鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府涉農(nóng)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的思考
——基于兩起鄉(xiāng)政府違規(guī)收費(fèi)案例的分析

□文/王悅

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)政權(quán)體系中農(nóng)村地區(qū)最基層行政管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、管理農(nóng)村社會(huì)、服務(wù)社區(qū)居民的重任。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實(shí)貫徹落實(shí)黨和國(guó)家各項(xiàng)路線方針政策，為轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。然而由于各種原因，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務(wù)過(guò)程中，違反財(cái)經(jīng)政策規(guī)定和管理制度現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，惡化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。2017年一些新聞媒體曾公開(kāi)曝光多起違規(guī)收費(fèi)事件，其中包括X市S縣A鄉(xiāng)政府兩起擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目向企業(yè)違規(guī)收費(fèi)的案例。雖然違規(guī)問(wèn)題已經(jīng)得到迅速整改，但其所反映出的深層次問(wèn)題，值得學(xué)界和管理工作者深入思考。

一、相關(guān)背景

（一）所涉鄉(xiāng)和企業(yè)情況

A鄉(xiāng)地處太行山區(qū)，面積60余平方公里，轄23個(gè)行政村。鄉(xiāng)政府多年來(lái)牢固樹(shù)立宗旨意識(shí)，不斷提升服務(wù)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)公眾和各類組織的能力，敢于履責(zé)擔(dān)當(dāng)，受到廣泛好評(píng)。某礦山企業(yè)曾經(jīng)多年為X市納稅大戶，同時(shí)也致力于維護(hù)好與駐地間關(guān)系，履行社會(huì)責(zé)任，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。該企業(yè)運(yùn)營(yíng)已近70年，資源枯竭，當(dāng)前經(jīng)營(yíng)狀況很差，雖地處X市H縣境內(nèi)，但尾礦庫(kù)設(shè)在S縣A鄉(xiāng)境內(nèi)上游。企業(yè)尾礦通過(guò)20余公里排尾管道排至尾礦庫(kù)。2017年尾礦庫(kù)庫(kù)容超過(guò)2000萬(wàn)立方米，標(biāo)高已近極限。

（二）問(wèn)題發(fā)現(xiàn)背景

黨的十八大以來(lái)，各級(jí)政府通過(guò)持續(xù)深化“放管服”改革、出臺(tái)減稅降費(fèi)政策等措施，努力減輕企業(yè)和社會(huì)公眾負(fù)擔(dān)，使全社會(huì)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)政策落實(shí)情況督導(dǎo)檢查，確保惠民惠企政策措施落實(shí)到位。2017年7月，國(guó)家某部委在深入上述礦山企業(yè)進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)了A鄉(xiāng)政府收費(fèi)的問(wèn)題，經(jīng)核實(shí)認(rèn)定為違規(guī)收費(fèi)，并通過(guò)媒體予以曝光。

（三）違規(guī)收費(fèi)事實(shí)

所涉違規(guī)收費(fèi)事實(shí)共2項(xiàng)，計(jì)違規(guī)資金約41萬(wàn)元。

1.“農(nóng)企關(guān)系協(xié)調(diào)費(fèi)”。礦山企業(yè)在A鄉(xiāng)的排尾管道，因年久失修經(jīng)常出現(xiàn)尾礦跑漏淹沒(méi)毀壞農(nóng)田現(xiàn)象，損害農(nóng)民利益，致使企業(yè)和管道沿線群眾關(guān)系十分緊張，信訪事件常有發(fā)生。A鄉(xiāng)政府為化解企業(yè)與當(dāng)?shù)卮迕衩埽e極與企業(yè)協(xié)調(diào)補(bǔ)償事宜。為保障補(bǔ)償工作順利，該企業(yè)與鄉(xiāng)政府簽訂委托協(xié)議書，由企業(yè)向鄉(xiāng)政府支付一定數(shù)額資金，由鄉(xiāng)政府代為處理企業(yè)與受損農(nóng)戶間糾紛。所收資金限用于受損農(nóng)戶補(bǔ)償，以及協(xié)調(diào)過(guò)程中產(chǎn)生的諸如交通費(fèi)、誤餐補(bǔ)助等支出。鄉(xiāng)財(cái)政所為企業(yè)開(kāi)具了政府收費(fèi)票據(jù)，“收費(fèi)項(xiàng)目”名稱為“農(nóng)企關(guān)系協(xié)調(diào)費(fèi)”，收費(fèi)額為22萬(wàn)元。

