加強農(nóng)業(yè)科研單位土地資源管理的若干建議

楊遠(yuǎn)富

隨著我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化，城市不斷擴張，高速公路、鐵路等路網(wǎng)、城市公園等設(shè)施建設(shè)逐步增加，土地資源成為經(jīng)濟增長和城鄉(xiāng)發(fā)展不可或缺的重要資源之一。長期以來，農(nóng)業(yè)科研單位因科研試驗、示范等工作的需要，通過無償劃撥方式取得了單位占有的大部分土地資源，隨著投入產(chǎn)出效益相適應(yīng)的績效考核制度逐步推進，單位占有土地資源綜合利用效益已逐漸成為國有資產(chǎn)管理績效考核的重點，也被社會廣泛關(guān)注。如何加強農(nóng)業(yè)科研單位土地資源管理，促進科研基地科學(xué)、合理規(guī)劃布局，提高土地資源利用綜合效益尤為關(guān)鍵。

一、農(nóng)業(yè)科研單位土地資源利用現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)科研單位土地資源主要以無償劃撥方式取得，土地地類主要以農(nóng)用地為主，特點是以農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地及基地用房為載體，重點用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性研究、資源保存、試驗示范、科技成果推廣等相關(guān)農(nóng)業(yè)研究，為我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供科技支撐。長期以來，由于缺少基礎(chǔ)設(shè)施投入、績效考核監(jiān)督和有效運行管理手段，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研單位土地資源綜合利用效益普遍不高。

（一）農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，管理有待提高

長期以來，國家對農(nóng)業(yè)科研單位規(guī)劃布局引導(dǎo)較弱以及財政投入相對較少，單位在土地資源綜合利用上普遍存在缺乏前瞻性和整體布局規(guī)劃，缺少可持續(xù)資金投入。大部分科研單位在農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地建設(shè)時重數(shù)量而輕質(zhì)量，重短期利益而輕長遠(yuǎn)效益，試驗示范基地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，長期持續(xù)投入較少。由于人工智能等信息化、機械化技術(shù)投入不足，與高新智能技術(shù)融合不夠，大部分農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地仍保持著以人工勞動力為主的傳統(tǒng)管理模式，很難形成科研試驗示范高標(biāo)準(zhǔn)基地的示范帶動作用，土地資源綜合利用效益普遍保持在較低水平。

（二）農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地存在交叉重復(fù)現(xiàn)象，內(nèi)耗土地資源

當(dāng)下，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位之間存在學(xué)科交叉、研究交叉的現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重，各單位、各研究團隊之間為搶奪科研資源各自為政，在資源配置方面缺乏總體的規(guī)劃布局和配置方案，缺乏共享共用意識和運行機制，且優(yōu)勝劣汰的競爭機制仍不夠，退出機制尚未完全建立，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地交叉、重復(fù)建設(shè)的情況較為普遍，各單位、各研究團隊之間內(nèi)耗土地資源和基地建設(shè)投資資金。例如，某研究院下屬至少5個研究所有芒果研究的方向，且建立了芒果種苗或種植試驗示范基地，學(xué)科交叉、基地重復(fù)建設(shè)，大大內(nèi)耗了該研究院的土地資源。

（三）農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地分布分散，管理運行成本高

長期以來，由于農(nóng)業(yè)科研基礎(chǔ)設(shè)施財政投入資金不足、社會關(guān)注度不夠、集約規(guī)?；y(tǒng)籌配置不佳，農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地分布普遍較為分散且偏遠(yuǎn)，“多、散、亂”的現(xiàn)象尤為常見，規(guī)?；蛔氵_不到降低成本和服務(wù)增效的效果，導(dǎo)致土地資源日常管理人力成本和維護運行成本較高。例如，某研究院下屬某所，在海南有30多個基地，在廣西、貴州等省份均有基地，基地數(shù)量多，分布散，管理水平大部分偏低，基地日常維護和管理成本居高不下，基地管理成本已成為該所每年經(jīng)費籌措的難題，進而影響了該所科研改革創(chuàng)新投入。

（四）農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地用房閑置浪費嚴(yán)重，管理混亂

近年來，隨著國家對農(nóng)業(yè)重視程度不斷加強，財政資金投入持續(xù)加大，大部分農(nóng)業(yè)科研基地建設(shè)時會相應(yīng)配套建設(shè)基地用房，部分單位在基地用房方面突出存在“重建設(shè)、輕管理”的現(xiàn)象，基地用房建設(shè)立項時必要性和緊迫性論證不夠充分，主管部門審核把關(guān)不嚴(yán)，監(jiān)督不到位，導(dǎo)致基地用房建后利用率不高，長期空置或改變原立項申報用途，管理較為混亂。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分單位甚至存在擅自改變基地用房原審批建設(shè)使用方向，違規(guī)分配給職工作為個人居住用房或出租經(jīng)營等，偏離了原有審批用途。

（五） 農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地及基地用房配置不均衡，退出機制落實不到位

由于農(nóng)業(yè)科研單位之間基本性質(zhì)不同，部分單位屬于科研事業(yè)單位，部分單位屬于農(nóng)業(yè)事業(yè)單位，不同性質(zhì)的單位項目申報政策也不同，資金保障程度差異較大，導(dǎo)致各單位在申報籌措農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地及基地用房項目資金方面存在較大差異，農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地及基地用房的新增存量不均衡。另外，據(jù)調(diào)查，各農(nóng)業(yè)科研單位普遍存在統(tǒng)籌調(diào)配機制和退出機制落實不到位，日積月累造成了農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位、各研究團隊之間的科研試驗示范基地和基地用房占有量和資金投入差異較大，配置不均衡的問題較為突出。

