必須做到以下幾點：首先，應加強關于黨風廉政內容黨內法規的系統性。習近平總書記指出：“要把反腐倡廉法規制度的籠子扎細扎密扎牢，必須做到前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成。”[8]為了滿足這一要求，應對現有的關于黨風廉政建設的黨內法規進行整合，對于不適應或者不完善之處應當修訂或者增補。同時，應當將散見于各類規范性文件中的黨風廉政建設規范轉化為黨內法規，完備黨內法規體系。其次，各級、各類黨組織應當制訂相配套的規范性文件，完善具體的黨風廉政建設機制、建設內容及建設方式。應當加強對擴招擴建、招生錄取、基建項目、干部聘任等方面的具體規定。最后，高校各級黨組織應當加強高校內部制度的可操作性。黨內法規對高校黨風廉政建設具有指導性意義，但其操作性不強。因此，高校有必要在黨內法規的指導下制定一套適用于自身的可行性制度。例如：在教師評價制度當中應當以教學效果、立德樹人質量、學術創新多維指標為考察標準，而非簡單地以績效排名為唯一依據，建立教學科研評估制度，將教師的評價落實到日常評估體系。

(二)黨內法規執行是關鍵

北大法寶數據庫檢索結果顯示，截至2022年6月15日，現行有效的黨內法規共有6120部(2)北大法寶網： http://gfggi66f6a8ad06ba47d9sxxbvn6p5qx5w66np.fbch.oca.swupl.edu.cn/law?way=topGuid&keyword=黨內法規，最后訪問日期：2022年6月15日。。黨內法規是具有一定數量的，但部分黨內法規的適用性卻稍顯不足，主要體現在部分黨內法規的執行力不足。正如習近平總書記指出：“黨內法規不少，主要問題在于執行不力，有的是缺乏執行能力，有的是缺乏執行底氣。要強化法規制度執行，不能打折扣。”[9]對此，應該讓黨內法規得以執行，使黨內法規的文本轉為實踐。這不僅是維護黨權威性的表現，也是規范黨組織和黨員行為的重要手段。為了發揮黨內法規的作用，使黨員維護黨的統一意志、履行政治責任，落實黨內法規執行的長效機制，需要重點注意以下三點：

首先，嚴格落實黨風廉政建設責任制，根據《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》明確領導責任，嚴格監督責任。高校黨委負主體責任，紀委負監督責任，高校黨委作為黨風廉政建設的組織者，應加強領導和監管，如因履職不力導致的違法違紀，則應當追究責任。同時，應當共同推進、落實黨風廉政建設工作與學校的中心工作。黨風廉政建設應明確責任主體，理清責任清單。通過簽訂責任書、談心談話、調研走訪等方式形成傳導壓力，逐級落實責任。

其次，強化黨內法規執行者執行能力的培養。黨內法規的執行者只有系統學習、深入了解黨內法規體系和基礎知識后，才能提高其執規水平。一方面，各級黨組織要做好黨內法規的傳達工作，第一時間印發并傳達文件精神。同時，邀請相關領域的專家進行講解以便深入學習、理解到位。另一方面，要做好黨內法規的宣傳工作，不僅要通過權威媒體做好法規的傳播工作，同時可以借助新興媒體加大傳播力度。這不僅有助于廣大黨員領導干部深入了解群眾，也能間接向普通民眾普法。

最后，加大配套執行資源的投入。硬件資源上應當加大對黨內法規執行資金的投入，在高校可以設立黨內法規研究室，并保證研究室的人員專干專用。軟件資源方面應加快建設執行信息共享平臺，破除當前信息傳遞層級化、封閉化現象，保證信息傳遞的扁平化、連續性和有效性，從而能夠更科學精準地指導黨規執行。

(三)黨內法規監督是保障

“靠制度管黨治黨關鍵是要對權力的運行有所監督和制約,讓權力運行面向陽光。”[10]如果黨內法規制度的執行失去監督，那么黨內法規的執行就會流于形式，從而導致責任主體懈怠，最終無法保證黨內法規的良性運轉，黨風廉政建設也會失去制度性依托。據此，只有建立黨內法規執行監督檢查機制，才能更好地落實黨風廉政建設。

首先，廣泛利用各種監督資源，形成全方位監督。通過巡查、巡視、談話等，落實黨內監督，對執行不力者進行紀律處分。聯合人民群眾通過信訪、舉報等方式推動群眾監督，形成強大的內外監督合力。此外，可以通過網絡和新媒體創新監督形式，在網絡平臺開通留言板、舉報通道等，收集重要信息，提高監督的精準性與高效性。同時通過大數據、算法等，對網絡輿情加以研判，對標執行中出現的問題加以糾正。

其次，落實責任追究機制。這要求高校黨風廉政建設應當落實責任主體，明確到具體的責任形式、具體的人員。同時，追究責任應當嚴格，對于發現問題不查處、不報告的情況，應當嚴肅處理。對于黨員干部在履職過程中的違規違法行為應當根據具體情節、性質、后果等對責任形式進行細化。

最后，形成科學問責評估機制。對于黨內法規的執行過程、執行程序以及執行結果進行評估。制度具有一定滯后性，其有可能落后于社會的發展，廉政風險會隨著時間推移出現新的類型。因此，有必要建立動態評估機制，對不適當內容進行修改。同時，評估主體應當保持中立和客觀，可以引入一些社會評價主體，對黨內法規視閾下黨風廉政的效果、程序提出建議，從而保證問責的科學性、客觀性。