2.“防洪抗災(zāi)演練費(fèi)”。尾礦庫(kù)地處位置較高，每逢雨季對(duì)下游A鄉(xiāng)7個(gè)村6000余名群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成極大威脅。2017年A鄉(xiāng)所在地發(fā)生“7·19”洪災(zāi)，鄉(xiāng)政府及時(shí)組織尾礦庫(kù)下游村民成立巡查隊(duì)，購(gòu)置儲(chǔ)備搶險(xiǎn)物資，組織群眾進(jìn)行防洪抗災(zāi)演練。演練所需要的搶險(xiǎn)物資、村民誤工補(bǔ)助等費(fèi)用，經(jīng)協(xié)調(diào)由企業(yè)支出，鄉(xiāng)財(cái)政所開(kāi)具了政府收費(fèi)票據(jù)，收費(fèi)項(xiàng)目名稱為“防洪抗災(zāi)演練費(fèi)”，收費(fèi)額約19萬(wàn)元。

二、實(shí)地調(diào)查

（一）農(nóng)戶視角

受損農(nóng)戶認(rèn)為尾礦庫(kù)及排尾管道由礦山企業(yè)負(fù)責(zé)管理，因其造成的損失須給予補(bǔ)償。企業(yè)對(duì)于補(bǔ)償無(wú)異議，但商定補(bǔ)償數(shù)額時(shí)協(xié)調(diào)難度大，必要時(shí)由鄉(xiāng)政府出面協(xié)調(diào)是必然選擇。如鄉(xiāng)政府不出面解決，或雖出面協(xié)調(diào)解決但難于達(dá)成一致時(shí)，采取上訪途徑維護(hù)村民權(quán)益亦是現(xiàn)實(shí)選擇。而采用法律途徑解決爭(zhēng)議則因?qū)I(yè)性強(qiáng)、成本高和耗時(shí)費(fèi)力，不是首選。對(duì)于由尾礦庫(kù)所致的防災(zāi)抗災(zāi)所需經(jīng)費(fèi)，由企業(yè)安排支付亦無(wú)不妥。

（二）礦山企業(yè)視角

礦山企業(yè)認(rèn)為，作為責(zé)任方應(yīng)對(duì)受損農(nóng)戶給予補(bǔ)償，協(xié)助做好防洪演練屬于社會(huì)責(zé)任。但是在與眾受損農(nóng)戶商議補(bǔ)償額度時(shí)，常遇要價(jià)過(guò)高、互相攀比、難于達(dá)成一致等問(wèn)題。另外企業(yè)歷史欠賬較多，經(jīng)營(yíng)狀況不理想，難以拿出使受損農(nóng)戶滿意的補(bǔ)償。委托鄉(xiāng)政府出面協(xié)調(diào)是基于自身的“理性”選擇，可以克服自身協(xié)調(diào)過(guò)程中的諸多困難，也可贏得受損農(nóng)戶信任。由于防洪演練、險(xiǎn)情排查等是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要做大量組織動(dòng)員和具體工作，企業(yè)方不具備相關(guān)能力。而通過(guò)委托鄉(xiāng)政府從中協(xié)調(diào)并組織實(shí)施、企業(yè)方支持部分費(fèi)用的方式，則更有助于各類問(wèn)題解決，企業(yè)也能節(jié)約成本。

（三）鄉(xiāng)政府視角

1.履行職責(zé)方面。為轄區(qū)內(nèi)公眾和各類組織做好公共服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)所在。因此鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)幫助受損農(nóng)戶維護(hù)權(quán)益，協(xié)調(diào)化解各類矛盾，并保障企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。一名副鄉(xiāng)長(zhǎng)表示“非常愿意為轄區(qū)老百姓做好公共服務(wù)，干點(diǎn)實(shí)事”“許多工作是經(jīng)過(guò)慎重考慮后才做出決策的”“非常擔(dān)心在企業(yè)所繳費(fèi)用管理上出點(diǎn)紕漏”。

