高質量發展下的領導干部任期考核研究

徐芳芳

（中共天津市委黨校（天津行政學院），天津 300191）

改革開放以來，我國開始探索實行干部職務任期制，制約領導干部權力。任期制被諸多國家視為核心官員管理制度，其嚴密的管理規則能夠有效約束、監督官員行為〔1〕。任期制是指通過對領導干部任職期限、選拔、任職等全過程做出嚴格界定，以規范領導干部行為〔2〕。當前，受到我國行政管理體制和國家政策的影響，部分領導干部仍然存在短期行為、重復建設等浪費現象。為有效規范領導干部的政治權力，各地方展開多樣化的任期考核實踐探索。2020年10月24日中共中央組織部《關于改進推動高質量發展的政績考核的通知》提出：“任期考核要突出完成屆期或任期高質量發展目標情況的考核。”可見，對領導干部推行任期考核，是時代賦予政黨的重任，是全面落實“十四五”規劃以高質量發展為主題的重要內容。在新時代背景的要求下，規范任期考核建設，加強干部隊伍的任職穩定性，有助于進一步提升國家治理能力。

一、高質量發展賦予領導干部任期考核新要求

高質量發展是引領新時代國家建設的重大戰略，根本目的在于滿足人民日益增長的美好生活需要。高質量發展是以“五大發展理念”為根本理念，創新、協調、綠色、開放、共享缺一不可，是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展〔3〕。高質量發展需要設計多元化科學的考評體系，通過設置高質量的考評體系推動高質量發展，以增強各級領導干部推動實現高質量發展的自覺性〔4〕。任期制是黨內民主和人民民主在干部人事制度上的重要表現，為實現領導干部有序更替提供制度依據，也為有效規范其政治權力提供制度支撐，加強領導干部任期考核建設至關重要，在高質量發展的新時代主題下，領導干部任期考核被賦予新的要求。

（一）任期考核觀的可持續性

高質量發展是以新發展理念為指導的經濟發展質量狀態，高質量發展的根本路徑是持續，為此就要求樹立可持續的任期考核觀。領導干部是推動高質量發展的重要力量，能否堅持新發展理念，樹立正確的任期考核觀，決定著高質量發展能否有效貫徹落實〔5〕。需要加快轉變部分領導干部存在短期出政績的錯誤任期觀，進而造成追求形象工程、政績工程等短期行為。通常來說，行為主體較多關注短期成本收益比，較少考慮長期后果〔6〕。作為理性經濟人的政府領導人員也不例外，注重追求短期政績。高質量發展下的政績考核要求領導干部樹立可持續、長遠政績觀，弱化唯GDP考核、唯上級考核的錯誤考核觀念，形成短期與長遠、領導與公眾等相結合的全方位、多主體的綜合考核方式，建立領導干部工作動力機制，激勵其在任期內踏實干事。還要求通過多種方式對領導干部展開任期觀教育，有效解決各級地方政府人員的具體執行行為和管理理念的短期化傾向，進而樹立正確的政績觀、任期觀，有效提升黨政領導干部隊伍建設和執政能力建設。

（二）任期考核內容的整體性

政績考核在推動高質量發展中作用顯著，要求正確處理好領導班子的集體政績與領導干部個人政績之間的相互關系。任期考核是對領導干部的具體實踐工作而展開的考核，目的在于推動行政效率提高和公共服務能力提升。為確保任期考核過程和考核結果的客觀科學，一方面，需要實現對領導個人和領導班子的整體考核。由于反映政府政績的具體情況必然要涉及整體政績，局限于領導班子中的某位領導具有片面性。所以說，無論是領導個人還是領導班子，在管理過程中都具有行為關聯性。高質量發展下的任期考核，要求對領導個人和領導班子展開全面的整體性考核，清楚了解領導干部的工作顯績和工作潛績，確保任期考核考準考實。另一方面，需要確保任期考核時間的完整性。黨政領導職務每個任期為五年，即至少要確保完整的一個任期五年的考核。部分地區的市級、縣級領導干部很少能夠干滿五年，制約了任期考核的客觀科學性。要求建立科學嚴密的任期考核制度體系確保考核的完整性，及時調整、完善與任期制相互沖突的相關規定，對領導干部職務進行隨意調整的制度空間降低到最小范圍，有效避免因個人動機、制度規定等造成領導干部在任期內頻繁調動的機會主義行為。

