中國城市化的邏輯轉(zhuǎn)換：含義及意義*

高 帆

城市和農(nóng)村是構(gòu)成一國國民經(jīng)濟和社會運行體系的兩個部門。相對于農(nóng)村，城市在微觀層面往往具有更高的勞動生產(chǎn)率和勞動者報酬，在宏觀層面往往具有更強的集聚效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、創(chuàng)新效應(yīng)和分工效應(yīng)。一國的現(xiàn)代化伴隨著農(nóng)村人口流向城市以及城市人口占比的攀升，城市化率提高是經(jīng)濟社會發(fā)展進程的重要特征事實。從國際經(jīng)驗看，不同國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和城市化率之間顯著正相關(guān)。改革開放以來，以勞動力外出就業(yè)為出發(fā)點，中國農(nóng)村人口呈現(xiàn)出大規(guī)模、持續(xù)性的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)，按照常住人口統(tǒng)計的城市化率快速增長，并在同期的全球城市化進程中創(chuàng)造了增速“奇跡”，這一奇跡與經(jīng)濟增長“奇跡”相互嵌套，共同構(gòu)成了國際視野下的中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展“圖景”。 1978 年之后，中國實現(xiàn)了世所罕見的高速經(jīng)濟增長，“同一時期中國的城市化速度也是世界上最快的”。①蔡昉：《歷史瞬間和特征化事實——中國特色城市化道路及其新內(nèi)涵》，《國際經(jīng)濟評論》2018 年第4 期。中國的城市化進程與國際經(jīng)驗具有一致性，但在推進速度及背后的機制方面，中國的城市化卻具有自身特色。理解中國的城市化演進邏輯具有理論和實踐價值，它可以豐富人們針對城市化問題的規(guī)律性認識，并對中國后續(xù)的城市化實踐提供啟示和借鑒。特別是，中國的經(jīng)濟發(fā)展是一個由不同階段組成的連續(xù)過程，在經(jīng)歷了持續(xù)高速增長之后，中國特色社會主義進入新時代，發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變要求城市化的功能和推進方式發(fā)生調(diào)整，能否遵循城市化發(fā)展規(guī)律、因勢利導(dǎo)地推進這種調(diào)整是值得探究的重大命題。新時代中國的城市化邏輯正在發(fā)生轉(zhuǎn)換，本文試圖在“需求端”對這種轉(zhuǎn)換的背景和內(nèi)涵進行分析，說明中國的城市化應(yīng)該“走向何方”，在“供給端”對實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)換的條件進行研究，闡釋中國應(yīng)“如何走向”符合自身發(fā)展階段的城市化。本文的分析有助于深化人們對中國城市化規(guī)律的認識，也有利于我國依靠公共政策完善來更好地構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

一、中國城市化的三重功能及其歷史考察

在經(jīng)濟理論中，人們可以從不同視角對城市化問題展開研究，畢竟這是一個涉及人口、產(chǎn)業(yè)、地理等多方面的結(jié)構(gòu)變動。城市化作為微觀主體的行為選擇和決策結(jié)果，其產(chǎn)生的影響具有系統(tǒng)性和整體性。由此出發(fā)，人們對城市化的討論除了關(guān)注城市化本身之外，也經(jīng)常將其與現(xiàn)代化進程相關(guān)聯(lián)，即探究城市化與經(jīng)濟總量增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變之間的內(nèi)在關(guān)系。在發(fā)展經(jīng)濟學中，劉易斯-費景漢-拉尼斯模型構(gòu)建了經(jīng)典的二元經(jīng)濟理論。①Lewis A., “Economic Development with Unlimited Supplies of Labor”, The Manchester School, Vol.22, No.2, 1954, pp.139-191.J.C.H. Fei, G Ranis, Development of the Labor Surplus Economy: Theory and Policy, Richard D. Irwin, Homewood, IL. 1964.費景漢、拉尼斯：《增長和發(fā)展：演進觀點》，洪銀興譯，北京：商務(wù)印書館 2004 年。按照這種理論，城鄉(xiāng)二元對立是發(fā)展中國家的基本經(jīng)濟特征，城鄉(xiāng)兩大部門之間存在著勞動生產(chǎn)率差異，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移是消除這種落差的關(guān)鍵。這一流轉(zhuǎn)過程意味著生產(chǎn)率差距的收斂和二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，也意味著勞動力配置效率的提高和經(jīng)濟總量增長。由此引申開來，城市化是發(fā)展中國家邁向發(fā)達國家的重要途徑。庫茲涅茨（1971）同樣關(guān)注經(jīng)濟增長與產(chǎn)業(yè)、部門經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)，其研究發(fā)現(xiàn)：各國的經(jīng)濟增長表現(xiàn)為人均產(chǎn)出的持續(xù)增長，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)主導(dǎo)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、人口結(jié)構(gòu)從農(nóng)村主導(dǎo)到城市主導(dǎo)的變化。②西蒙. 庫茲涅茨：《各國的經(jīng)濟增長》，北京：商務(wù)印書館1971 年。“庫茲涅茨事實”將城市化率提高與經(jīng)濟增長直接鏈接起來。這一分析能夠得到國際經(jīng)驗的支持，世界銀行最新數(shù)據(jù)顯示，2021 年高收入國家、中高等收入國家、中等收入國家、中低等收入國家、低收入國家的城市化率分別為81.48%、68.38%、53.84%、43.02%和34.22%，③The World Bank.“World Development Indicators: Urbanization”, http://wdi.worldbank.org/table/3.12.這從側(cè)面證實了城市化對經(jīng)濟增長的驅(qū)動作用，以及城市化率和經(jīng)濟發(fā)展之間的緊密關(guān)聯(lián)。

