洞見“科技評估”

方衍

（國家科技評估中心，北京100038）

1 引言

筆者在科技評估領(lǐng)域工作了20 年，有些心得。恰逢《軍事運籌與評估》雜志改刊約稿，借此總結(jié)思考一二，與讀者分享討論，還望不吝賜教。

無論是“科技評估”還是“軍事評估”，本質(zhì)上都意在“評估”，只不過是評估的對象有所不同，兩者都有著很強的包容性。重要的是，這里所談的“評估”都屬于公共領(lǐng)域范疇，或者是公共部門開展的評估活動，主要是為公共部門的管理和決策提供服務(wù)，這與社會上開展的諸如資產(chǎn)價值評估還有很大區(qū)別。基于此，本文瞄準(zhǔn)公共領(lǐng)域評估中的共性問題，淡化“科技”或“軍事”作為評估對象的屬性，特別是對近年來公共領(lǐng)域評估中的熱點問題進行了梳理和思考。同時，冀盼科技評估中的一些理念、經(jīng)驗和教訓(xùn)能夠為軍事評估的發(fā)展提供借鑒。

2 政府管理需求是評估“熱”的主要推手

改革開放以來，我國社會歷史條件發(fā)生了重大變化。在科技領(lǐng)域，大科學(xué)時代帶來了學(xué)科間的交叉融合；政府和產(chǎn)業(yè)界對R＆D（Research and Development，研究與開發(fā)）活動資助的持續(xù)性大幅度增加；政府各類科技計劃轉(zhuǎn)變了科技活動的組織管理方式；國家創(chuàng)新體系建設(shè)和不斷演進的創(chuàng)新政策對科技、經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展提出更高的要求。始于1993 年，以黨的十四屆三中全會《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》為標(biāo)志，政府在經(jīng)濟、科技、財稅、金融等方面采取了重大的改革措施。在改革和社會轉(zhuǎn)型推動下，政府對決策科學(xué)化和民主化的認識提升到一個新高度。在此背景下，科技部（原國家科委）轉(zhuǎn)變宏觀管理方式，提出了用“第三只眼睛”看計劃，通過評估方式為政府宏觀決策提供服務(wù)。由此建立了“科技評估”的基本雛形。

科技活動的體制化格局加深了政府管理需求，科技評估作為一種新管理工具，為政府彰顯績效、發(fā)現(xiàn)問題和改進管理提供了重要支撐。政府大規(guī)模R＆D 活動占用了大量的社會資源。一方面，通過評估要向社會證明使用這些資源帶來的績效，以維持大規(guī)模投入的合法性；另一方面，這些資源競爭激烈，需要通過評估合理分配和使用好這些資源，帶來更多的產(chǎn)出和績效。由此，科技評估作為優(yōu)化政府資源分配的重要手段，延伸到了科技管理的全過程，從技術(shù)預(yù)測—過程管理—產(chǎn)出績效—社會影響。評估的對象包括了重大專項、科技計劃、課題項目、創(chuàng)新人才、研發(fā)機構(gòu)、創(chuàng)新政策等。評估主體越加廣泛，形式更加多樣，從中央、國務(wù)院對政策落實的督查，到各部委以及地方政府為落實自身工作開展的績效評估，如雙創(chuàng)、扶貧、援疆、人才、項目資助等，再加上高校、科研院所圍繞學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評價、人才激勵開展的各類評估，可謂評估工作行政推動、無所不在、欲罷不能、蔚然成風(fēng)。同時，評估的“過度”也帶來了一定的負面效應(yīng)。

隨著社會轉(zhuǎn)型和改革發(fā)展帶來的復(fù)雜性，政府的角色發(fā)生變化，社會各種利益矛盾凸顯；開展評估活動既要向上級交賬，還要向下激勵；既要檢查知情，還要督查落實；既要控制成本，還要產(chǎn)出績效。因而，一些部門通過評估加強干預(yù)的同時，不可避免地帶來了“過度”傾向和“管理主義”陷阱。久之，把一個原本以學(xué)習(xí)、改進為導(dǎo)向的評估活動變成了邀功請賞、宣傳業(yè)績和回避責(zé)任的途徑，把原本作為改進管理、支撐決策的工具變成了唯上不唯實、對下不對上、功利主義盛行的“指揮棒”。

