強化規劃引領，規范地下管線規劃建設

馮平

(昆山市自然資源和規劃局，江蘇 昆山 215300)

1 引 言

昆山改革開放四十年以來，隨著城鎮化的快速推進，城市地下管線的數量和規模越來越大，構成狀況越來越復雜。外加各類管線各自為營，經常出現地下空間緊張，管線間距不足，老舊管道更新難度大，第三方破壞時有發生等問題。通過梳理，借鑒國內其他城市先進管理理念，為強化地下管線規劃引領，完善地下管線管理機制，提升地下管線規劃建設管理整體水平，提出幾點建議。

2 昆山地下管線規劃建設管理現狀

2.1 地下管線建設各自為營

昆山城市地下管線“9+6+20”結構模式，即全市9大類地下管線：給水、排水(雨水、污水)、電力、城鎮燃氣、熱力、通信、廣播電視、城市照明、信號監控；20家管線權屬單位：水務集團、供電公司、燃氣5家、供熱7家、通訊4家、路燈所、交警大隊；6家行業主管部門：發改委、住建局、文體廣旅局、工信局、水務局、交警大隊。

在地下管線建設中管線權屬單位各自為營，自行報批，自行施工，自行維護，缺乏橫向協調配合，行業主管間缺乏溝通，導致各類管線建設時序不統一，“拉鏈馬路”現象時有發生，統一的規劃建設管理難度大。此外由于目前地下空間資源的使用是無償的，各管線單位過度搶占地下空間，導致地下管線間距不足，存在安全隱患。

2.2 管線相關規劃滯后

昆山市各類管線基本都有各自的專項規劃，如電力專項規劃、城鎮燃氣專項規劃等，并且也進行了整合，編制了城市地下管線綜合規劃，但未能充分納入控制性詳細規劃中，結合控規地塊，進一步細化、深化管線布局。

因管線規劃缺乏對未來區域發展所需管線容量的研判，導致地下管線建設基本都是為解決當下使用需求，后期經常開挖道路擴充管線容量等，“拉鏈馬路”時有發生，形成管線建設以現狀需求為導向，規劃參照為輔助惡性循環模式。

2.3 管線數據更新不及時

由于城市地下管線具有很強的隱蔽性，大規模更新修測時間長、費用大，修測后動態更新難度大，導致地下管線數據準確率不高。同時存在“重地上，輕地下”的傾向，使得地下管線規劃建設管理只停留在前期審批中，事后監管缺失。因地下情況不明，未按圖施工現象時有發生，且地下管線施工完成后，無須辦理后續手續即可使用，導致竣工資料歸檔難，從而造成管線數據缺失，無法進行動態更新，為以后的規劃設計增加難度，也為后期按圖施工制造困難，從而逐漸形成惡性循環，積重難返。

3 針對問題的解決方法探討

昆山市積極探索解決方案、提高統籌協調能力，強化規劃引領、推進管線綜合設計，探索管線全過程管控模式，解決城市地下綜合管線建設管理難題。

3.1 強化規劃引領，建立“三維一體”的規劃體系

規劃是龍頭，應充分發揮規劃的綜合平衡和引導作用，統籌城市基礎設施布局，優化和集約利用地下空間資源，合理安排建設時序，提高城市基礎設施建設的整體性和系統性。

(1)總體規劃定框架。昆山總規編制時須充分聚焦給水、污水、燃氣、供熱、供電等城市“生命線”，搭建城市地下管線骨架網，能夠發揮城市功能、確保經濟社會和城市建設健康、協調和可持續發展。

(2)綜合規劃定布局。編制全市地下管線綜合規劃，形成全市地下管線“一張圖”。在依據總體規劃及各類專項規劃的基礎上，充分結合現有管線，綜合考慮全市新建區域和改建區域、城市功能區和一般區域、重點地段與一般地區對管網的需求，管線建設基礎條件、建設難度、景觀要求等，統籌規劃全市各類管線的管徑、走向、埋深等。

(3)控制規劃定坐標。在充分研判城市發展趨勢的前提下，進一步細化總規、管線綜合規劃等相關內容，進一步明確控制單元內各類管線的平面布局、豎向布置，并通過專項規劃圖與豎向規劃圖確定各類管線的位置，作為地下管線規劃建設審批的法定依據，確保管線落地。

3.2 完善城市地下管線管理體系

(1)成立專門的城市地下管線綜合管理機構。建議市政府組建專門的管理機構，由行業主管如發改委、水務局、住建局、工信局、路燈所等單位；管線權屬單位如通訊公司，供電公司，燃氣公司及道路建設單位等共同組成，負責全市范圍內地下管線規劃、建設全過程管控，研討協調各方事宜。全市每條改建擴建新建道路、每處路面開挖均需上報管線綜合管理機構，確保全市地下管線一張圖、一盤棋。

(2)搭建地下管線信息管理平臺。提升地下管網監管的科學化、規范化和系統化水平，昆山以共建共享為原則，以綜合應用為導向，以動態更新為支撐，建設了智慧管線信息管理平臺。平臺以全市現有地下管線信息資源為基礎，即全市地下管線一張圖系統，包含規劃、建設、監管三個業務管理系統，一個深度共享交換信息系統，將管線相關單位納入信息平臺，實現數據共享，系統共融。

(3)制定全市地下管線數據標準。地下管線信息綜合管理平臺建成后，需出臺相應的數據標準，統籌、統一全市地下管線測繪平面、高程基準定位服務及管線數據標準，無縫融合各類地下管線數據測繪成果，實現地下管線數據動態更新，共同建設地下管線數據庫。

(4)多途徑開展地下管線數據更新。隨著城市的不斷發展，道路的不斷建設、管線的不斷完善，對城市地下管線信息化管理提出了更高的要求。其中地下管線數據庫的建設尤為重要，是信息化管理的核心。在完成城市地下管線普查的前提下，需建立實時動態更新的良性機制，多種途徑的回收地下管線數據，不斷更新管線數據庫。

①新建、改建、擴建道路、新建管線類項目及路面開挖，通過地下管線綜合管理機構進行全過程管控，并開展項目歸檔，回收管線數據資料。②項目建設、路面勘探等進行物探的，及時回收探測的地下管線數據資料。③其他未在本市報建的管線項目，如過境管道等，在覆土前，開展管線測繪。

3.3 提升公眾參與度

城市地下管線的長效管理，不僅需要打造一流的監管隊伍，需要機制建設、隊伍建設、方法創新等，然而最重要的還是需要獲得社會各界支持，提升公眾參與到城市地下管線管理的積極性和實效性，提升社會大眾關注度。如推出手機App公眾參與平臺，撥打12345城市熱線，時刻監督路面開挖行為，隨時上報窨井、管線破損等隱患。

4 未來展望

城市地下管線種類繁多，涉及部門廣，綜合協同管理必不可少，昆山市將繼續深入思考，不斷完善管理制度，在推進信息化管理、動態更新數據、提升公眾參與度等方面，積極探索一條切實可行的地下管線管理路徑。