新中國成立以來、特別是改革開放之后，中國的發(fā)展成就舉世罕見，但迄今中國仍然是一個發(fā)展中國家。④劉偉、蔡志洲：《如何看待中國仍然是一個發(fā)展中國家？》，《管理世界》2018 年第9 期。中國面臨著持續(xù)推進現(xiàn)代化發(fā)展的歷史使命，而城市化對中國現(xiàn)代化發(fā)展的推動作用值得關(guān)注。在全球范圍內(nèi)，中國是一個具有人口和地理超大規(guī)模特征的國家，城市化發(fā)展涉及的人口規(guī)模、空間范圍及影響程度世所罕見。在人多地少、農(nóng)村農(nóng)戶數(shù)以億計且很長時期內(nèi)實施城市偏向政策的背景下推進城市化，中國城市化的道路選擇也和其他經(jīng)濟體存在區(qū)別。更重要的是，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，蘊涵著全體人民共同富裕等戰(zhàn)略目標，其現(xiàn)代化進程并不單純地表現(xiàn)為經(jīng)濟增長。上述國情特征意味著：理解中國的城市化應(yīng)將其放置在社會主義現(xiàn)代化的整體框架中進行審視，在辨析城市化與現(xiàn)代化目標的“契合”中把握城市化的多重功能，以及這些功能組合方式的動態(tài)變化。換言之，中國的城市化不僅呈現(xiàn)出城市化率在時序意義上的提升，而且呈現(xiàn)出城市化功能在不同時段的轉(zhuǎn)換。從實踐角度看，中國城市化的功能主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，經(jīng)濟增長功能。已有經(jīng)濟理論將城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率落差作為起點，強調(diào)城市因產(chǎn)業(yè)特征和人口集聚而具有生產(chǎn)率優(yōu)勢，農(nóng)村勞動力和人口流向城市，即城市化意味著勞動力從低生產(chǎn)率部門轉(zhuǎn)向高生產(chǎn)率部門，這種就業(yè)和人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化是經(jīng)濟增長的動力源泉。按照這種理解，城市化首先扮演著經(jīng)濟增長引擎的重要角色。 1978 年以來，中國將黨和國家工作重心轉(zhuǎn)向社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，并通過改革開放來推進現(xiàn)代化建設(shè)，在這一過程中，城市化對經(jīng)濟增長也發(fā)揮了顯著的驅(qū)動作用。中國城鄉(xiāng)存在勞動生產(chǎn)率落差，這是國民經(jīng)濟中的一個特征事實。 CEIC 的數(shù)據(jù)顯示，1978 年中國第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率分別為359.1 元/人、2527.2 元/人、1851.0 元/人，農(nóng)村勞動力跨產(chǎn)業(yè)、跨城鄉(xiāng)再配置具有充沛的動能。伴隨著戶籍制度就業(yè)管制功能的放松以及東部地區(qū)非公經(jīng)濟的崛起，農(nóng)村勞動力在經(jīng)歷了短暫的本地非農(nóng)化就業(yè)之后，在20 世紀90 年代中期之后，逐步形成了“農(nóng)民工”大規(guī)模非農(nóng)化流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)主要是勞動力從中西部農(nóng)村流向東部城市，這導(dǎo)致中國的城市化率快速提高。 CEIC 的數(shù)據(jù)顯示，1978—2021 年我國按照常住人口計算的城市化率從17.9%增至64.7%，年均增長率為1.09%，其中1995—2021 年的年均增長率更是達到1.35%，與此相對，1949—1977 年中國城市化率的年均增長率僅為0.25%。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，1978—2020 年中國城市化率從17.9%增至61.4%，提高了43.5 個百分點，而同期世界和其他主要經(jīng)濟體的城市化率增長分別為：世界17.7 個百分點、美國9 個百分點、日本15.7 個百分點、巴西23.5 個百分點、印度12.5 個百分點。考慮到中國市場的超大規(guī)模特征，其城市化進程對全球城市化的影響舉足輕重，世界銀行數(shù)據(jù)顯示，1978—2020 年中國城市人口從1.71 億增至8.67 億，凈增長6.96 億，占同期世界城市人口增長數(shù)27.10 億的25.6%。①The World Bank.“World Development Indicators: Urbanization”, http://wdi.worldbank.org/table/3.12.可見，改革開放之后，中國在全球發(fā)展史上創(chuàng)造了城市化率迅猛增長的“奇跡”，在很短時間內(nèi)，中國從一個農(nóng)村人口占主體的國家轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝谡贾黧w的國家，鄉(xiāng)土中國已經(jīng)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)中國。②劉守英、王一鴿：《從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國——中國轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村變遷視角》，《管理世界》2018 年第10 期。改革開放以來，中國城市化率快速增長的微觀機制是：數(shù)以億計的農(nóng)村勞動力在產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)間“用腳投票”，其經(jīng)過勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟收益比較之后，在市場機制作用下進入到勞動報酬更高的領(lǐng)域就業(yè)，由此產(chǎn)生的宏觀效應(yīng)是大幅度降低了勞動力“過剩”和“短缺”的并存程度，促成了勞動力和資本在城市部門的緊密結(jié)合，支撐了中國勞動密集型制造業(yè)的發(fā)展和“世界制造中心”的形成，由此推動了經(jīng)濟總量的高速增長。在這個意義上，中國經(jīng)濟增長“奇跡”和城市化率增長“奇跡”相輔相成、不可分割。

第二，效率提升功能。經(jīng)濟增長理論將一國的經(jīng)濟增長歸結(jié)為兩個支撐力量，即要素供給水平和要素的組合效率。考慮到要素存在著供給約束以及邊際收益遞減，要素組合效率對特定國家長期經(jīng)濟增長的作用就更為突出，效率提升是經(jīng)濟可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)條件。城市化作為現(xiàn)代化進程中的重要結(jié)構(gòu)變遷，其不僅追求農(nóng)村勞動力進入城市產(chǎn)生的再配置效應(yīng)，而且追求勞動力、土地、資本等要素之間的動態(tài)匹配。在這個意義上，城市化是以農(nóng)村勞動力和人口流轉(zhuǎn)為牽引、涉及各種要素在部門和空間再配置的系統(tǒng)過程，勞動力、土地、資本的組合關(guān)系對于城市本身的持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，對于城市和農(nóng)村之間的融合互動也舉足輕重。顯然，城市化不僅具有因勞動力流動而帶來的經(jīng)濟增長功能，還具有因各種要素重新組合而產(chǎn)生的效率提升功能。 1978 年以來，中國在快速城市化進程中顯著提升了勞動力配置效率，這有兩個方面的證據(jù)：在微觀層面，農(nóng)民收入水平提高，且工資性收入已取代家庭經(jīng)營性收入成為農(nóng)民收入的首要來源；在宏觀層面，中國保持了快速的經(jīng)濟增長，且城市化率與地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平正相關(guān)。但與此同時，我國勞動力流動與土地、資本配置之間存在失衡，這對城市化的效率提升功能產(chǎn)生了抑制和阻滯作用。當前，我國在城市化中勞動力市場因社保體系分割而導(dǎo)致了勞動力市場流動配置的障礙，土地、勞動力等要素市場呈現(xiàn)出制度性、區(qū)域性分割特征。③付敏杰、張平、袁富華：《工業(yè)化和城市化進程中的財稅體制演進：事實、邏輯和政策選擇》，《經(jīng)濟研究》2017 年第12 期。CEIC 的數(shù)據(jù)顯示，1981—2020 年我國按照常住人口口徑計算的城市人口年均增長率為3.92%，同期城市建設(shè)用地面積、城市建成區(qū)面積的年均增長率分別為5.91%和5.57%，可見人口城市化滯后于土地城市化。盡管存在地區(qū)差異，但這種失衡暗示著城市化進程存在著城市人口密度的“相對下降”，其對土地配置效率提高以及城市集聚效應(yīng)的持續(xù)發(fā)揮是不利的。自上世紀90 年代中期以來，在財政分權(quán)改革和土地管理制度變遷的背景下，地方政府在農(nóng)村土地征用和城市土地出讓中起到了重要作用，以城市建設(shè)用地的總量和結(jié)構(gòu)為杠桿，通過土地出讓收入來彌補財政收支缺口，通過土地預(yù)期收益來向金融機構(gòu)融資，成為地方政府的普遍做法，城市化進程伴隨著地方政府的土地財政、土地融資以及城市高房價，而“地方政府的土地融資活動顯著促進了城市化失衡現(xiàn)象的形成”，④冀云陽、付文林、楊寓涵：《土地融資、城市化失衡與地方債務(wù)風險》，《統(tǒng)計研究》2019 年第7 期。其衍生結(jié)果是資本配置向房地產(chǎn)過度流入、地方政府債務(wù)風險逐漸累積，長期來看，這些情形對資本配置效率的提高也產(chǎn)生沖擊。