3 評估需要在公共理性保障下的制度設(shè)計

本文討論的是公共領(lǐng)域的評估問題，具有明顯的公共理性。所謂公共理性，是指在評價一項改革措施或政策優(yōu)劣時，必須超脫自身的、小集團的、部門的利益，站在公共的立場上獨立表達意見而且無須考慮這些意見對自己利益的影響。俗話講，“公道不公道，打個顛倒”，公共理性就是要學(xué)會換位思考，不能因為你是干部就不考慮農(nóng)民的利益，也不能因為你在科技部就職，就只為科技部說話而不考慮其他部門訴求。話雖如此，做起來卻難。政府各部門都是公共部門，但部門的利益化傾向始終存在，出于“守土有責(zé)”的考慮，評估就難以體現(xiàn)真正的客觀公正。特別是當(dāng)你的“帽子”和“票子”來自上級主管部門，而評估涉及上級部門利益時，評估者很難獨善其身。所以，出路還在于制度設(shè)計。

政治學(xué)的一個基本原理是：誰給權(quán)利對誰負責(zé)（商業(yè)上同理：誰給錢替誰說話）。因此，當(dāng)評估一項政策執(zhí)行情況時，對政策效果的反饋不應(yīng)給政策執(zhí)行部門而最好直接提交給政策的決策者，即形成決策、執(zhí)行、評估三者相對分開，互相監(jiān)督的運行機制。這樣既可以避免信息的丟失和截留，也保障了評估者能夠更好地基于公共理性提供盡可能客觀公正的評估判斷。現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，高層領(lǐng)導(dǎo)（決策者）更愿意通過評估聽到真實的情況，而中層部門（執(zhí)行者）則更喜歡報喜不報憂，不想因結(jié)果不好而影響前途。從心理學(xué)上講，趨利避害是人之常情，如果評估反饋機制更加透明友好，如果獎懲措施更加科學(xué)包容，大家就更愿意講真話、聽實情，以學(xué)習(xí)、改進為導(dǎo)向的評估機制才更能得以實現(xiàn)。

在制度設(shè)計中體現(xiàn)公共理性并在制度執(zhí)行中克服非公共理性，是制度設(shè)計的關(guān)鍵。目前出臺的有關(guān)評估的制度文件很多，大多數(shù)是各部門針對自身工作制定的，也有幾個部委聯(lián)合發(fā)布的，很多都是“大而全”的、原則性的“決定”或“意見”，執(zhí)行起來缺少可操作性。評估工作涉及管理各個層面，各有不同對象和目的。從性質(zhì)上分，我國評估活動大多數(shù)還屬于內(nèi)部評估（系統(tǒng)內(nèi)部為改進管理開展的評估），也有少量的評估屬于外部評估（出于問責(zé)、交賬等目的由系統(tǒng)外組織的評估，如財政支出公共績效評估）。由于“第三方評估”的流行，一些內(nèi)部評估也交給了社會評估機構(gòu)。在制度設(shè)計上，政府對評估的管理是根據(jù)具體任務(wù)發(fā)布評估指南，交給社會專業(yè)評估機構(gòu)執(zhí)行。這樣可以避免“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”的弊端。至于執(zhí)行機構(gòu)到底是系統(tǒng)內(nèi)部所屬還是一定要外部的第三方，不能一概而論，關(guān)鍵要看執(zhí)行機構(gòu)與評估對象是否存在違背公共理性的利益關(guān)系。

