關于加強中央農業科研單位房屋出租管理措施的思考

阮小高

一、引言

“十三五”以來，國家對中央農業科研單位資金投入力度明顯加大，多個基建項目和修繕購置專項在中央農業科研單位總部或各基地的落地實施，新建和改造一批標準化的科研綜合樓與科研輔助用房等，極大改善了中央農業科研事業單位科研條件和工作環境，有力地支撐著農業科研事業創新發展。同時，隨著新的科研用房投入使用，原有的部分科研房屋使用逐漸退出科研業務一線，出現暫時閑置，不僅增加了這部分科研房屋的維修和管理成本，也給國有資產保值增值目標的實現帶來一定壓力。另外，根據國家現行政策，房屋出租收入可以用來彌補中央農業科研單位經費不足。鑒于上述原因，中央農業科研單位比較熱衷于將閑置房屋對外出租，而且這一現象也越來越普遍，隨之而來在房屋出租過程中出現的各類問題也一直存在。

為規范行政事業單位房屋出租行為，加強房屋出租業務監督管理，防止國有資產損失，國家有關部門出臺了一系列政策文件，如《財政部關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》（財資〔2015〕90號）、《農業農村部行政事業單位房屋出租、出借管理暫行辦法》（農辦財〔2018〕81號）、《財政部關于規范行政事業單位房屋出租管理的通知（征求意見稿）》（農科財（資）函〔2021〕83號）等，農業科研院所也出臺了本單位的房屋出租出借管理細則，基本上形成了一個覆蓋全面、多層級的制度體系，使房屋出租行為受到較為嚴格的制度約束。加上近年來包括房屋出租事項在內的中央巡視和專項審計調查以及會計資產基礎工作交叉檢查不斷進行，使中央農業科研事業單位房屋出租出現的問題得到有效整改，房屋出租行為也越來越規范，但是仍存在一些問題需要引起重視。本人參加了2021年農業農村部組織的對部屬中央農業科研事業單位國有資產交叉檢查工作，下面結合檢查調研中發現的問題，思考對進一步加強房屋出租的具體措施進行探索。

二、當前房屋出租存在的問題

（一）加強組織領導，完善協調機制

房屋出租管理是國有資產管理的重要組成部分，房屋出租工作要嚴格按照規定流程，做好可行性研究、申報審核、實施招租、招租結果公示、租賃合同簽訂、租金收繳、資產系統備案和年度招租情況公示等管理，還要注意做好房屋出租日常管理工作。因此，需要單位領導統一部署，資產管理、財務、業務經辦和紀檢監察等部門進行有效溝通，并做好各環節工作的銜接與配合。工作中發現，被檢查單位存在的房屋出租問題的根源往往是單位領導協調機制不夠完善，具體表現如下。

1.單位領導重視程度不夠，存在一定“重錢輕物”的思想，對房屋出租管理主體責任落實沒有完全到位。

2.房屋出租相關部門沒有建立良好的溝通機制，甚至出現“兩張皮”現象，工作脫節比較嚴重，出現問題后互相推諉。比如有的單位基地分布較廣，在全國多個省份都建有基地，基地距離總部偏遠且運轉相對獨立；基地管理負責人對國有資產管理和房屋出租制度不熟悉，常常出現沒有與資產管理人員溝通的情況下，對基地部分閑置用房進行招租，造成房屋出租事項缺少可行性論證、審批流程不規范和招租工作不公開等問題，給房屋資產監管帶來很大風險。

3.資產管理人員隊伍不穩定，業務水平有待提高，對房屋出租工作難以發揮強有力的政策引導和可持續監管。專職資產管理人員在確保資產管理制度執行和工作措施落地方面會起到重要的作用，但檢查中發現，部分單位在資產管理人員配備上不合理，崗位人員頻繁流動，人員年齡偏大，綜合素質較低，甚至存在無專職資產管理人員而由后勤部門人員兼職。由此造成對資產管理政策理解不深不透，工作措施不到位，從而難以適應房屋出租等政策性較強的工作要求。

（二）嚴格制度規定，強化房屋出租可行性論證

依據現行制度要求，房屋出租事項要進行必要的可行性論證，論證基本內容主要包括擬出租房產的位置、面積、使用現狀、出租原因、招租方式、租期設定、租價確定方法、對承租方的限定條件等。