第三，成果分享功能。城市化是一國現(xiàn)代化進程的重要結(jié)構(gòu)性變遷，會對不同群體的經(jīng)濟狀況產(chǎn)生影響，留在農(nóng)村的群體、流向城市的農(nóng)村人口以及城市的原有居民在城市化進程中的收益是不均勻的，但城鄉(xiāng)人口流動加劇了城市向農(nóng)村的消費示范，這意味著城市化會產(chǎn)生收入分配和消費擴散效應(yīng)。對于中國這樣以實現(xiàn)共同富裕為戰(zhàn)略目標的社會主義國家而言，城市化不僅應(yīng)從經(jīng)濟規(guī)模視角來理解，還應(yīng)從其對不同群體的經(jīng)濟影響維度來考察，城市化的成果分享機制應(yīng)受到足夠重視。 1978 年以來，我國農(nóng)村居民在城市化進程中改善了生活水平，其中的機制是：城市化使農(nóng)民獲得了相對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出更高的工資回報，推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)營逐步走向規(guī)模化和集約化，且城市化推動的經(jīng)濟增長為政府的農(nóng)村財政傾斜提供了基礎(chǔ)。特別是，2009 年以來，我國城鄉(xiāng)收入差距和消費差距呈現(xiàn)出持續(xù)縮減態(tài)勢，CEIC 的數(shù)據(jù)顯示，2009—2021 年城市人均可支配收入/農(nóng)村人均可支配收入從3.11 倍降至2.50 倍，城市人均消費支出/農(nóng)村人均消費支出從2.81 倍降至1.90 倍，2020 年中國歷史性地消除了農(nóng)村絕對貧困問題。相對于改革開放初期，我國城市化在推動二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化、改善農(nóng)村居民福利方面產(chǎn)生了積極作用。但迄今中國城市化在解決二元社會結(jié)構(gòu)方面仍存在短板，農(nóng)村勞動力主要以農(nóng)民工方式進入城市就業(yè)，但其社會保障主要依據(jù)農(nóng)業(yè)人口這種戶籍制度來獲取，這使進城人員的職業(yè)轉(zhuǎn)變和身份轉(zhuǎn)換不同步。以戶籍人口計算的城市化率長期低于常住人口的城市化率，2021 年這兩者的數(shù)據(jù)分別為46.7%和64.7%，兩者相差18 個百分點或2.55 億人。這種落差也引致了對中國真實城市化水平的重新思考和測度。①蔡繼明、劉敏思、劉媛：《我國真實城市化水平測度及國際比較》，《政治經(jīng)濟學評論》2019 年第6 期。城市內(nèi)部進城務(wù)工人員和城市戶籍人口之間存在著勞動力市場分割和社會保障獲取的制度差異，其中在超大城市、特大城市的這種“二元結(jié)構(gòu)”尤為突出，我國在解決了農(nóng)村勞動力城市進入問題之后尚未有效解決城市融入問題。考慮到當前的城市化以農(nóng)民在城市就業(yè)為導(dǎo)向，故農(nóng)村勞動力進入城市就伴隨著人力資本的選擇。由于遷移的選擇性，城市化把農(nóng)村之中相對年輕的、受過更好教育的以及更敢于闖蕩的人帶到了城市。②謝桂華：《中國流動人口的人力資本回報與社會融合》，《中國社會科學》2012 年第4 期。農(nóng)村中具有較高人力資本含量的勞動力進入城市以獲取更高的工資回報，其衍生結(jié)果是加劇了農(nóng)村的空心化、老齡化程度，并助推了城鄉(xiāng)的不平衡發(fā)展和農(nóng)村的不充分發(fā)展。

二、理解中國城市化功能的當代背景

對于特定國家而言，城市化涉及要素結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等的系統(tǒng)變革，城市化的功能是多方面的。在中國這樣的發(fā)展中大國，城市化具有經(jīng)濟增長、效率提升、成果分享等功能，這是由中國的發(fā)展中國家國情以及中國特色的社會主義性質(zhì)決定的。改革開放之后，服務(wù)于解放和發(fā)展生產(chǎn)力、解決落后的社會生產(chǎn)這樣的戰(zhàn)略導(dǎo)向，我國城市化具有顯著的增長導(dǎo)向特征，即將經(jīng)濟增長功能放置在優(yōu)先位置，集中表現(xiàn)是強調(diào)農(nóng)村勞動力的大規(guī)模非農(nóng)化就業(yè)、城市化率的迅猛提高以及城市數(shù)量的持續(xù)增加，以此推動GDP 和人均GDP 向主要發(fā)達國家的快速追趕，房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則在城市化高速發(fā)展中則扮演了重要角色。現(xiàn)階段中國特色社會主義進入新時代，中國的現(xiàn)代化發(fā)展已站在新的起點并瞄準新的目標，這在客觀上需要對城市化功能進行動態(tài)調(diào)整，即將效率提升、成果分享等質(zhì)量功能放在突出位置，民生在城市化建設(shè)中的重要性得以增強，而此前增長導(dǎo)向型城市化的支撐條件在減弱，邊際收益在遞減，時代背景推動著中國城市化功能從增長導(dǎo)向型轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升型。

首先，社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化。社會主要矛盾的判定具有重要實踐價值，它決定了特定時期我國經(jīng)濟發(fā)展的主攻方向，同時也影響了城市化功能的組合方式。 1949—1977 年我國采用計劃經(jīng)濟體制建成了獨立、比較完整的工業(yè)體系，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略取得了預(yù)期成效，但與之相伴的是微觀主體普遍缺乏經(jīng)濟激勵，與主要發(fā)達國家相比，中國的人均GDP 并未呈現(xiàn)追趕態(tài)勢。這種背景也暗示了改革開放之后的社會主要矛盾判定及突破口選擇。 1978 年我國以黨的十一屆三中全會召開為標志、以農(nóng)村經(jīng)營方式率先變革為起點開啟了改革開放新征程，1981 年黨的十一屆六中全會指出我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。“落后的社會生產(chǎn)”是改革開放初期中國發(fā)展的關(guān)鍵制約因素，現(xiàn)代化建設(shè)必須首先解放和發(fā)展生產(chǎn)力，改變經(jīng)濟規(guī)模的落后格局。基于此，強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心、實現(xiàn)快速的經(jīng)濟增長就成為回應(yīng)社會主要矛盾的邏輯必然。與這種格局相契合，我國的城市化自然也將經(jīng)濟增長功能放在首要位置，在推進經(jīng)濟體制改革的進程中，通過農(nóng)村經(jīng)營方式改革、賦予農(nóng)村勞動力就業(yè)選擇權(quán)來形成“推力”，通過堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展來形成“拉力”，通過打通要素市場流轉(zhuǎn)通道、不斷降低交易成本來減少“阻力”，中國啟動了世界歷史上規(guī)模和速度罕見的城市化發(fā)展，并因勞動力再配置效應(yīng)收獲了經(jīng)濟增長“奇跡”。 2010 年中國GDP 超越日本成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體，2021 年中國人均GDP 超過世界平均水平并接近高收入國家“門檻線”，這意味著中國“落后的社會生產(chǎn)”這種制約因素發(fā)生了深刻變化，社會主要矛盾的判斷應(yīng)隨之發(fā)生變化。立足于這種實踐背景，2017 年黨的十九大明確指出中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，“不平衡不充分發(fā)展”成為現(xiàn)階段我國現(xiàn)代化發(fā)展的主要制約因素，著力解決結(jié)構(gòu)問題成為發(fā)展的內(nèi)在需要，其重要性和急迫性不亞于解決經(jīng)濟總量問題。與之相契合，中國經(jīng)濟從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，城市化就不能繼續(xù)強調(diào)經(jīng)濟增長功能為主導(dǎo)，而必須更加突出效率提升功能，以回應(yīng)發(fā)展動力的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，即從主要依靠要素投入的粗放型增長方式轉(zhuǎn)為更多依靠要素組合效率的集約型增長方式。同時必須更加凸顯成果分享功能，以回應(yīng)發(fā)展結(jié)果配置的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，對沖城鄉(xiāng)、地區(qū)等在發(fā)展中的失衡格局。顯然，中國城市化的功能轉(zhuǎn)化是適應(yīng)社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的重大舉措。