4 “第三方評估”并非解決公正性的靈丹妙藥

2011 年科技部黨組1 號文提出“加強科技評估評價工作，完善國家科技計劃評估評價體系和第三方獨立評估制度”，目的在于充分發(fā)揮科技評價的導(dǎo)向和激勵作用。引入“第三方評估”主要是為了解決評估中的公正性，出發(fā)點是好的。但在實踐中，大家更多地把“第三方”片面理解為“第三方機構(gòu)”，一些既對政府運行缺乏基本了解又不具備研究基礎(chǔ)的機構(gòu)，為爭取政府資助，以“第三方”自居參與政府評估，看上去貌似“第三方”，實則并不具備“獨立性”的基礎(chǔ)，只不過是請一些專家按照政府意圖完成評估工作。如果這種“第三方評估”的經(jīng)費渠道、運行機制與過去沒有本質(zhì)上的差別，再加缺少必要的約束措施和受商業(yè)化利誘，其“獨立性”也會大打折扣，更談不上結(jié)果的公正性，失去了制度設(shè)計的本意。因此，從機構(gòu)意義上，第三方也僅僅為“獨立性”提供了可能的充分條件而非必要條件，真正實現(xiàn)獨立性還需要其他環(huán)境條件和制度路徑。在國外公共領(lǐng)域評估中，極少使用“第三方”說法，一般都使用了“獨立評估”，稱作“獨立評估局”“獨立評估委員會”“獨立評估專家”等。這種獨立性表現(xiàn)在，評估不受來自外界的任何控制和影響，始終可以自主地表達意見而且無須考慮這些意見對自己的利益的影響，保持評估觀點、結(jié)論、判斷和建議的客觀公正。可見，“第三方”和“獨立”在概念上有本質(zhì)的區(qū)別，前者是手段，后者是根本。誠然，就大環(huán)境而言，實現(xiàn)評估的“獨立性”還存在一定難度，但概念上的混淆和不準(zhǔn)確，容易將公共領(lǐng)域評估的發(fā)展引入歧途。

有人認為系統(tǒng)內(nèi)部機構(gòu)不能算是第三方，因此評估工作應(yīng)該交給系統(tǒng)外部，這個觀點有些狹隘和偏頗。“第三方”也可以分為“同體第三方”和“異體第三方”，即指一個大系統(tǒng)內(nèi)部／外部的與評估對象沒有利益關(guān)系的機構(gòu)。“同體第三方”通過制度設(shè)計，如增加外部專家、合理安排經(jīng)費、完善回避制度、加強制度規(guī)范等，同樣可以獨立、客觀、公正地表達評估意見。而“異體第三方”也可能會在商業(yè)化與行政化的博弈中，喪失獨立性，從而影響評估的價值判斷。有研究表明，由系統(tǒng)內(nèi)部還是系統(tǒng)外部進行評估，各有利弊。系統(tǒng)內(nèi)部經(jīng)長期跟蹤，積累信息多，進入情況快，與決策者溝通容易；系統(tǒng)外部雖相對容易保持獨立，但需要花更多時間進入情況，成本也會大大增加。而任何評估都會在質(zhì)量和實用性之間尋求平衡點。由此，如果把“第三方”僅僅看成機構(gòu)層面，并無實際意義。但如果從“第三方立場”出發(fā)，即加強評估的獨立性，則可以打破現(xiàn)有格局，通過制度設(shè)計和程序規(guī)范，真正解決評估的獨立性，實現(xiàn)評估的公正性。

從實踐看，“第三方評估”的提法還容易造成評估責(zé)任主體的缺失，使“管理者成為評估的局外人，對沒有得到所期望的結(jié)果可以不負責(zé)。由于評估不當(dāng)造成的失敗，其責(zé)任不在管理者”。要解決評估獨立性的問題，不僅僅是對執(zhí)行評估的“第三方”而言，重要的是要解決好評估管理者（委托方）與評估者（執(zhí)行方）的關(guān)系。過去的研究表明，這種關(guān)系“有失公平，評估者處于無權(quán)的地位”“所評價的問題、資料的收集與闡釋、向何人公布結(jié)果等，最后決策權(quán)掌握在管理者手中”“造成利益相關(guān)人無法在評價中維護自己的利益，闡述自己的見解，按照評估建議采取有效的改進行動”［1］。因此，“第三方評估”并非靈丹妙藥，其獨立性也受各種條件的約束，僅僅靠單一的、概念化的制度還不能解決評估的公正性問題。

5 對科技評估的詬病及其背后看不見的手

近幾年，社會上對科技評估的詬病不絕于耳。主要集中在：一是評價的導(dǎo)向只對下級、不對上級，重視形式、輕視結(jié)果，只說成績、回避問題，成為管理的“指揮棒”。二是評價的方法簡單排名、過度量化，重視數(shù)量、輕視質(zhì)量，標(biāo)準(zhǔn)單一、按“一刀切”，大量垃圾論文充斥，帶來科研的浮躁。三是評價的結(jié)果與利益掛鉤多，帶來了科研的短期效應(yīng)、失去了成果的長遠價值；污染了求真的學(xué)術(shù)精神、破壞了卓越的科學(xué)文化。科研人員對此早有改革的呼聲，中國科學(xué)院和中國工程院的院士都曾大量調(diào)研并向中央建言獻策，政府部門也不斷出臺各種文件試圖解決，可效果并不顯著，有些甚至愈演愈烈（比如對SCI 論文的追逐）。社會各界都不滿意，把問題歸結(jié)于科技評價體系本身不健全，但又始終跳不出這個怪圈。