《財政部關于規范行政事業單位房屋出租管理的通知（征求意見稿）》中對行政事業單位房產出租的前提要求是，房屋主要用于保障行政事業單位履行職能和事業發展需要，以自用為主，應當嚴格管理，有效利用，避免閑置浪費。確有閑置的，應當優先在部門內部各單位之間統籌調劑使用，方可對外出租。農業農村部在審查房屋出租備案材料時，對部屬單位房產出租可行性報告提出了新的要求，除了說明是否建設項目形成的房產外，還需說明該房產最初取得的目的等。由此可見，國家對房屋出租的原則之一是嚴格控制，基于謹慎的態度。在檢查中發現，被檢查單位部分房屋出租事項可行性論證不充分，特別是對出租原因論證模糊，既沒有說清楚單位目前房產的使用狀況是否合理，是否進行了調劑，也沒有結合出租房產最初使用目的和閑置的原因做出詳盡說明，顯然與國家審慎對待房屋出租、嚴格審批房屋出租事項的要求有一定的差距。

（三）借助化整為零，規避上級部門審批

《農業農村部行政事業單位房屋出租、出借管理暫行辦法》規定，部屬單位出租房產，單項或批量價值800萬元及以上的，對于6個月以內的，由農業農村部審批；對于6個月以上的，經農業農村部審核后，報財政部審批。單項或批量價值800萬元以下的，授權部屬單位自行審批。檢查中了解到，中央農業科研單位反映單項或批量價值800萬元及以上的房屋出租事項，因向上級單位報批手續較為復雜，獲批周期較長，等待批復期間擔心意向承租客戶流失，在實施招租時，把價值超過800萬元的房產分開出租，確保每項房產租賃事項在單位自行審批權限內，達到較快完成出租的目的。檢查組認為，如果分租不同的租賃客戶，應屬于不同的租賃事項，可以分開審批，這樣做無可厚非；但是如果租賃客戶為一家，強行拆分租賃事項，簽訂多份合同，這樣就是規避上級審批，屬違規行為。

檢查中發現，某中央農業科研單位因總部搬遷，將一棟位于市內的價值超過800萬元的大樓整體出租給某酒店經營，資料顯示，該單位把該棟樓不同樓層區域與承租酒店多名員工簽訂了多份合同，按照不同租賃事項進行單位內部審批，從而達到規避上級部門審批的目的。這是一個典型的規避上級審批、違反審批流程的房屋出租案例，鑒于合同即將到期，檢查組責成該單位合同到期后，重新開展招租工作，按照規定流程進行報批。

（四）以開展技術合作、承包經營等名義，規避房屋出租管理

現行制度要求，中央級事業單位在國有資產使用過程中，不得串通作弊，暗箱操作，違規利用國有資產對外投資和出租、出借。由此可見，國家房屋出租政策原則重要的一條是確保房屋出租的公開、公平、公正。檢查中發現，有的中央農業科研單位以合作共建研發中心、委托試驗等名義，以提供研發、試驗場所的方式同意合作方使用單位的房產場地，但無實質上的合作內容，給逃避房屋出租管理披上了華麗外衣，具有很強的隱蔽性。這樣做的目的則是為了逃避房屋出租監管，極易導致廉政風險和國有資產流失。

通過檢查發現，此類問題雖不常見但屢有發生，如某中央農業科研單位以合作共建研發中心的名義與某高新技術公司簽訂合作共建協議，將一棟綜合實驗樓的部分樓層和倉庫提供給公司使用，公司每年支付給科研單位100萬元的科研經費。又如某中央農業科研單位與一機械設備有限公司簽訂技術委托試制合同，將單位一試制車間提供給合作公司進行加工試制樣機，公司每年付給單位80萬元的合作款。上述問題均要求被檢查單位進行整改，終止相關合同，將房屋單獨進行公開招租。類似的協議合同具有很強的欺騙性，不容易被發現，成為房屋出租監管的難點。

（五）增強風險防范，提高名譽權、知識產權保護意識

中央農業科研單位在房屋對外出租管理過程中，通常對出租房產的主體安全、使用安全、約定用途和租金收入等進行管理，但往往忽視了對法律層面的風險意識防控和單位自身名譽權和知識產權的有效保護。

有的不良承租企業、商戶或個人會利用租賃中央農業科研單位房屋之便，未經授權允許私自冠名，使用中央農業科研事業單位名稱，以及其他可能誤導公眾以為承租方與中央農業科研單位有關聯而實現非法得利的行為，如機構簡介、網站設計、廣告宣傳、產品包裝等使用中央農業科研單位的中外文字符、標識及圖片等；或從事生產、銷售假冒偽劣商品和其他損害廣大農民及消費者權益的行為。上述行為輕者給中央農業科研單位造成不良社會影響，重者導致科研單位陷入法律糾紛和民事訴訟，直接造成巨大經濟利益損失。