其次，共同富裕的目標取向。作為社會主義國家，中國的現(xiàn)代化進程將共同富裕放在目標體系的關(guān)鍵位置，以實現(xiàn)共同富裕為發(fā)展指向，也將中國的現(xiàn)代化道路與其他經(jīng)濟體的現(xiàn)代化模式區(qū)別開來。 1949—1977 年中國特色社會主義建設(shè)為中國實現(xiàn)共同富裕提供了經(jīng)濟制度基礎(chǔ)，生產(chǎn)資料公有制占主體地位成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重大制度安排。 1978 年以來的經(jīng)濟持續(xù)高速增長則為共同富裕的實現(xiàn)提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，全面建成小康社會意味著中國實現(xiàn)了效率和公平的兼顧。新時代我國要在更高水平上推進共同富裕事業(yè)，到“十四五”末全體人民共同富裕邁出堅實步伐，到2035 年全體人民共同富裕要取得更為明顯的實質(zhì)性進展，到本世紀中葉全體人民共同富裕要基本實現(xiàn)。這為我國共同富裕事業(yè)提供了“時間表”和“路線圖”。“全體人民”意味著共同富裕在主體上要全覆蓋，不能出現(xiàn)個體或群體的遺漏，“更為明顯的實質(zhì)性進展”意味著共同富裕在客體上需要上臺階，不能在現(xiàn)有水平踏步不前。從實施的角度看，我國要實現(xiàn)更高水平的共同富裕必須解決好兩個問題：一是財富生成問題，“共同富裕”不是“共同貧困”，只有在“蛋糕做大”的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)更高水平的共同富裕，現(xiàn)階段我國財富生成的關(guān)鍵是促使要素組合效率的提升；二是財富分配問題，“共同富裕”不是“兩極分化”，在“蛋糕做大”的同時必須更好地“分配蛋糕”，提高發(fā)展過程的包容性和發(fā)展成果的分享性，使全體人民在發(fā)展中能夠有更多的獲得感、滿意度。現(xiàn)階段我國發(fā)展的不平衡首先表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，要實現(xiàn)更高水平的共同富裕必須解決這種失衡問題。中國共同富裕的目標定位意味著：在經(jīng)濟總量快速增長之后，新時代中國的城市化應(yīng)更加強調(diào)效率提升和成果分享功能，依靠城市化的效率提升來持續(xù)促進整體的財富生成，依靠城市化的成果分享來更好推進整體的財富分配，使城鄉(xiāng)居民在更高水平上實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展和共同富裕。由此可見，中國的城市化不能再延續(xù)此前的經(jīng)濟增長主導(dǎo)方式，這是中國實現(xiàn)更高水平共同富裕的客觀需要和邏輯必然。

最后，城市化的支撐條件轉(zhuǎn)變。從理論推演和國際經(jīng)驗看，城市化是多種因素驅(qū)動的歷史過程。一國城市化率快速提高發(fā)生于特定階段，并依賴于一系列條件的組合。這些條件包括：城市化進程處在起飛階段、農(nóng)村存在龐大的勞動力資源、城鄉(xiāng)之間存在顯著的勞動生產(chǎn)率落差等等，這些條件使城鄉(xiāng)之間存在著經(jīng)濟“勢能”，在市場機制作用下就會出現(xiàn)農(nóng)村人口的快速進城。改革開放初期，我國的城市化就處在起飛階段，農(nóng)村具有“人口紅利”和勞動力供給充裕的特征，城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率和公共產(chǎn)品配置存在明顯差距，這些因素共同導(dǎo)致了城市化率的快速提高，增長導(dǎo)向型的城市化取得了顯著績效。但隨著發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，我國城市化率快速增長的支撐條件正在發(fā)生趨勢性變化。在理論研究層面，美國城市學者諾瑟姆用S 型曲線刻畫城市化的發(fā)展趨勢，即在不同的階段城市化發(fā)展速度是存在差異的，城市化率在25%以下是初級階段，這一階段農(nóng)業(yè)人口占國民經(jīng)濟絕大比重且城市化率提升緩慢；城市化率從25%增長到50%乃至70%是加速階段，這一階段農(nóng)村勞動力持續(xù)向非農(nóng)轉(zhuǎn)移，城市化率也處在快速增長狀態(tài)；城市化率超過70%是成熟階段，這一階段農(nóng)村產(chǎn)品供給和城市需求漸趨穩(wěn)態(tài)，城市化率的增長變得非常緩慢。①陳明星、葉超、周義：《城市化速度曲線及其政策啟示——對諾瑟姆曲線的討論與發(fā)展》，《地理研究》2011 年第8 期。按照這一理論，改革開放之后我國城市化先后經(jīng)歷了初級階段和加速階段，2021 年我國按照常住人口計算的城市化率達到64.7%，城市化的加速階段在整體上即將完成，并趨勢性地邁向成熟階段。中國城市化率增長速度將從年均超過1 個百分點逐漸回落，并在較長時期達到80%左右的發(fā)達國家普遍水平。改革開放以來我國快速增長的城市化率以農(nóng)村人口、特別是農(nóng)村勞動年齡人口流入城市為基本動力，然而現(xiàn)階段，人口結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，少子化、老齡化趨勢在農(nóng)村也極為顯著，勞動年齡人口的絕對數(shù)和相對數(shù)均在持續(xù)下降。 CEIC 的最新數(shù)據(jù)顯示，2011—2021 年我國16-59 歲的勞動年齡人口從9.25 億降至8.82 億，占人口總數(shù)的比重則從68.3%降至62.5%，這意味著農(nóng)村勞動力向城市的流轉(zhuǎn)規(guī)模很難保持此前的增長態(tài)勢。此外，在人均收入水平提高和居民消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的背景下，農(nóng)村經(jīng)營者基于市場需求調(diào)整生產(chǎn)決策，通過三次產(chǎn)業(yè)融合和組織創(chuàng)新來提高產(chǎn)業(yè)增加值，而政府基于農(nóng)產(chǎn)品的公共產(chǎn)品性質(zhì)以及農(nóng)村的社會穩(wěn)定功能，也增加了向農(nóng)村的財政資源傾斜，市場力量和政府作用的交匯導(dǎo)致城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率落差趨于縮小，CEIC 的數(shù)據(jù)顯示，2003—2020 年我國第二產(chǎn)業(yè)和第一產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率差距從8.4 倍降至4.0 倍，第三產(chǎn)業(yè)和第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率差距從5.7 倍降至3.5 倍，這種趨勢會引致農(nóng)村勞動力就業(yè)選擇和流轉(zhuǎn)行為的變化，即離開戶籍所在地進入外地務(wù)工的農(nóng)民工趨于減少，2008—2021 年外出農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的比重從62.3%降至58.7%。此外，還應(yīng)該看到，進入新時代之后中國經(jīng)濟增速放緩、內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境更趨復(fù)雜，CEIC 數(shù)據(jù)顯示，2012—2021 年中國GDP 年均增長率為6.69%，低于1978—2011 年的年均增長率10.01%，經(jīng)濟增速出現(xiàn)了逐步“下臺階”的趨勢。近年來國際貿(mào)易保護主義抬頭和地緣政治格局轉(zhuǎn)變，使得中國經(jīng)濟需要依托城市化的提質(zhì)增效來加快形成新發(fā)展格局，2020 年之后新冠肺炎疫情的突發(fā)又對人們在大城市集聚的收益和成本產(chǎn)生了影響。這些因素相互交織，均對增長導(dǎo)向型城市化的持續(xù)性帶來了挑戰(zhàn)。以上情形表明：現(xiàn)階段我國繼續(xù)推進增長導(dǎo)向型城市化的條件總體在減弱，各種條件的組合關(guān)系內(nèi)在地要求城市化發(fā)展思路。

