新發展階段深化國企三項制度改革的思考

文/彭公權

一、引言

國企是中國特色社會主義的重要經濟基礎和政治基礎，是黨執政興國的重要支柱和依靠力量。改革開放以來，我國不斷探索國企改革的新路徑，作為一項重要任務的三項制度改革也在不斷深化和完善。近年來，國家陸續出臺了一系列深化國企改革的新政策和新舉措，同時也賦予了三項制度改革更多的新使命和新要求。在新發展階段，切實把三項制度改革推向深入，既是全面深化國企改革的基本目標，也是落實國企改革“1+N”政策體系的客觀要求和推動企業高質量發展的必然選擇，對做強做優做大國有經濟，增強活力、提高效率，加快構建新發展格局，具有非常重大的意義。

二、三項制度改革的背景和思路

（一）改革背景

三項制度改革指勞動、人事、分配制度的改革，可追溯至20世紀90年代的“破三鐵”（鐵飯碗、鐵工資和鐵交椅）行動熱潮。2001年，國家經濟貿易委員會、人事部、勞動社會保障部印發了《關于深化國企人事、勞動和分配制度改革的意見》（國經貿企改〔2001〕230號），明確深化企業三項制度改革的目標，把三項制度改革納入現代化企業制度建設的必備條件和深化國企改革的重要內容。2015年中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號），2020年中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》，二者均指出三項制度改革是國企改革創新的突破口，并明確要求著力深化國企三項制度改革。自2020年以來，針對國企三項制度改革的突出矛盾和問題，國務院國有企業改革領導小組辦公室先后印發《“雙百企業”推行經理層成員任期制和契約化管理操作指引》和《“雙百企業”推行職業經理人制度操作指引》等文件，對深化國企三項制度改革提供了更加權威、系統、有針對性地政策指導。

（二）改革思路

在新發展階段，我們要用歷史和發展的眼光厘清國企三項制度改革的思路。縱觀國企三項制度改革的發展歷程，始終有兩條改革主線：一是減輕企業負擔，提升企業效率。二是引入競爭機制，激發員工活力。

從宏觀層面來看，國企三項制度改革圍繞政府放權展開，不斷增強企業在勞動、人事、分配三個方面的自主權，不斷鞏固企業的市場主體地位。從微觀角度來講，國企三項制度改革就是通過勞動、人事、分配三個方面的市場化改革[1]，建立管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化經營機制，提高企業活力和效率。

總的來說，新發展階段國企三項制度改革的整體思路是貫徹習近平總書記關于國企改革發展的重要論述，落實黨中央、國務院關于持續深化國企改革的重大決策部署，因時應變、因勢利導，結合行業發展趨勢、企業發展階段，以市場化為抓手，圍繞“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的目標，建立符合現代企業制度的市場化長效機制，推動企業高質量發展。

三、國企三項制度改革的成效和存在的問題

（一）取得的成效

經過三十多年的不懈努力，三項制度改革取得了顯著成效，國企已經成為市場經營的主體，人事、勞動、分配等管理理念得到普遍認可和接受[2]，企業活力和內生動力得到有效激發，并在經營管理水平、資產保值增值方面取得巨大成績。國企三項制度改革不斷向縱深推進，并與國企混合所有制改革、落實董事會職權、推行職業經理人制度等改革措施互動融合，從最初的追求形式和數量向追求質量和效果轉變。

新發展階段賦予了國企三項制度改革的新使命和新定位，必然要求國企三項制度改革要開拓新局面、展現新作為、取得新成效。截至2022年4月底，地方國企改革三年行動主體任務完成進度超90%，取得了決定性進展[3]。根據國務院國企改革領導小組辦公室通報數據顯示，截至2022年3月底，98.5%的中央企業子企業、97.1%的地方各級子企業已與經理層簽訂有關合同或契約（含職業經理人），經理層成員任期制和契約化管理穩步推進；實行全員績效考核的中央企業和地方國企占比分別為99.6%、99.3%，市場化用工全面推進；2021年，中央企業年化全員勞動生產率達67.9萬元／人，同比增長20.7%，企業投入產出效率明顯提高[4]。

（二）存在的問題

在深化國企三項制度改革的過程中，受傳統觀念、歷史原因以及國資、國企管理體制等因素約束，存在改革力度不夠、針對性不強和改革不徹底、為改而改等問題[5]，離新發展階段的要求和國企改革三年行動的目標還有一定差距，主要表現在以下幾個方面：

1.“能下、能出”機制執行力不夠

根據國務院國企改革領導小組辦公室通報數據顯示，截至2022年4月底，央企和地方企業員工公開招聘率和全員績效考核率已達到99%以上，通過競爭上崗方式新聘任的管理人員占比在40%以上，管理人員末等調整和不勝任退出的人數占比不到2%，實施末等調整和不勝任退出的企業戶數占比在20%左右。市場化退出人員中，員工主動離職的比例很高，考核“不勝任”等被動退出員工的占比很低，部分企業關鍵核心人才流失嚴重。從上述數據中可以看出，國企已經建立了市場化的勞動用工機制，但管理人員“下”的比例很低，員工“出”的壓力不夠。