三、提高房屋出租管理的建議

（一）加強政策宣傳，提高單位房屋出租管理責任意識

首先，各中央農業科研單位要結合自身實際情況制定房產出租管理實施細則，將單位房產出租管理制度化，并在單位內部加以廣泛宣傳，提升房屋出租相關人員按照制度辦事意識。其次，明確房產出租管理機構，確定房產出租牽頭部門，負責統一組織單位房屋出租工作，防止各自為政，一盤散沙；要落實具體負責人員相關責任，確保政策措施落地。再次，加強房產出租各管理部門之間溝通，健全房產出租內控管理機制，重要工作環節要合理授權，堅決杜絕基地未經授權私自出租房產和其他違規現象的發生。最后，要穩定房產出租管理人員隊伍，防止管理人員缺失或頻繁流動給單位房產出租管理帶來混亂。

（二）做好可行性論證，確保房屋出租事項依規行事

本人認為，房產出租可行性論證除了把出租房產的基本情況說清楚外，還應該從以下兩個方面加以重點論述。

1.強調單位房產出租必須以最大發揮房屋資產使用效益、確保國有資產保值增值為前提。如前文所述制度要求，房屋出租事項論證要詳細說明現有房產能否滿足單位目前履行職能的需要，是否在單位內部各部門之間和系統內部各單位之間進行過調劑使用，出租房產是建設項目形成的，要詳細說明房產最初建設的目的是否已經完成等情況。在滿足上述要求的前提下，將單位暫時閑置的房產進行出租，可以發揮其最大使用效益，確保國有資產保值增值是十分必要的。

2.論述房產出租對單位發展的意義和影響。一是補充事業經費缺口的需要。中央農業科研單位為財政補助事業單位，人員及機構運行經費財政撥款數額比較固定，撥款比例不增反減，難以維持單位進一步開展研究與發展活動，通過房屋租賃，增加創收，對穩定人員收入和單位長久發展具有重要的意義。二是引進培養高層次人才的需要。高層次人才對于單位創新跨域發展起到關鍵作用，很多中央農業科研單位受到高層次人才經費不足問題嚴重困擾，其薪資待遇問題不僅導致單位難以引進高層次人才，而且造成現有人才的流失，使單位難以形成良好的人才留用機制。中央農業科研單位通過房屋出租收入，對解決單位部分高層次人員經費不足起到一定補充的作用，可以使其更好地履行單位職能產生積極的影響。

（三）嚴格審批流程，未經報批不得出租

現行制度要求，中央農業科研單位所有出租房屋事項，均應按照國有資產管理有關政策規定的權限和程序履行報批手續，未經批準，不得出租。因此，中央農業科研單位要通過及時梳理單位房產使用現狀信息，建立房產出租臺賬，動態掌握房產出租狀態，及時將清理已到期和將要到期的房產出租事項和新增房產出租事項一起進行匯總，統籌安排新一輪房屋出租工作；堅決杜絕先出租后審批，或故意拆分整體出租事項規避上級審批等違規現象發生。

（四）嚴格房屋資產使用監管，防止巧立名目招租

中央農業科研單位要重視房屋資產使用管理，重點監督防范房屋資產對外使用行為，排查各類合作協議和經濟合同等，檢查是否出現允許合作方使用單位房屋資產的情況。嚴防單位任何部門或者個人以技術合作、共建共享、合作經營等形式暗箱操作，規避房產出租審批、公開招租和信息公示公開等制度要求，逃避房屋出租過程監管。對已經出現的違反房屋出租政策的事項，要下決心整改，及時終止相關的協議、合同等，將房產出租回歸規范化管理，同時紀檢監察部門要加大監督檢查力度，建立長效機制，避免國有資產流失，防止各類違法違紀現象發生。

（五）增強法律風險意識，保護自身利益不受損

中央農業科研單位在房屋出租管理中，要有較強的法律安全意識，在選擇房屋承租人過程中，注意對承租人有無重大違法違紀和不良誠信道德問題的調查，優先選擇誠信度較高、無違法亂紀行為記錄的承租人。在簽訂租房合同中，要充分聽取單位法律顧問等專業人士意見，檢查租房合同中有無損害出租人利益、給出租人帶來風險的條款。中央農業科研單位要注意加強對承租戶的監督和管理，對其租賃合同履約情況進行經常性監督，對違反規定的行為，及時發現并處理。

四、結語

房屋出租管理是一個政策性強、涉及面廣的綜合性系統工作，中央農業科研單位要嚴格遵從相關制度文件要求，加強組織領導，健全內控體系，建立管理長效機制；對于房屋出租管理成效的考核，不能僅僅注重房屋出租給單位帶來多少經濟利益，也要時刻注意房屋出租過程中面臨的各項風險；要統籌兼顧，嚴格按政策辦事，真正使中央農業科研單位更好地履行職責，確保國有資產保值增值。