三、新時代中國城市化邏輯轉(zhuǎn)換的內(nèi)涵

城市化是我國現(xiàn)代化進程的重要結(jié)構(gòu)性變遷，它對經(jīng)濟社會發(fā)展具有多重作用，這是發(fā)展中國家邁向發(fā)達國家的基本規(guī)律，這個規(guī)律在中國實踐中也得到了證實。然而，在不同時期，城市化的功能并不相同，其功能組合會隨著發(fā)展階段而轉(zhuǎn)化，這也是城市化發(fā)展的另一規(guī)律。改革開放以來，中國的城市化主要體現(xiàn)為城市化率的快速增長及其對經(jīng)濟總量增長的驅(qū)動作用增強。新時代中國城市化的功能需要發(fā)生變動，這是由社會主要矛盾轉(zhuǎn)化、共同富裕目標設(shè)定以及城市化條件演變等決定的。中國的城市化邏輯需要轉(zhuǎn)換，以適應(yīng)現(xiàn)代化實踐的演變趨勢和時代特征。據(jù)此，2013 年中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，這可視為我國城市化發(fā)展理念和思路轉(zhuǎn)變的一個標志。此后，我國在理論層面持續(xù)深化對新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的認識，在實踐層面不斷推進新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)工作，例如，2019 年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》明確提出“提升城市包容性，推動農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工融入城市”。“新型城鎮(zhèn)化”是在此前城市化取得成就、但面臨格局挑戰(zhàn)下形成的新命題，其體現(xiàn)出對此前城市化發(fā)展模式的變革，這種變革延續(xù)至今并貫穿于新時代的整個進程。新時代中國城市化的邏輯轉(zhuǎn)換是由多個方面組成的系統(tǒng)性概念。

第一，從增長導(dǎo)向轉(zhuǎn)向質(zhì)量導(dǎo)向。城市化追求什么、以怎樣的方式發(fā)展，是城市化進程需要回答的首要問題，也是城市化邏輯最重要的組成部分，它決定了城市化邏輯轉(zhuǎn)換的其他內(nèi)容。改革開放以來，我國城市化以追求經(jīng)濟增長為核心目標，經(jīng)濟增長功能在城市化功能中居于首要地位，這是由中國在整體上解放和發(fā)展生產(chǎn)力、改變落后生產(chǎn)格局決定的。與此關(guān)聯(lián)，城市化的推進方式主要以農(nóng)村勞動力大規(guī)模進城務(wù)工、常住人口城市化率快速增長以及城市數(shù)量顯著增加為基本方式。這些使得中國城市化呈現(xiàn)出顯著的增長導(dǎo)向特征。增長導(dǎo)向型城市化取得了明顯成效，但現(xiàn)階段這種城市化的支持條件在減弱，也不能充分契合新時代的戰(zhàn)略目標，它在邏輯上就需要轉(zhuǎn)向質(zhì)量導(dǎo)向型城市化。與增長導(dǎo)向型城市化相比，質(zhì)量導(dǎo)向型城市化更加追求效率提升和成果分享功能，經(jīng)濟增長功能的首要地位發(fā)生了變化，以犧牲效率和包容性來實現(xiàn)經(jīng)濟總量的增長，這種思路需要摒棄或改變，新時代中國的城市化應(yīng)以高質(zhì)量、可持續(xù)為基本取向。質(zhì)量導(dǎo)向型城市化在發(fā)展路徑上也并不單純強調(diào)城市化率的快速增長以及城市數(shù)量的持續(xù)增加，而是強調(diào)不斷擴大城鄉(xiāng)微觀主體的選擇權(quán)利，在城市化速度放緩的同時著力解決已經(jīng)積累的結(jié)構(gòu)性問題，使農(nóng)村居民在城市化進程中能夠消除制度性差異或制度性障礙，并實現(xiàn)勞動力、土地、資本等要素的重新匹配，中低速但更具穩(wěn)健性、包容性應(yīng)是新時代中國城市化的發(fā)展方向。

第二，從城市偏向轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合。城市化涉及城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變，“二元經(jīng)濟”理論將農(nóng)村勞動力非農(nóng)化流轉(zhuǎn)、即城市化視為二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的核心機制。在這種理論中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村是被動的、等待被改造的部門，農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題會隨著城市化而得以解決。這里的隱含假設(shè)是城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置是相同的，農(nóng)村勞動力流轉(zhuǎn)主要是經(jīng)濟利益比較的結(jié)果，而城市與鄉(xiāng)村享受國家統(tǒng)一的社會保障和公共服務(wù)是發(fā)達國家城鄉(xiāng)關(guān)系的一個顯著特征。①桂華：《城鄉(xiāng)“第三極”與縣域城鎮(zhèn)化風險應(yīng)對》，《中州學刊》2022 年第2 期。1978 年以來，我國主要是從城市發(fā)展角度來理解城市化的進程，這使得城市化具有城市偏向特征，具體表現(xiàn)是：城市是經(jīng)濟增長的重要“引擎”，推動農(nóng)村勞動力大規(guī)模進入城市，在城市中形成集聚效應(yīng)是激活這種“引擎”的重要動因。城市化過程中進城務(wù)工人員與城市戶籍人口的二元結(jié)構(gòu)、城市化對農(nóng)村勞動生產(chǎn)率以及人口結(jié)構(gòu)的影響，并未在城市化發(fā)展中得到充分重視，這也是城市化率快速增長與農(nóng)村空心化并存的重要成因，城市化并未導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的自動解決。新時代我國以解決不平衡不充分發(fā)展為落腳點，以實現(xiàn)更高水平的共同富裕為目標取向，由此就不能繼續(xù)基于城市發(fā)展來看待城市化，而必須在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的框架下來審視城市化，這是城市化邏輯轉(zhuǎn)換的重要內(nèi)容，“在評價我國城市化進展時，還應(yīng)當考慮到逐漸被‘卷入’城市部門的人群是否與原有城市人口之間的社會經(jīng)濟特征的融合性”。②羅楚亮、董永良：《城鄉(xiāng)融合與城市化的水平與結(jié)構(gòu)》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2020 年第11 期。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展框架下理解城市化，意味著必須在解決進城務(wù)工人員的城市流入問題之后，加快解決這些群體的城市融入問題，農(nóng)民工市民化應(yīng)成為城市化進程不可回避的議題；必須完善工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的實現(xiàn)方式，強調(diào)城市化對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率的提升作用；必須關(guān)注城鄉(xiāng)之間的商品和要素雙向流動，在農(nóng)村勞動力、土地等流向城市的同時，更加暢通城市資本、技術(shù)等進入農(nóng)村的通道，以形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