如果從科技資源配置的角度觀察，可發(fā)現(xiàn)這些問題背后的蛛絲馬跡。美國普林斯頓大學(xué)唐納德·斯托克斯提出的“科學(xué)研究的象限模型”，其中第三象限（巴斯德象限）代表了能夠激發(fā)應(yīng)用的基礎(chǔ)研究，也是美國國防高技術(shù)研究項目局（DARPA）對科研項目遴選遵循的主要標(biāo)準(zhǔn)。依照這個象限模型觀察我國政府資助科研經(jīng)費的優(yōu)先序，可以發(fā)現(xiàn)：①2008 年～2015 年，代表第一象限（玻爾象限）的國家自然科學(xué)基金經(jīng)費占財政基礎(chǔ)研究投入比重從24.3%急劇上升到40.4%（從53 億元增長到222 億元），教育部門和科研部門對以個人興趣為導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究投入的比重更高。玻爾象限經(jīng)費數(shù)量的急劇增長必然導(dǎo)致論文產(chǎn)出數(shù)量增加，強化了論文導(dǎo)向的科技評價。②2015 年在我國基礎(chǔ)及應(yīng)用研究活動中，大學(xué)和科研機構(gòu)R＆D 人員全時當(dāng)量占比約79%，R＆D 經(jīng)費支出占比約為81%；在試驗開發(fā)活動中，企業(yè)R＆D人員全時當(dāng)量占比93.5%，R＆D 經(jīng)費支出占比約89%。這種二元科技資源配置結(jié)構(gòu)形成了大學(xué)和院所科學(xué)研究自循環(huán)、企業(yè)技術(shù)開發(fā)自循環(huán)，導(dǎo)致科技與經(jīng)濟兩張皮。③中央級科研經(jīng)費中的競爭性經(jīng)費過高，比例一度接近80%。保障性經(jīng)費不足，導(dǎo)致高校和院所科學(xué)家被迫投入大量時間和精力參加各種評價活動以競爭科研經(jīng)費，評價指標(biāo)也會向競爭性經(jīng)費傾斜，帶來論文導(dǎo)向。④我國科技評價中出現(xiàn)的問題，主要根源在于科技資源配置結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了問題。僅依靠科技評價方法和程序的修修補補，不可能從根本上解決評價導(dǎo)向的偏差問題，還需要從資源配置的制度層面上加以研究和解決。

人才工作和科技獎勵是科技資源配置中的重要內(nèi)容，也成為科研人員對科技評價詬病的焦點，過度引導(dǎo)帶來科技評價主體過多、頻次過高、要求過繁。近些年來，中央有關(guān)部門和各省市推出各種名目的人才計劃，在吸引、培養(yǎng)創(chuàng)新人才方面發(fā)揮了積極作用。由于人才計劃政出多門，定位重疊，所引發(fā)的負面效應(yīng)日益凸顯。五花八門的人才“帽子工程”，政府龐大的科技獎勵系統(tǒng)，評價結(jié)果與資源分配的緊密掛鉤，政府和社會對排名結(jié)果的過度關(guān)注，不僅把學(xué)術(shù)評價變成學(xué)術(shù)評比，把學(xué)科評估變成學(xué)校排行，還把人才評價變成科技獎勵。各種評估評價評審頻次過多、規(guī)模擴張，主體疊床架屋，對象循環(huán)嵌套，不僅耗費了大量的時間和經(jīng)費，還助長了急功近利、目標(biāo)短視和學(xué)術(shù)不端行為的發(fā)生，甚至對政府的公信力產(chǎn)生懷疑。這些現(xiàn)象，表面上看是科技評價體系不完善所致，其實無不與政府（包括行政色彩較重的高校和科研機構(gòu)）在資源配置中的過度干預(yù)有直接關(guān)系。這種一手抓分配，一手抓評價，并以評價結(jié)果作為配置資源主要依據(jù)的管理主義做法，直接體現(xiàn)了政府和公共行政部門的意志和權(quán)力，也異化了科技評價的根本導(dǎo)向，已經(jīng)遠遠超出了科技評價體系的自身建設(shè)問題，應(yīng)在更高層次的制度安排上予以充分關(guān)注。