2.收入分配機制公平性不夠

收入分配機制的公平性不夠，主要表現為三個方面：一是工資總額未能與企業經濟效益和勞動生產率有效掛鉤。受工資指導線這一宏觀調控機制的約束，即使企業經濟效益增幅很高時，工資總額增幅一般不得超過工資指導線上線，不利于調動企業創效的積極性。二是收入“能高不能低”現象較為普遍。由于薪酬剛性、物價上漲、部分行業壟斷、薪酬管理缺乏規范性等因素，職工工資呈現出逐年增長的趨勢。三是“該高不高、該低不低”矛盾突出。薪酬未能與績效考核有效掛鉤，具有競爭優勢的市場化薪酬機制不夠完善，表現為關鍵崗位、核心人才、緊缺急需的高層次和高技能人才低于市場化薪酬水平，而可替代性、輔助性等崗位高于市場化薪酬水平。

3.改革推進均衡性不夠

改革推進均衡性不夠，主要表現為兩個方面：一是區域和企業間的不均衡。經濟發達地區和市場化程度較高的企業，三項制度改革推進較為順暢，成效也更為顯著。有的企業已經進行了若干次的三項制度改革，建立了較為完善的市場化經營機制。而部分企業沒有真正動起來，靠體制吃飯、“小富即安”、缺乏擔當精神等現象依然存在。二是改革內容的不均衡。勞動和分配制度改革的基礎較好、阻力較小，各項任務已基本完成或超標準完成。人事制度是改革的重點和難點，存在經理成員無任期考核、任期考核缺乏量化指標、退出規定不符合年度經營業績考核結果和任一主要指標未達到完成底線（百分制低于70分）等問題，經理層成員任期制和契約化管理以及中層管理人員聘任制需要進一步深化落實。

四、深化三項制度改革的實現路徑

（一）用全局思維謀劃三項制度改革

首先，三項制度改革是國企改革的一個重要組成部分，必須納入到國企改革的大局中去謀劃去推動。三項制度改革要與國企改革三年行動、國資國企綜合改革實驗同步推進，要與“雙百行動”“科改示范行動”、國企混合所有制改革等國資國企改革示范工程加強統籌。在制定相關規章制度時，要做好與現行的政策規定和工作指引的有效銜接。

其次，三項制度改革是一個整體，必須利用系統思維進行設計。三項制度涉及組織機構優化、崗位管理、職級設置、薪酬福利、勞動關系管理、中長期激勵等方面[6]，必須注重系統考慮、分類施策、多元驅動，不斷培育人力資源增值“新動能”，為國企改革注入“新活力”。在實踐中，可以通過“實施方案+任務目標+制度建設+組織實施+考核評估+經驗推廣”的方式，系統開展改革工作。

最后，三項制度改革必須兼顧企業發展和職工合法權益。企業主要負責人要切實擔當起第一責任人的責任，有決心打破利益固化的藩籬，錨定痛點難點精準攻堅。加強政策宣傳、思想動員和業務培訓，注重依法保護職工的合法權益，把可能產生的矛盾消滅在萌芽狀態。在制定涉及職工切身利益的方案和制度時，充分聽取職工的意見，妥善解決改革過程中遇到的突出問題，避免激化社會矛盾。

（二）用價值導向引領三項制度改革

1.把握“三個突出”，推進管理人員能上能下。突出崗位、權責和任期，做實經理層成員任期制和契約化管理，推動國企加快從傳統的“身份管理”向市場化的“崗位管理”轉變。契約目標要突出科學性、挑戰性和體系化，注重建立“摸高機制”。薪酬兌現要嚴格按照契約約定，體現強激勵和硬約束。同時，要堅持黨管干部原則和發揮市場機制作用結合起來，加大管理人員市場化選聘力度，嚴格落實末等調整和不勝任退出機制。

2.抓好“三個重點”，推進員工能進能出。多措并舉，大力實施公開招聘，嚴把人才入口關。完善以法人責任為主體、以勞動合同管理為關鍵、以崗位管理為基礎的市場化用工機制，實現員工能進能出有依據。依法依規做好勞動合同的續簽、解除和終止等工作，實現員工能進能出有規范。優化員工職業發展管理機制，建立管理、研發、技術和技能等多序列崗位管理體系，有效實現員工縱向晉升和橫向流動，推動各類人才脫穎而出、優化配置。

3.堅持“三個錨定”，推進收入能增能減。錨定經濟效益，強化工資總額管理，嚴格控制人工成本不合理增長，提高投入產出效率。錨定業績貢獻，建立員工薪酬市場對標機制，實現薪酬與業績緊密掛鉤，合理拉開收入分配差距，破除“高水平大鍋飯”。錨定價值創造，建立具有市場競爭優勢的核心關鍵人才薪酬制度，推動薪酬分配向做出突出貢獻的行業領軍人才、“高精尖缺”人才傾斜。同時，利用好上市公司股權激勵、科技型企業股權和分紅激勵、超額利潤分享、項目跟投等中長期激勵“工具箱”，注重激勵關鍵核心技術人才。

五、結束語

當前，深化國企三項制度改革，不僅要解決國企傳統體制機制不活的問題，更要立足構建新發展格局、推動高質量發展，在更高水平上形成新的體制機制。比如，圍繞實現高水平自立自強，要強化國企科技創新激勵；圍繞實行高水平對外開放，要強化全球化人力資源管理理念。總之，世界面臨百年未有之大變局，在新發展階段深化國企三項制度改革，必須更加注重開放和創新，更加具有國際視野，才能適應市場化、現代化和國際化要求，服務于構建新發展格局。