二、農(nóng)業(yè)科研單位土地資源管理的建議

（一）完善制度，規(guī)范農(nóng)業(yè)科研用地管理

完善的單位制度建設(shè)，健全的單位內(nèi)部控制體系是農(nóng)業(yè)科研單位得以正常運轉(zhuǎn)的基本保障。進一步加強農(nóng)業(yè)科研單位土地資源管理制度建設(shè)，將單位科研用地的配置、使用、考核等納入單位內(nèi)部控制管理體系中，重點圍繞規(guī)范和強化農(nóng)業(yè)科研用地審批、考核評價和退出機制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建較為完善和可行的農(nóng)業(yè)科研用地管理制度體系和內(nèi)部控制體系，同時加大制度執(zhí)行監(jiān)督力度，確保制度落到實處。

（二）規(guī)劃先行，服從農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地總體規(guī)劃布局

按照“總體布局、規(guī)劃先行”的原則，建議農(nóng)業(yè)科研單位結(jié)合自身職能、中長期規(guī)劃、科研創(chuàng)新和重點工作任務(wù)等實際情況，編制適合本單位土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃。與此同時，把好土地利用規(guī)劃前端論證，加強農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地和基地用房建設(shè)前必要性、可行性和緊迫性論證。單位土地利用相關(guān)規(guī)劃一經(jīng)確定，應(yīng)保持相對穩(wěn)定，不得隨意調(diào)整，并據(jù)此統(tǒng)籌配置和利用單位土地資源，建立科學(xué)、合理配置長效機制。

（三）集中連片，打造高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地

以“規(guī)模降本，服務(wù)增效”為目標(biāo)，按照相對“集中連片、共享共用、高效利用”的原則，加大人工智能信息化技術(shù)和機械化技術(shù)投入和融合，整合打造高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地。建立農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地共享共用機制，健全科研體系、培訓(xùn)體系、教學(xué)體系和生產(chǎn)體系，各個體系之間相互融合，互相促進，形成以組織機構(gòu)為載體，以“研究”為核心，充分利用農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地資源，在科研、培訓(xùn)、教學(xué)和生產(chǎn)等方面都能夠有較好收益，取得人才效益、經(jīng)濟效益和社會服務(wù)多贏效果，提高農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地綜合使用效率，形成規(guī)模示范效應(yīng)，降低基地管理和運行成本。

（四）產(chǎn)業(yè)融合，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地

在重點保障農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科研基礎(chǔ)研究、試驗示范的前提下，應(yīng)積極響應(yīng)國家號召，整合單位現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科研技術(shù)、試驗示范基地和基地房屋等資源，將農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地建設(shè)和利用與鄉(xiāng)村振興、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、地方政府重點扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等緊密銜接，形成優(yōu)勢互補，建成“產(chǎn)、學(xué)、研、訓(xùn)”為一體的高效農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地，盡量做到基地建設(shè)少重復(fù)，降低土地資源內(nèi)部消耗。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位應(yīng)守正創(chuàng)新，主動作為，提高站位，將農(nóng)業(yè)技術(shù)研究、農(nóng)業(yè)科研基地建設(shè)等融入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點工作中。

（五）動態(tài)調(diào)整，建立土地配置、使用考核和調(diào)整退出的動態(tài)管理機制

農(nóng)業(yè)科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目用地配置，應(yīng)實行用地預(yù)先審批制度，單位新增建設(shè)農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地、基地用房及構(gòu)筑物等需要配置用地的，在立項前須充分論證項目實施的必要性、可行性，優(yōu)先整合配置利用效益低、分布零散的地塊；農(nóng)業(yè)科研項目用地配置，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、地方政府重點扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的需求，優(yōu)先考慮獲得長期性、穩(wěn)定性經(jīng)費支持的項目用地，配置時明確科研用地的用途、使用年限、績效目標(biāo)和退出機制。逐步建立土地資源配置動態(tài)調(diào)整管理機制，參照科技部對大型儀器設(shè)備使用考核的方法，推行農(nóng)業(yè)科研試驗示范基地及基地用房使用，與項目執(zhí)行效果、科研產(chǎn)出和社會貢獻度等結(jié)合起來開展定期和不定期考核，對綜合利用效益不高、考核不合格的責(zé)令強制退出，同時實行績效問責(zé)機制，促進農(nóng)業(yè)科研單位土地資源綜合利用良性循環(huán)體系的建立。

農(nóng)業(yè)科研單位土地資源管理是一個系統(tǒng)性工作，既要靠制度約束、規(guī)劃指引和科學(xué)布局，也要有大局意識和考核機制獎懲，以及國家在相關(guān)領(lǐng)域制度的逐步規(guī)范，依靠農(nóng)業(yè)科研單位領(lǐng)導(dǎo)班子重視和全體農(nóng)業(yè)科研工作者支持，不斷提升農(nóng)業(yè)科研單位土地資源利用管理水平，提高土地資源綜合使用效益。