重慶市城建檔案歸檔范圍變革與發展研究

劉潔

（重慶市城市建設檔案館，重慶 400015）

0 引言

城建檔案是指過去和現在在城鄉規劃、建設、管理活動中直接形成的對國家和社會具有保存價值的文字、圖紙、圖表、聲像、電子文件等不同形式的歷史記錄。 由于它是城市建設過程中直接形成的、真實全面的記錄，所以它既可以科學指導城市建設，又可以成為總結以往城市建設經驗教訓的例證，因此它具有很強的實用價值，而討論它的收集保管（以下統稱歸檔）范圍也就具有現實意義。本文旨在回顧和梳理重慶市城建檔案歸檔范圍、 歸檔措施及時間的演變， 探討其完善、改革、發展對城市建設的作用與意義，詳細討論了重慶城建檔案歸檔范圍的變革與發展，總結了其歷史動因、進程、成效等，可供相關人員參考[1]。

1 城建檔案歸檔范圍確定的依據

城市的建設管理活動會產生很多的文件資料， 大的如設計圖、 地質勘察報告、施工組織設計，小的像一張財務發票、一份混凝土抗壓強度檢驗報告等，這些文件資料分布在政府的審核驗收部門、建設單位、施工單位、勘察單位、設計單位、監理單位以及原材料或質量檢測單位手中，具有體量大、分布廣的特點，所以要將這些文件資料全部收歸城建檔案管理部門保管是不現實的。因此，在浩如煙海的信息中，哪些資料必須收歸城建檔案管理部門保管成為城建檔案以備查，哪些資料由各單位自存即可，是個值得探討的話題。 對于這個問題，我們仍應該回到城建檔案管理部門收集保管城建檔案的初衷， 即城建檔案在管理過程中發揮的作用，具體來說就是四個依據：城建檔案是工程質量終身負責制的依據；是建（構）筑物維修、改建、擴建的依據；是城市防災減災、戰爭破壞后恢復重建和突發事件處理的依據；是土地征用、房地產產權與產籍的依據。按照這四個依據，城建檔案管理部門從本地的實際情況出發，根據自己城市的戰略地位、城市規模、城市特點、城市性質等來確定城建檔案歸檔范圍[2]。

2 重慶市城建檔案歸檔范圍的變革

重慶城市建設檔案管理部門成立于1981 年。 在這四十余年中，根據城市建設發展的需要，管理部門對城建檔案的歸檔范圍不斷進行調整和優化，如對于建設工程項目，初期主要接收施工單位形成的文件材料，現在對建設單位、監理單位、施工單位相關文件材料均要接收；檢驗批資料從接收到由建設單位、施工單位自行保存；建筑材料質量證明與進場檢驗從不接收到要接收，再到現在不收紙質件只收電子件，紙質件自行保存等等不一而足。

1999 年以前，重慶城建檔案歸檔范圍是參照國家標準執行。 1999 年重慶市建設委員會（現重慶市住房和城鄉建設委員會，以下簡稱“市建委”）出臺的《重慶市建設工程檔案專項驗收辦法》 文后所附的 《建設工程竣工技術文件材料一覽表》中，首次形成了重慶房屋建筑工程施工過程文件歸檔范圍基本架構。 2000 年又出臺了《重慶市市政工程竣工技術文件材料歸檔內容一覽表》， 對重慶市政工程施工過程文件歸檔范圍進行了統一規范，再加上1999 年印發的《重慶市建設工程檔案進館（室）范圍及歸檔內容》中對建設工程準備階段文件、竣工驗收文件及聲像檔案的歸檔要求，以及1998 年印發的《重慶市城市建設檔案案卷質量規定》，至此，重慶房屋建筑工程、市政工程完工后，建設單位需要向城建檔案管理部門移交歸檔的文件資料范圍，包括工程準備階段文件、施工文件、竣工驗收文件及聲像檔案就有了獨立完整的地方標準，同時對歸檔的城建檔案的組卷、排列、編目、卷皮規格及其制成材料的質量要求也有了統一規定[3]。