三、高校黨風廉政建設要把握黨內法規的原則要求

高校黨風廉政建設應將黨內法規貫穿各個環節，有利于保證新時代高校黨風廉政建設的正確方向。黨內法規在高校黨風廉政建設得到廣泛應用的優勢表明，黨內法規融入高校黨風廉政建設，是高校黨風廉政建設行穩致遠的必經之路。“黨的建設是一項長期的、定期的任務,也是一個涉及政治、文化等建設的綜合體。”[11]因此，無論是黨政干部還是高校師生，都要防患于未然，自覺遵守黨內法規，使黨內法規在高校黨風廉政建設中得到貫徹落實，充分發揮其治理效能。

(一)黨內法規助推高校黨風廉政建設，高校黨委要發揮主導作用

黨內法規已經融入黨風廉政建設的方方面面，各級黨組織學習黨內法規、運用黨內法規，這為黨內法規進入高校黨風廉政建設提供了便利條件，也為高校充分運用黨內法規奠定了良好的基礎。然而，在近幾年的實踐中，依然有一些問題值得關注：一是要防止高校黨委在黨內法規運用過程中的角色缺位情況。長期以來，黨風廉政建設被認為是紀檢監察部門的責任，紀檢監察部門的作用固然重要，但是也要杜絕高校黨委在黨風廉政建設運用黨內法規時只是充當參與者的角色。事實上，高校黨委不僅應當充當領導者，更要充當執行者。二是要防止部分高校黨委在黨內法規運用中存在僵化、刻板的現象。在黨內法規的指導下制訂高校的制度時，不能照搬照抄，而要根據高校實際情況因地制宜。制度要經過充分論證，經過各級黨組織、行政人員、科研人員、高校師生的聽證程序之后，吸收各個主體的不同意見。同時要進行充分調研，保障黨內法規執行的配套資源，做到硬件資源和軟件資源相得益彰。三是要防止黨委在運用黨內法規的過程中出現的散漫、慵懶的現象。高校黨委除了管黨治黨外也承擔著辦學治校的宏觀責任，這可能會導致部分高校黨委片面強調高質量教育體系而忽略了黨風廉政建設。一些部門的領導班子因黨內法規的程序煩瑣、自身缺乏約束故而消極對待黨內法規。高校黨委必須充分認識到其是黨風廉政建設的第一責任人，更應積極、合理、準確地運用黨內法規。

(二)黨內法規助推高校黨風廉政建設，高校紀委應作為組織保證

根據《中國共產黨章程》第46條的規定，黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督專責機關[2]38，其履行的職責是“監督、執紀、問責”[2]38。基于此，黨的紀律檢查委員會是監督黨內法規能否有效執行的重要組織保證，紀律檢查委員會通過監督問責方式對違規違紀行為進行審查與懲罰。為了更好地履行職責，高校紀委可以從以下幾個方面進行改進：一是可在高校設立二級紀委，促使紀委監督不留死角全覆蓋。目前浙江大學、西南交通大學、湖南工業大學、重慶大學等均設立了二級紀委，這是推動黨內法規執行向基層延伸的重要途徑。設立二級紀委有助于將監督職責層層傳遞，將監督落實到黨內法規運行的各個環節，也有利于形成聯動效應，打破上下消息阻塞的現象。此外，設立二級紀委也可以彌補高校紀檢監察隊伍的不足，強化監督能力。二是高校紀委在進行紀律審查時，應保證程序的公正性。黨內法規本身便具有規則性、程序性，紀委在具體調查過程中應當嚴格按照法規的規定遵循初步核實、立案、調查等程序。同時在調查過程中紀委人員應時刻規范自身行為，保證權力的行使在制度范圍內，不得超越黨內監督的界限。三是高校紀委應當創新工作方式，保證監督的準確性。可以通過數據可視化的方式對黨內法規加以分析形成規范性的廉潔指標。同時，對各類指標進行標準量化，明確具體的實踐操作步驟，將執紀問責變得具有針對性、可操作性。

(三)黨內法規助推高校黨風廉政建設，高校師生要充分參與

高校不僅是立德樹人的重要陣地，也是傳播世界觀、人生觀、價值觀的重要平臺。高校師生作為高校中重要主體，具有學習、研究、建設、遵守黨內法規的義務。為了防止師生對黨內法規運用不當產生不利影響，就要求高校師生在以下幾個方面作出努力：一是高校教師應把黨內法規融入高校課程教學，特別是思政課程教學。高校教師應當將轉變教育理念與堅持立德與樹人并重，在課堂中引入黨內法規的內容，以典型案例為依托明確黨內法規的價值引領作用，將大政方針、社會熱點、生活實際融入黨內法規。二是高校各部門及師生應當進一步加強黨內法規學科建設。專家學者、教學管理者、黨務工作者等應凝練學科發展方向，形成研究團隊加強交叉研究。同時，黨內法規學的學科方向也應具體、明確。教育部聯合其他部門下發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》中明確要“加強建設關系國家安全和重大利益的學科，鼓勵新興學科、交叉學科”[12]，黨內法規作為黨的建設的重要組成部分，其關乎國家重大利益。三是高校師生應當認真學習黨內法規，對照黨內法規約束自身行為。同時，緊跟熱點時事，掌握黨和國家的重要精神和指示，把握正確的政治方向。