2.工作程序方面。為保障工作合規(guī)，礦山企業(yè)與政府方自愿簽訂了委托協(xié)議書，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。政府方以協(xié)議辦事，應(yīng)不存在違規(guī)行為。對(duì)所收資金出具了票據(jù)，嚴(yán)格落實(shí)“收支兩條線”政策。同時(shí)加強(qiáng)資金支出管理，嚴(yán)格限定資金使用范圍。

3.經(jīng)費(fèi)安排方面。因礦山企業(yè)納稅地點(diǎn)不在本縣，多年來(lái)不但未給本鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益，而且還經(jīng)常導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失和村民恐慌。據(jù)此相關(guān)農(nóng)戶損失由企業(yè)方補(bǔ)償、防洪演練相關(guān)支出由企業(yè)負(fù)擔(dān)合情合理，而不能由本鄉(xiāng)甚至本縣政府負(fù)擔(dān)。特別是鄉(xiāng)政府財(cái)力緊張，年度預(yù)算中未安排相應(yīng)支出，難以通過(guò)其他方式臨時(shí)籌措資金用于協(xié)調(diào)企業(yè)和村民矛盾、組織防洪演練。

三、問(wèn)題實(shí)質(zhì)

（一）分析依據(jù)

習(xí)近平總書記指出，“減稅降費(fèi)政策措施要落地生根，讓企業(yè)輕裝上陣”［1］，這必然要求各級(jí)嚴(yán)格執(zhí)行稅費(fèi)政策，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。公共財(cái)政理論指出，政府為社會(huì)提供公共物品或公共服務(wù)屬履職行為，其成本由國(guó)家依法依規(guī)取得，例如政府稅收、政府性收費(fèi)等。但是向公共服務(wù)受益方收取服務(wù)費(fèi)無(wú)疑會(huì)增加其負(fù)擔(dān)。遵照公平正義理論，政府收費(fèi)的根本原因在于體現(xiàn)“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)，多受益多負(fù)擔(dān)”原則，克服稅收作為“普遍性收入”的弊端，有助于修正政府稅收的負(fù)外部性［2］。隨著政府職能轉(zhuǎn)變以及聚財(cái)能力增強(qiáng)，采取減稅降費(fèi)政策降低企業(yè)成本，以釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。據(jù)此國(guó)家和省級(jí)政府均出臺(tái)相關(guān)政策，制定發(fā)布稅費(fèi)目錄清單，規(guī)范政府行為，接受社會(huì)監(jiān)督。

（二）收費(fèi)行為認(rèn)定

首先，從收費(fèi)主體、收費(fèi)對(duì)象、鄉(xiāng)財(cái)政所出具的收費(fèi)票據(jù)以及礦山企業(yè)入賬資料判斷，這是兩起政府機(jī)關(guān)向企業(yè)的收費(fèi)行為。按照行政事業(yè)性收費(fèi)管理規(guī)定，收費(fèi)項(xiàng)目必須依照規(guī)定程序由國(guó)家和省財(cái)政部門會(huì)同物價(jià)部門審批，且應(yīng)列入政府收費(fèi)目錄清單。當(dāng)時(shí)“農(nóng)企關(guān)系協(xié)調(diào)費(fèi)”和“防洪抗災(zāi)演練費(fèi)”未按規(guī)定審批，更未列入收費(fèi)目錄清單，因此違規(guī)設(shè)立政府收費(fèi)項(xiàng)目事實(shí)成立，屬于典型的違規(guī)行為。

（三）問(wèn)題實(shí)質(zhì)

A鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)解決受損農(nóng)戶補(bǔ)償問(wèn)題，組織防洪演練，本質(zhì)上屬于政府提供的涉農(nóng)公共服務(wù)。上述兩案例，是政府公共品供給失效的一種具體表現(xiàn)形式［3］，所反映問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是政府公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。政府在提供公共服務(wù)過(guò)程中所需差旅補(bǔ)助、誤餐補(bǔ)助和交通費(fèi)等各類經(jīng)費(fèi)支出，均屬于政府日常公用經(jīng)費(fèi)或項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出范圍，只能通過(guò)政府預(yù)算安排解決，不應(yīng)通過(guò)向企業(yè)收費(fèi)解決。盡管企業(yè)未給本鄉(xiāng)帶來(lái)收益、本級(jí)財(cái)政未安排相關(guān)預(yù)算、與企業(yè)方達(dá)成相關(guān)協(xié)議均不應(yīng)是政府違規(guī)設(shè)置收費(fèi)項(xiàng)目向企業(yè)收費(fèi)的理由。