第三，從政府驅(qū)動轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動。城市化是微觀主體行為選擇的結(jié)果，但微觀主體總是在政府提供的制度框架中進行決策的，政府—市場關(guān)系對城市化發(fā)展路徑及績效具有基礎(chǔ)性影響。 1978 年以來，中國的城市化進程與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型緊密關(guān)聯(lián)，中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出“雙重轉(zhuǎn)型”特征，即從農(nóng)村經(jīng)濟占主導(dǎo)轉(zhuǎn)為城市經(jīng)濟占主導(dǎo)，從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)為社會主義市場經(jīng)濟體制。迄今為止，中國仍處在體制轉(zhuǎn)型之中，要素市場化進程落后于產(chǎn)品市場化改革，③王小魯、胡李鵬、樊綱：《中國分省份市場化指數(shù)報告（2021）》，北京：社會科學文獻出版社2021 年，第3—4 頁。這是我國城市化發(fā)展的客觀背景。與改革開放之前相比，1978 年以來市場機制在中國城市化中的作用得到了顯著增強，事實上，農(nóng)村勞動力正是在市場信號下、借助市場機制從農(nóng)村流向城市的。但與主要發(fā)達經(jīng)濟體相比，中國的城市化還具有顯著的政府驅(qū)動特征，地方政府對于城市化的介入具有廣泛性和深入性。這主要體現(xiàn)為：政府在城鄉(xiāng)之間、不同城市之間的公共產(chǎn)品配置存在差異，這影響了農(nóng)村勞動力是否流向城市、以及流向什么城市的行為選擇；在“為增長而競賽”的激勵機制下，地方政府傾向于擴大城市規(guī)模，增加土地征用，這影響了城市化中人口和土地之間的組合關(guān)系；地方政府在推動城市化過程中，傾向于借助土地財政和土地金融來推動本地經(jīng)濟增長，而在城市土地配置中，則通過影響供地方式和結(jié)構(gòu)來招商引資，并導(dǎo)致城市房價走高，其結(jié)果是增加了進城務(wù)工人員的城市融入成本。從實踐來看，“撤縣設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃改革是我國政府推進城市化的一個重要體現(xiàn)。①盧盛峰、陳思霞、張東杰：《政府推動型城市化促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展嗎》，《統(tǒng)計研究》2017 年第5 期。陳熠輝、蔡慶豐、林海涵：《政府推動型城市化會提高域內(nèi)企業(yè)的創(chuàng)新活動嗎？》，《經(jīng)濟學（季刊）》2022 年第2 期。新時代我國城市化應(yīng)從政府驅(qū)動轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動，即更加強調(diào)市場機制在城市化中的作用，盡量規(guī)避政府對城市化發(fā)展的行政干預(yù)。這種邏輯轉(zhuǎn)換的原因是：我國深化經(jīng)濟體制改革的方向是明確的，其中的一個關(guān)鍵點是進一步凸顯市場在資源配置中的作用。同時，城市化中的勞動力、土地、資本配置效率要持續(xù)提高，其實施條件是這些要素的相對稀缺度能夠及時準確反映出來，并流向?qū)ζ湓u價更高的領(lǐng)域，農(nóng)村勞動力和人口也需要在統(tǒng)一市場中增強流動性。可見，新時代依靠政府驅(qū)動推進的城市化，其效率損失和資源錯配的負面結(jié)果會不斷累積，促使城市化發(fā)展從政府驅(qū)動轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動具有必要性和急迫性。

第四，從單一方向轉(zhuǎn)向多元協(xié)同。城市化的本質(zhì)是因勞動生產(chǎn)率落差而導(dǎo)致的勞動力流動，對于微觀主體而言，其流動行為需要考慮成本和收益的比較，只有在收益高于成本的情形下才會選擇流動，只有在凈收益最高的地方才會出現(xiàn)流動的集聚。 1978 年到上世紀90 年代中期，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的情形下，農(nóng)村勞動力普遍采用“離土不離鄉(xiāng)”方式進行非農(nóng)化就業(yè)，小城鎮(zhèn)或本地城市化成為這一時段我國城市化的基本方式。上世紀90 年代中期以來，伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)吸納功能的減弱，本地城市化逐漸式微，異地城市化逐漸成為農(nóng)村勞動力遷移的基本模式。特別是，東部大城市及其周邊集中了大量的非公企業(yè)，其在工作機會、工資水平和公共產(chǎn)品供給方面比小城市有優(yōu)勢，這導(dǎo)致了農(nóng)村勞動力、尤其是中西部勞動力集中流向這些地區(qū)，長三角、珠三角、京津冀成為農(nóng)民工流向最集中的地區(qū)。但目前這種情形正在發(fā)生變化，新時代中國城市化正在多個維度展開，農(nóng)村勞動力流動也面臨著更多選擇，異地城市化、本地城市化、以鄉(xiāng)村振興為集中代表的農(nóng)村內(nèi)部城市化在同步進行，多元協(xié)同的城市化將對單一方向的城市化形成替代，這種方式也體現(xiàn)出對我國地區(qū)發(fā)展差異性、以及微觀主體選擇權(quán)的積極回應(yīng)。這種轉(zhuǎn)換的邏輯是：東部地區(qū)在就業(yè)機會、工資水平和福利待遇方面仍具有優(yōu)勢，但其營商成本在不斷走高，以高房價為代表的城市融入成本居高不下，這對部分勞動力的遷移決策產(chǎn)生了影響。近期有文獻甚至從風險規(guī)避的角度，強調(diào)有必要改變過去單純地由經(jīng)濟效率所決定的大城市模式。②羅必良、張露：《風險規(guī)避與農(nóng)村城鎮(zhèn)化——重新理解城市化道路模式的選擇邏輯》，《人文雜志》2021 年第2 期。同時，距離勞動力家庭地理位置更近、戶籍鏈接更緊密的中小城市（包括縣城）不僅是在承接勞動密集型產(chǎn)業(yè)，而且在城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策下還在不斷改善其公共產(chǎn)品供給短板，這使得中小城市對本地勞動力的吸引力增強，以縣城為載體的本地城市化也成為城市化的組成部分。此外，城市化的落腳點是居民福利水平的提高，農(nóng)村人口即使留在農(nóng)村、沒有發(fā)生地理上的流轉(zhuǎn)，只要能獲取與城市大致相同的勞動生產(chǎn)率、基礎(chǔ)設(shè)施以及社會保障，這在生活上也實現(xiàn)了城市化。當前我國正在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興強調(diào)通過建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，以實現(xiàn)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺、農(nóng)民的生活富裕等目標，這即是在農(nóng)村內(nèi)部推進農(nóng)民生活向城市居民的趨同。新時代我國不是以異地城市化為單一模式，而是在經(jīng)濟社會發(fā)展中為農(nóng)村居民提供更多選擇，打通大城市—中小城市—鄉(xiāng)村之間的連接通道，在異地城市化、本地城市化和農(nóng)村內(nèi)部城市化的組合中推進城市化高質(zhì)量發(fā)展。