這一系列標準在實行幾年后，2005 年市建委又出臺了渝建發［2005］226 號文， 將監理文件和部分紙質文件掃描形成的電子檔案納入移交歸檔范圍。 2008 年為了配合建筑節能相關要求，市建委又制定了《建筑節能工程文件歸檔內容一覽表》，后作為一個分部并入《建筑工程文件歸檔內容一覽表》；同時管線工程檔案歸檔內容并入《市政（含管線）工程文件歸檔內容一覽表》。2011 年針對房地產市場成品住宅（精裝修住宅）的出現，市建委制定了《重慶市成品住宅裝修工程文件歸檔內容一覽表》。 同年，市建委將以上規范標準梳理后，發布了《重慶市建設工程檔案編制驗收標準》,自當年11 月1 日起實施。 至此， 重慶建設項目城建檔案歸檔的范圍、案卷質量要求有了全面、詳實、可行的一整套地方標準。 2018年對老地標進行修訂完善，發布了新一輪的《建設工程檔案編制驗收標準》，自2019 年2 月10 日起實施至今。

3 歸檔的建設項目范圍及歸檔措施的變革

對具體的一個房屋建筑工程或市政工程需要歸檔的文件資料，有了完整的標準，而在實際中，會碰到各種各樣、大大小小的建設項目，到底哪些類型的工程所產生的資料需要交給城建檔案管理部門歸檔，也就是明確的城建檔案管理服務對象，目前還不是很清楚。 比如一個農村自建房需要交檔案嗎？ 一個臨時建筑需要交檔案嗎？ 根據《重慶市城鄉建設檔案管理辦法》的規定，重慶城建檔案管理部門重點接收以下城建檔案資料：一是各類建設工程檔案，包括工業與民用建筑工程檔案，市政基礎設施工程檔案，交通基礎設施工程檔案，抗震、民防、城市防洪工程檔案，地下管線工程檔案，軍事工程檔案資料中，除軍事禁區和軍事管理區以外的穿越市區的地下管線走向和有關隱蔽工程的位置圖，國家和本市規定的其它應當歸檔的建設工程檔案；二是業務管理和業務技術檔案，包括城鄉規劃、建設、市政等行政主管部門形成的業務管理和業務技術文件材料；三是基礎資料檔案，包括城鄉規劃、建設、管理的政策、法規、科學研究成果和城市歷史、自然、人文、經濟等方面的基礎資料。

對建設工程檔案歸檔措施及時間要求方面，重慶也經歷了一個逐步完善的過程。1998 年之前，由于沒有地方標準，而當時參照執行的國家《科學技術檔案工作條例》對歸檔時間也沒有明確要求，所以當時建設工程檔案移交得不是很及時，移交項目的覆蓋量也不理想。 直轄以后，重慶市政、房地產建設數量猛增，各方對建筑質量、檔案查閱有了新的要求，在這種大背景下，重慶市人民政府在1998 年出臺了市政府38 號令《重慶市城市建設檔案管理辦法》，當中對歸檔時間的要求是，建設工程竣工驗收合格后6 個月內將資料移交城建檔案管理部門歸檔。 政府令的實施，促使建設項目向城建檔案管理部門移交的檔案數量大幅提升。 但實行一段時間后，又出行了新的問題，一是社會法律意識增強，購房者接房后因各種原因第一時間到城建檔案管理部門查閱所購房屋的檔案， 但由于38 號令要求的是工程竣工驗收合格后6 個月內移交，所以會出現服務對象來查時，這個項目的檔案還未交來不能及時查閱的情況；二是個別建設單位對檔案工作不重視，竣工驗收6 個月后也未向城建檔案管理部門移交檔案，由于這些項目已竣工驗收備案， 城建檔案管理部門無措施強制要求建設單位移交，導致個別項目城建檔案始終未能收歸城建檔案管理部門。