6 加強自身能力建設(shè)迎接科技評估新挑戰(zhàn)

隨著時代的變化，科技評估的理念內(nèi)涵、目標(biāo)內(nèi)容、主體對象都已經(jīng)遠遠超出了二十年前的范疇，評估者必須不斷加強能力建設(shè)，緊跟時代發(fā)展。按照評估對象和評估目的分類，科技評估主要有四類：①學(xué)術(shù)評價出現(xiàn)最早，是學(xué)術(shù)共同體內(nèi)部為了確定研究成果的優(yōu)先權(quán)而形成的一套科研行為準(zhǔn)則，對象是學(xué)術(shù)研究成果；②科技評估，提出的初衷是為了改進政府部門內(nèi)部管理、優(yōu)化資源分配而采用的一種工具，對象是計劃、項目、機構(gòu)、人才等；③政府績效評估，是出于對政府公共服務(wù)問責(zé)的要求，對象是各級政府部門，評估其使用公共財政資金帶來的績效；④正在孕育和興起的技術(shù)影響評估，目的是評估新興技術(shù)對未來經(jīng)濟社會帶來的影響，如轉(zhuǎn)基因、人工智能等，主要是為政府的重大技術(shù)決策服務(wù)。經(jīng)過二十年的演進發(fā)展，前三類評估受到了政府重視和大力推動，但在發(fā)展過程中又經(jīng)常把針對不同目標(biāo)、不同主體、不同對象的評估活動“一勺燴”，不能因事制宜，出現(xiàn)了概念混淆，帶來標(biāo)準(zhǔn)上單一化，增加了對結(jié)果判斷的難度。由此想說明，“評估”是一個內(nèi)涵寬泛具有彈性的術(shù)語，具有功能多重、主體多元和目標(biāo)多樣的特點。當(dāng)討論不同目的、不同對象和不同主體的“評估”時，都應(yīng)界定相應(yīng)的語境，盡量避免“跨界”。重要的是，要闡述清楚評估是如何與政府部門的管理有效結(jié)合起來的。

隨著政策的變化，“評估”的標(biāo)準(zhǔn)和功能也帶來新的變化和挑戰(zhàn)：①對R＆D 活動的評估，從早期關(guān)注立項中資源分配的公平性、管理效率等，到科技創(chuàng)新不僅要“產(chǎn)蛋”（科研成果），還要產(chǎn)出“金蛋”（成果達到產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用）。②評估的標(biāo)準(zhǔn)從事實標(biāo)準(zhǔn)（完成合同任務(wù)）延伸到實現(xiàn)社會價值（科技對社會發(fā)展貢獻）。③評估的對象從具體任務(wù)（產(chǎn)品／項目／成果）向系統(tǒng)綜合的政策評估（把握科技發(fā)展方向，實現(xiàn)可持續(xù)性）轉(zhuǎn)變。④評估的功能從早期的決策支持、經(jīng)費問責(zé)向戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變和政策投入轉(zhuǎn)變。這些，都為評估者帶來了極大的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括：①評估方法的挑戰(zhàn)。當(dāng)評估的目標(biāo)轉(zhuǎn)向更廣泛的社會經(jīng)濟影響時，評估對效益和成本、外溢效應(yīng)和反事實的描述，以及“軟”制度和獲取的經(jīng)驗教訓(xùn)都很難進行全面評價。②評估的質(zhì)量控制。由于社會的開放，有了更多的利益方參與評估，各種利益訴求更加多元化，到底如何聽取和采納這些不同的經(jīng)驗和觀點？哪些超出評估的范圍？這些問題給評估的質(zhì)量控制帶來難題。③評估還有許多的不確定性。特別是對科研活動和創(chuàng)新政策的評估，要經(jīng)過較長時間才能產(chǎn)生結(jié)果，可用的方法和路徑還存在一定的局限性。④評估結(jié)果的利用仍不盡如人意。評估報告的公開性不夠，只有少數(shù)關(guān)鍵人看到而得不到更大范圍的擴散，如何吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，發(fā)揮正確導(dǎo)向，形成持續(xù)改進，都還有待于完善制度細節(jié)。