四、中國城市化邏輯轉(zhuǎn)換的引申意義

一國的現(xiàn)代化伴隨著城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的持續(xù)轉(zhuǎn)變，城市化是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要現(xiàn)象。中國的城市化具有經(jīng)濟增長、效率提升、成果分享等功能。改革開放以來，我國的城市化具有增長導(dǎo)向特征，經(jīng)濟增長功能在城市化發(fā)展中居于優(yōu)先位置。新時代中國的城市化邏輯正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，增長導(dǎo)向型城市化需要轉(zhuǎn)向質(zhì)量導(dǎo)向型城市化，與此關(guān)聯(lián)，城市化中的城市偏向需轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合，政府驅(qū)動需轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動，單一方向需轉(zhuǎn)向多元協(xié)同。中國的城市化發(fā)展正處于由數(shù)量到質(zhì)量、由粗放到集約的轉(zhuǎn)折點。這是由中國發(fā)展階段和發(fā)展目標轉(zhuǎn)變所決定的。能否順利推進這種轉(zhuǎn)換，不僅關(guān)系到城市化本身發(fā)展的持續(xù)性，還關(guān)系到中國不平衡不充分發(fā)展解決程度以及高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)程度。中國的城市化邏輯轉(zhuǎn)換為人們思考城市化理論和實踐問題提供了切入點，這種邏輯轉(zhuǎn)換具有多方面的引申意義。

第一，基于實踐把握城市化功能的轉(zhuǎn)換規(guī)律。城市化對經(jīng)濟社會發(fā)展是重要的，這能夠得到已有理論和國際經(jīng)驗的支持。但對特定國家而言，城市化在不同時段的增長趨勢并不一致，其承擔的功能也不盡相同，聯(lián)系具體國情和時代特征來考察城市化功能的轉(zhuǎn)化規(guī)律是重要的。就中國而言，改革開放以來，城市化率增長在全球堪稱“奇跡”，這對整體經(jīng)濟的高速增長提供了強大動力。但在新時代，人們不能將此前的城市化發(fā)展模式直接外推，原因在于：新時代中國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標出現(xiàn)了調(diào)整，此前城市化的支撐條件也在弱化，延續(xù)此前的城市化邏輯在合意性和可行性兩個方面都面臨挑戰(zhàn)。基于此，在把握城市化發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，動態(tài)地理解城市化的功能及其發(fā)展思路，因勢利導(dǎo)地推進城市化邏輯轉(zhuǎn)換就至關(guān)重要。城市化對現(xiàn)代化的作用不僅體現(xiàn)在靜態(tài)的資源配置方面，還體現(xiàn)在動態(tài)的城市化邏輯轉(zhuǎn)換能力方面。

第二，立足國際比較來認識中國城市化的“特色”。城市化是全球現(xiàn)象，發(fā)達國家在其現(xiàn)代化進程中都經(jīng)歷了城市化，已有的城市化理論通常以這些國家的經(jīng)驗為“藍本”。與這些國家相比，中國的城市化具有一般性，這表現(xiàn)為農(nóng)村勞動力基于收益比較而流向城市。但中國的城市化還具有自身“特色”，這體現(xiàn)為：中國的城市化是在土地等生產(chǎn)資料公有制的基礎(chǔ)上進行的，城市土地的國家所有制和農(nóng)村土地的集體所有制是中國的重要制度特征，農(nóng)村勞動力在流向城市時，仍保留退回農(nóng)村和從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的權(quán)利，農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間可進行就業(yè)轉(zhuǎn)化，這使得中國的城市化是在保持社會秩序穩(wěn)定的情形下推進，并規(guī)避了其他發(fā)展中國家城市化進程中的貧民窟問題；中國的城市化與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型緊密相關(guān)，要素市場化改革還在推進過程中，中國仍需以政府—市場關(guān)系調(diào)整為主線深化經(jīng)濟體制改革，這使得地方政府具有深度介入城市化、并形成土地財政和土地融資的客觀條件，城市化的超常速度和這一進程中的失衡問題并存，這使得中國的城市化與那些強調(diào)市場自發(fā)調(diào)節(jié)資源配置的經(jīng)濟體存在著差異；中國的城市化是在小農(nóng)戶占主體、二元社會體制仍有影響的情形下進行的，這使得農(nóng)村勞動力在流轉(zhuǎn)時具有職業(yè)轉(zhuǎn)化和身份轉(zhuǎn)換的不同步性，同時也派生出城市化對農(nóng)村經(jīng)營主體、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的影響問題，這與僅僅從城市視角出發(fā)來看待城市化的思路是有區(qū)別的；中國的城市化在長期以實現(xiàn)全體人民共同富裕為指向，經(jīng)濟增長是推動共同富裕的必要條件，但不是充分必要條件，這使得中國的城市化超越了單純的資源配置功能，必須關(guān)注其對效率提升和成果分享的作用，必須將城市化與共同富裕這個更為高遠的發(fā)展目標關(guān)聯(lián)起來，等等。總之，中國的城市化不是對已有國際經(jīng)驗的直接套用，它在很大程度上體現(xiàn)為契合本土特征的“獨特故事”。

第三，站在歷史視角來評價中國城市化的發(fā)展績效。中國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不能一蹴而就，它是一個連續(xù)推進的實踐過程。在不同階段，導(dǎo)源于稟賦條件和客觀環(huán)境的差異，中國的具體發(fā)展戰(zhàn)略是有區(qū)別的，力圖解決的重點問題也不相同。據(jù)此，人們在評價城市化績效時應(yīng)秉持歷史思維，站在特定的歷史條件下認識城市化的模式及其利弊得失。 1978 年之后，我國為著力改變“落后的社會生產(chǎn)”，突出了城市化的經(jīng)濟增長功能，推進了城市化率的快速增長以及城市數(shù)量的明顯增加，這是這一時段的客觀選擇，其在實踐中也取得了顯著績效。農(nóng)村居民的工資性收入增長、以及經(jīng)濟總量向主要發(fā)達國家的追趕就是例證。盡管中國在增長導(dǎo)向型城市化階段也出現(xiàn)了很多問題，結(jié)構(gòu)性失衡也在累積，但這些更多是“發(fā)展中的問題”，必須在經(jīng)濟總量增長的基礎(chǔ)上才能有效解決。新時代中國城市化之所以轉(zhuǎn)向質(zhì)量導(dǎo)向型，不僅是因為增長導(dǎo)向型城市化的失衡問題在積累，更是因為增長導(dǎo)向型城市化形成的發(fā)展成果使我國更有條件解決這些失衡問題，并將效率提升和成果分享功能放在更突出的位置。顯然，人們應(yīng)關(guān)注不同時段我國城市化的成果積累、接續(xù)發(fā)展特征，不能用現(xiàn)階段實施質(zhì)量導(dǎo)向型城市化來否定增長導(dǎo)向型城市化的作用。