（四）或?yàn)榭尚械慕鉀Q方案

受損農(nóng)戶賠償問(wèn)題屬普通民事行為，可按由礦山企業(yè)向受損農(nóng)戶直接給付補(bǔ)償金的思路解決，分3種情況：一是企業(yè)和受損農(nóng)戶達(dá)成一致，則直接給付即可；二是如由鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)并取得一致，則鄉(xiāng)政府出具補(bǔ)償清單，履行相關(guān)手續(xù)后交企業(yè)直接給付；三是如由司法途徑確定出補(bǔ)償數(shù)額，則按照司法部門要求的方式給付。防洪演練所需經(jīng)費(fèi)問(wèn)題可按照誰(shuí)決定、誰(shuí)組織、誰(shuí)負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的方式解決。鄉(xiāng)政府認(rèn)為需要組織演練且沒(méi)有安排經(jīng)費(fèi)預(yù)算，可通過(guò)追加本級(jí)經(jīng)費(fèi)預(yù)算或報(bào)上級(jí)研究決定的方式解決。

四、幾點(diǎn)思考

（一）加強(qiáng)基層干部公共財(cái)政政策教育

A鄉(xiāng)政府認(rèn)真履行公共服務(wù)職責(zé)，努力維護(hù)轄區(qū)公眾和社會(huì)組織權(quán)益，干了兩件企業(yè)和群眾都滿意的事，屬于“好心”，可是卻違反了政府收費(fèi)政策管理規(guī)定，或有點(diǎn)“冤枉”。但無(wú)論如何，政府方面應(yīng)該率先垂范，切實(shí)維護(hù)政策的剛性約束。案例表明部分基層干部財(cái)經(jīng)紀(jì)律意識(shí)淡薄，或存在“任性”行為。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員素質(zhì)急待提高、履職能力確需增強(qiáng)，是不爭(zhēng)的事實(shí)［4］。因此必須加強(qiáng)基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)，做好包括財(cái)政所在內(nèi)的基層干部公共財(cái)政政策教育，確保其落實(shí)到位。

（二）科學(xué)安排涉農(nóng)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面向農(nóng)村提供公共服務(wù)，必須有相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算做保障。具體工作中應(yīng)注意把握三點(diǎn)：一是應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社區(qū)環(huán)境多樣，居民稟賦條件復(fù)雜，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具備季節(jié)性、周期性、地域性特點(diǎn)，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有顯著不確定性，一些應(yīng)急性公共服務(wù)需求難有預(yù)見(jiàn)，這決定了涉農(nóng)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排與城鎮(zhèn)不同。二是不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理形式不同，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障能力差距較大，致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)的空間有限。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政等部門要積極參與相關(guān)事項(xiàng)決策，履行好政策管理職責(zé)，科學(xué)編列政府預(yù)算，嚴(yán)把政府收支政策關(guān)，當(dāng)好領(lǐng)導(dǎo)的參謀和助手。

（三）建立健全涉農(nóng)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施不斷深入，對(duì)各類涉農(nóng)公共服務(wù)供給管理要求越來(lái)越高，同時(shí)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)極為復(fù)雜，各級(jí)財(cái)政收支矛盾突出，使涉農(nóng)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障壓力加大。因此應(yīng)多措并舉發(fā)揮財(cái)政資金和政策引導(dǎo)作用，探索多元化公共服務(wù)供給模式，建立健全涉農(nóng)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，提高涉農(nóng)公共服務(wù)供給水平。同時(shí)應(yīng)落實(shí)政府收費(fèi)目錄清單制度和收費(fèi)政策信息公開(kāi)制度，公開(kāi)違規(guī)行為舉報(bào)途徑，強(qiáng)化財(cái)經(jīng)政策落實(shí)和督導(dǎo)檢查，為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。