面對新變化帶來的評估新挑戰(zhàn)，評估者應(yīng)該有清醒的認識。一方面，要承認評估的局限性，探討可用的評估方法，避免大包大攬和“畢其功于一役”的做法；另一方面，要謹慎地制定評估方案，特別要因事制宜、因地制宜，有針對性地制定切實可行的評估方案，避免照搬套用。同時，評估是一項涉及廣泛、實踐性很強的活動，必須要在實踐中不斷加強評估能力建設(shè)，并且通過能力建設(shè)來促進評估制度更好地完善。具體途徑包括：①設(shè)計更好的業(yè)務(wù)流程應(yīng)對挑戰(zhàn)。一個好的業(yè)務(wù)流程往往勝過那些宏觀性、原則性的管理文件。評估的業(yè)務(wù)流程要描述評估人員如何負責(zé)任地選擇同行專家，如何管理評估的過程，并對專家的評估結(jié)果和利益相關(guān)方對結(jié)果的認可程度進行價值判斷。②評估人員要不斷地掌握新知識，了解被評估對象的基本情況和變化動態(tài)，起碼做到“外行聽來是內(nèi)行，內(nèi)行聽來不外行”。對評估對象沒有深入了解，就不可能挖掘有針對性的評估問題。③要向評估的委托方、客戶傳授相關(guān)的評估知識和對所評估問題的深刻理解，并盡可能地在評估設(shè)計、方法程序、最終結(jié)論、判斷建議、報告表達中體現(xiàn)出來，以區(qū)別專業(yè)評估與總結(jié)宣傳、調(diào)研報告、經(jīng)費審計等的不同。④要向委托方提議如何用好評估結(jié)果，如公開辦法、擴散方式、經(jīng)驗學(xué)習(xí)等，促進評估結(jié)果得到更廣泛的使用。評估結(jié)果一旦被應(yīng)用，評估的作用才會取得更廣泛的共識。

7 通過不斷反思深化對評估價值判斷的認識

無論是商業(yè)領(lǐng)域的評估還是公共領(lǐng)域的評估，對價值的判斷都存在一定的難度。特別是后者，如果把一項具體事物按照大一統(tǒng)的價值觀（還包括政府意志甚或領(lǐng)導(dǎo)偏好）設(shè)計指標(biāo)、發(fā)現(xiàn)問題和得出結(jié)論，則評估的價值判斷難以真正體現(xiàn)。德國哲學(xué)家叔本華在《論教育》中講，“判斷力的運用需要依據(jù)成熟的經(jīng)驗，要通過大量的觀察，否則不能發(fā)揮作用。很多人在兒童時期就會被灌輸種種偏見，在還未自己觀察世界之前就被掐斷了觀察世界的需求。沒有成熟的觀察力，也就不會有成熟的判斷力。”而我們許多的評估活動，在還沒有弄清評估對象的狀況、評估的目的何在之前，就要按照管理者的要求設(shè)計一套評估指標(biāo)，并按照這套指標(biāo)（管理者價值觀）形成評估的判斷。特別是在大型的綜合性評估活動中，預(yù)設(shè)指標(biāo)可能會帶來觀察和認識上的誤區(qū)。

很多評估之所以流于形式，采取簡單的打分排序方式，是因為評估者自身的研究能力不足，只是讓專家按照依上級意圖設(shè)計的指標(biāo)體系和設(shè)置的分值打分，加權(quán)平均得出評估的結(jié)論。這種做法管理方和評估機構(gòu)都可以不負責(zé)任，美其名曰是專家結(jié)論。更有甚者，有些“一攬子”的評估活動，把不同領(lǐng)域、不同部門、不同事項、不同經(jīng)費的活動硬要來個橫向間的打分排序，可比性意義何在？因此，評估的價值判斷首先要有針對性，不同目的、不同對象、不同主體都有個性化需求，需要通過前期研究制定可行的評估方案。再有，要承認評估存在著不確定性，要增加評估可信度，就需要打破封閉的知識體系，以多元化的視角和開放心態(tài)，加強評估者、評估對象、評估專家之間的相互學(xué)習(xí)和高度理解。特別要注重在評估的過程中取得共識和解決問題，而不是花大量的時間造出一個“完美”的報告向委托方交賬。