第四，深入推進市場化改革，賦予微觀主體更多經(jīng)濟選擇權(quán)。改革開放以來，中國之所以能夠取得城市化發(fā)展的“奇跡”，根本原因在于勞動力可依據(jù)市場信號進行流動，農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)之間具有了就業(yè)選擇權(quán)，戶籍制度的就業(yè)管控功能出現(xiàn)了實質(zhì)性下降。這種實踐給予人們的重要啟示是：城市化說到底取決于微觀主體的經(jīng)濟選擇權(quán)。新時代我國要推進城市化邏輯轉(zhuǎn)變，必須深入推進市場化改革，賦予微觀主體在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間配置要素的更多選擇權(quán)，這也是充分發(fā)揮城市化效率提升作用的關(guān)鍵舉措。基于此，我國應(yīng)加快推進勞動力、土地、資本等要素的市場化進程，在勞動力要素方面，將戶籍制度改革與城鄉(xiāng)社會保障體制改革相掛鉤，為城鄉(xiāng)居民提供相對均等的社會保障資源，加快推進特大城市和超大城市的市民化進程，全面放松大城市和中小城市落戶限制；在土地要素方面，深入推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，加快農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，約束地方政府的征地和土地出讓行為，降低地方政府對土地資源配置的介入程度，將土地出讓收入更多轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的支撐資源。在資本要素方面，應(yīng)防范和化解地方政府的債務(wù)風險，通過調(diào)整城市供地結(jié)構(gòu)等降低城市房價，規(guī)避資本配置的脫實向虛傾向，在農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村經(jīng)營組織創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)工商資本進入縣域和農(nóng)村。此外，在地區(qū)層面，依據(jù)人口流動趨勢在區(qū)域間更有效地配置城市建設(shè)用地以及資本要素，提高區(qū)域間城市人口、土地、資本之間的匹配效率。對于上海以及長三角地區(qū)而言，進一步改善營商環(huán)境，提高各類資源的配置效率，進而增強對其他地區(qū)的經(jīng)濟輻射和擴散功能，這是新時期特定區(qū)域提高城市化質(zhì)量的關(guān)鍵。總之，消除要素市場中的分割、錯配狀態(tài)，更充分地發(fā)揮市場對城鄉(xiāng)要素的配置功能，我國質(zhì)量導(dǎo)向型城市化才能順利實施并取得預(yù)期結(jié)果。

第五，加快彌補公共產(chǎn)品供給短板，推進公共產(chǎn)品一體化建設(shè)。新時代中國城市化邏輯轉(zhuǎn)換的主線是從增長導(dǎo)向轉(zhuǎn)向質(zhì)量導(dǎo)向，質(zhì)量導(dǎo)向意味著城市化要更加突出成果分享功能，這是由中國實現(xiàn)全體人民共同富裕的戰(zhàn)略目標決定的。“從本質(zhì)上看，城市應(yīng)被視為一組公共產(chǎn)品（服務(wù)）的集合，其與農(nóng)村最大的差別在于公共產(chǎn)品（服務(wù)）的多少”。①趙燕菁、邱爽、宋濤：《城市化轉(zhuǎn)型：從高速度到高質(zhì)量》，《學術(shù)月刊》2019 年第6 期。導(dǎo)源于計劃經(jīng)濟體制的城市偏向政策，長期以來我國城鄉(xiāng)之間、甚至不同城市之間的公共產(chǎn)品配置存在著落差，改革開放之后的增長導(dǎo)向型城市化推動了農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化就業(yè)，但對公共產(chǎn)品配置失衡的改善比較有限。當前我國要發(fā)展質(zhì)量導(dǎo)向型城市化，就必須加快彌補公共產(chǎn)品的配置短板，以公共產(chǎn)品一體化驅(qū)動城市化的健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。這里的公共產(chǎn)品包括兩個方面：基礎(chǔ)設(shè)施以及社會保障。我國應(yīng)將公共產(chǎn)品配置向農(nóng)村、中西部和中小城市傾斜。具體而言，按照地理覆蓋原則將大城市的基礎(chǔ)設(shè)施向中小城市、農(nóng)村延伸，形成由點到線、由線到面、互通互惠的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系；按照居民覆蓋原則，為城鄉(xiāng)居民提供均等化的基本社會保障，這種社會保障隨著居民空間遷移而變動，以此淡化戶籍的“身份”標識和公共產(chǎn)品差異化配置功能。上述兩個方面對于擴大城鄉(xiāng)居民的選擇權(quán)、增強發(fā)展成果的分享性、增強農(nóng)民的風險應(yīng)對能力是重要的。 2022 年國家發(fā)展改革委印發(fā)的《2022 年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》明確強調(diào)“以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)和社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋”，這體現(xiàn)出對加快城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化建設(shè)的重要部署。這一建設(shè)過程也要求政府職能轉(zhuǎn)變，特別是，地方政府從此前的要素配置介入者轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｗ⒂诠伯a(chǎn)品供給的服務(wù)者，從“為增長而競賽”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀槊裆傎悺薄?/p>

第六，擺脫城市化的模式之爭，尊重微觀主體的行為選擇。改革開放以來，城市化在中國經(jīng)濟發(fā)展中的作用不斷凸顯，但中國是一個具有超大規(guī)模特征的國家，其城市化發(fā)展又具有復(fù)雜性。據(jù)此，在理論和實踐層面，人們針對中國城市化的模式存在著認識分歧，對于中國應(yīng)該走大城市道路、還是走中小城市道路、或者城市群道路，往往是仁者見仁，智者見智。事實上，城市化模式本質(zhì)上是要回答什么樣的城市化類型能夠達到中國的特定戰(zhàn)略目標。然而，中國城市化的戰(zhàn)略目標是動態(tài)變化的，且這種宏觀目標必須得到微觀主體的響應(yīng)才能有效達成。這樣看來，微觀視角、動態(tài)思維是理解中國城市化模式問題的基本準則。在新時代背景下，我國質(zhì)量導(dǎo)向型城市化需要將效率提升和成果分享功能放在突出位置，在經(jīng)濟體制改革不斷深入的情形下，微觀主體的選擇權(quán)也在擴大，這樣我國的城市化就是一個異地城市化、本地城市化和農(nóng)村內(nèi)部城市化多元發(fā)展、協(xié)同推進的過程，這里的關(guān)鍵是政府加快推進公共產(chǎn)品均等化，并依靠要素市場化改革來發(fā)揮市場的功能。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村微觀主體會在異地流轉(zhuǎn)進入大城市、本地流轉(zhuǎn)進入中小城市、或者留在農(nóng)村促進鄉(xiāng)村振興之間做出選擇。這種選擇是因人而異的，由此也就導(dǎo)致了不同城市化模式的并存，對于不同的農(nóng)村勞動力和居民而言，用同一種模式去刻畫或描述其城市化策略是不合適的。由此觀察，我國強調(diào)推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，強調(diào)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展，以及發(fā)布《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》等就是強調(diào)城市化模式的多樣性，為不同農(nóng)村勞動力和人口的城市化提供更多選擇，這顯然對于促進新時代中國城市化的高質(zhì)量發(fā)展具有積極意義。