因此2010 年出臺的新的政府令 《重慶市城鄉建設檔案管理辦法》要求建設項目要在竣工驗收備案前移交檔案，將檔案移交作為竣工驗收備案的前置環節，這樣所有的建設項目檔案都能按時移交給城建檔案管理部門。 同時市建委下發［2010］590 號文要求，凡是在本市行政轄區范圍內報件的建設工程，建設單位在辦理建設工程施工許可證前，要同城建檔案管理部門簽訂建設工程檔案報送責任書，否則不能辦理建設工程施工許可證，進一步確保建設項目完工后檔案能按時移交。 近十多年來，重慶城建檔案管理部門接受的檔案數量逐年遞增，2021 年市城建檔案館全年接受1229 個建設項目的檔案，總卷數為190458 卷，建設項目個數和總卷數都創了建館以來的最高值，基本做到了應收盡收，為以后的利用服務奠定了很好的基礎。 這些都得益于重慶對城建檔案工作的重視和形成了較完善的歸檔機制。

4 城建檔案收集存在的問題及應對措施

4.1 提高檔案管理人員素質

城市建設的不斷發展對城建檔案管理從業人員提出了更高的要求，但是從目前重慶城建檔案管理工作的實際來看，部分城建檔案管理人員并不具備足夠的管理意識和城建檔案專業知識，長遠來說會阻礙城建檔案事業的發展。 要解決這一問題，首先要定期組織城建檔案管理人員學習相關規范標準， 熟悉房屋建筑工程、市政工程的各種表格、歸檔范圍及案卷質量要求，對新的規定要求要實時更新，從而打造一支綜合素質高、專業性強的城建檔案管理工作隊伍。其次，要培養城建檔案管理人員的主動意識，鼓勵大家不僅能熟練運用現有的規范標準，還要在城建檔案管理過程中，根據建設形勢的變化，去聽取最基層服務對象的聲音，去主動思考如何調整完善現有的歸檔標準、案卷質量要求等等，然后將這些意見建議反饋給建設管理部門，以便制定出更適合的歸檔規范， 使城建檔案歸檔行為始終適應不斷發展變化的城市建設。第三要加強人員交流學習，不定期組織本地城建檔案管理人員到其他省市學習交流，開拓眼界，了解別的城市在歸檔范圍和裝訂整理方面的特點， 取其長處用在重慶的相應標準中[4]。

4.2 城建檔案收集范圍的取舍

由于城建檔案承擔著建設項目質量終身負責制的依據的作用，所以重慶經過二十多年形成的歸檔規范非常龐大，在歸檔要求上比較多而細。 但在實踐中，歸檔內容繁雜就會導致體量較大的建設項目歸檔的紙質資料過多，形成檔案的成本增高。 同時，大量的紙質檔案交來后也增加了城建檔案管理部門的管理成本。 截至去年底，重慶市城建檔案館館藏檔案225 萬余卷，是直轄市中館藏量最大的城建檔案館。 九十年代修建的庫房早已裝滿，后陸續建立的兩個過渡庫房目前也接近飽和狀態。 眼下，保管檔案消耗了大量的人力、物力，如何解決應收盡收和管理成本高的矛盾迫在眉睫。2021 年市城鄉建委對建設工程歸檔移交資料進行了調整，即施工組織設計、施工方案、會議紀要、原材料合格證只交電子版，不交紙質版；施工過程資料除涉及結構安全部分的資料按原要求交紙質版外，其他的施工、隱蔽、檢查記錄只交電子版，不交紙質版。 這樣既保證了后期查閱的要求，也一定量減少了紙質檔案的數量。

今后，隨著城建檔案著錄軟件的優化、掃描文件和電子簽章的法律認可，用電子檔案代替紙質檔案是大勢所趨，而保管體積龐大的紙質檔案所帶來的防火安全隱患、 人工成本都將成為歷史[5]。