在大多數(shù)的政策評估中，管理者總希望評估給出明確的因果關(guān)系，即政策的效果來自某項政策的使然。實際上政策評估常處于復(fù)雜條件下，如政策疊加效應(yīng)、受益對象現(xiàn)實狀態(tài)、反事實缺失等，因而很難獲得確定的因果關(guān)系，即便通過方法的相關(guān)補充，加大評估的成本，也難得出十分可信的結(jié)果，只是增加了報告的“好看性”。西方理性主義認識論認為，每個行動都可被解釋為發(fā)生于其前（或至少同時發(fā)生）的真實的原因所帶來的結(jié)果（一定存在因果關(guān)系）。由于現(xiàn)實是單一的、有形的，所以評估者自身可以與被評對象之間保持中立，沒有相互影響，因此可以分解成獨立單元進行研究得到歸因。而東方自然主義的認識論認為，一個行動要用多個相互作用、相互影響的因素、事件和過程解釋。對現(xiàn)實只能從整體上加以研究，對多個現(xiàn)實的調(diào)查將導(dǎo)致更多分歧，反而增加了判斷的難度。尤其把人作為評估對象時，這種相互作用的人為因素更為明顯。所以，一個項目結(jié)果不完全是項目活動帶來的，還可能來自其他因素，而這種因素很難被觀察到或從結(jié)果中剝離出來，所以做不到真正的歸因，即或去做，也是多層面的、有限的，并非絕對的。

在當(dāng)今價值觀多元化的社會體系中，所謂“事實”是在評估者所遵從的價值體系下確定的，不同價值觀下構(gòu)建的“事實”會有不同的解釋。那么，多數(shù)人的價值觀一定正確嗎？歷史經(jīng)驗告訴我們，既要防止多數(shù)人的暴政，并非多數(shù)非理性人的選擇就符合多數(shù)人長遠的利益，也要防止少數(shù)利益集團對多數(shù)人的綁架（被利益集團操縱的政策）。評估本身就是對價值觀不斷反思的過程，需要評估者有高度的理解力和同情心，承認評估價值判斷存在模糊性和不確定性，學(xué)會從多角度反映均衡的觀點，關(guān)注細節(jié)，理解變化，從反思和溝通中尋找新的感悟和洞察力。

8 結(jié)束語

科技發(fā)展到今天，我們看到的世界僅僅是整個世界的5%。這和一千年前人類不知道有空氣，不知道有電場、磁場，不認識元素，以為天圓地方一樣，人類未知的世界還多到難以想象。正如老子曰：“道可道，非常道；名可名，非常名”，意思是說，人們看到的事物或方法并不是前人見到的事物或方法，事物的變化加上每個人的經(jīng)歷和角度不一樣，即使是同一時刻看到的事物也會類似盲人摸象，只見到其中的一面。兩千多年之后科學(xué)發(fā)達的今天，這個道理依然。盲人摸象也是認識世界的一種方式，因為每個人摸到的都真實存在，研究客觀真實的存在，就是科學(xué)。評估的價值判斷在于運用更好的方法論和認識論反映事物的變化，判斷事物的本質(zhì)，而不僅是描述事物狀態(tài)，解釋因果關(guān)系，評判是非對錯。對評估的研究，還有很長的路要走，諸如評估能夠建立標(biāo)準(zhǔn)化體系嗎？能夠形成知識體系嗎？大數(shù)據(jù)方法在什么條件下和多大程度上能解決評估的問題？這些問題都還有待于進一步討論。美國管理領(lǐng)域前沿大師和思想家瑪格麗特·惠特勒在《領(lǐng)導(dǎo)力和新科學(xué)》中論述：“在新科學(xué)里，潛在的趨勢是向整體觀發(fā)展，傾向于將事物作為一個系統(tǒng)來理解，將那些看似分離的各個部分之間存在的聯(lián)系賦予價值。當(dāng)我們從這種視角來看待系統(tǒng)時，我們進入了一個全新的世界，在這個全新的世界里，各個部分和層面都是相關(guān)聯(lián)的，現(xiàn)象不能歸納為簡單的原因和結(jié)果，而且過程也在持續(xù)地變化。”