（三）任期考核過程的全面性

高質量發展綜合績效評價是地方各級黨政領導班子和領導干部政績考核的重要組成部分，要對應創新、協調、綠色、開放、共享發展要求，精準設置關鍵性、引領性指標，實行分級分類考核〔7〕。也就是要聚焦高質量發展的現實要求，優化任期考核的全過程。任期考核是衡量領導干部施政的重要手段，也是判斷領導干部工作成績的重要依據。2020年10月24日中共中央組織部頒布的《關于改進推動高質量發展的政績考核的通知》提出：“把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評判領導干部推動高質量發展政績的重要標準。”當前仍然存在政績考核虛化問題，在考核過程中主要以調研走訪、匯報等形式展開，處處留痕的考核方式容易造成考核的形式主義，當面臨任務沖突時，部分領導干部會理性地選擇維持現狀，降低努力程度甚至出現“懶政”行為，違背高質量發展任期考核的現實要求。在高質量發展的時代背景下，任期考核過程被賦予了全面性特征。在考核主體上，要求任期考核主體多元化，實現以組織為主的內部考核和以社會公眾為主的外部考核之間的有機結合。在考核方式上，能夠實現對領導干部定性考核和定量考核的全面結合，平時考核和定期考核的相互配合，有效區分個人政績和領導班子政績的差異。在考核內容上，依據領導干部的具體崗位職責制定相應的考核標準，增加對領導干部黨風廉政內容的考核，將行業作風、政治素養等內容納入考核指標當中，突出當年的重點考核內容，在組織內部形成一種積極奮進的整體環境。在整個任期考核過程中引入全方位監督，確保考核過程全面、真實、可靠、有效。

（四）任期考核結果的改進性

高質量發展的根本要求是高質量，任期考核結果應用是推行考核的落腳點，為此實現任期考核結果的高質量運用進而加強績效改進至關重要。領導干部的任期考核結果是領導干部履職能力和辦事效率的直接體現，是檢驗一段時期內領導干部干事創業成效的有效途徑，也是選拔領導干部督促其履職盡責的關鍵，真考真用能夠及時發現領導干部管理過程中的問題，有效激勵領導干部擔當作為。所以說，高質量發展下的任期考核結果不僅是作為對領導干部進行打分排名、工資獎勵等方面的軟約束，還是作為領導干部職務升降、實現資源優化配置、合理安排財政預算等方面的硬約束。各地區注重結合地區發展特色，制定中長期的整體性規劃思路，發展規劃不因領導干部的職位調整而進行變動。重視做好任期考核的工作實績檔案，對領導干部的工作情況進行跟蹤記錄，為調查監督提供良好的前提條件，有效防止任期內領導干部產生虛功、假績。對于任期考核的具體考核結果注重實現全面公開，以廣泛接受社會組織和群眾等多主體的監督，有效避免徇私舞弊行為。除此之外，建立健全領導干部任期的退出機制，主要針對失職瀆職的領導干部，真正提升任期考核的規范化、科學化水平，充分發揮任期考核的激勵約束作用。

二、高質量發展下領導干部任期考核存在的問題

科學的任期考核有助于實現合理的干部職位調整，激發領導干部的工作動力，提升工作效率。當前任期考核還存在一些問題，與高質量發展的時代要求具有一定差距。

（一）傳統任期考核觀念根深蒂固

任期考核觀念影響著考核制度的轉變。長期以來，我國傳統的“官本位”思想、短視增長等錯誤政績觀影響著任期考核制度的發展。一是以GDP增長為核心的政績觀。受到我國歷史上重視對官吏實行經濟考核的影響，將GDP增長作為衡量領導干部重要政績的錯誤觀念仍然根深蒂固。盡管政府逐步強調均衡發展的重要性，但仍然難以扭轉部分人員所堅守的歷史政績觀，也就是在任期內，首要目的在于實現經濟發展方面的顯著成績，之后才考慮社會發展、生態環境等其他方面的成績。二是“自上而下”的考核觀念深入人心。部分地區的領導干部政績考核仍然注重推行內部考核，而以人民群眾、社會團體等為主的外部考核仍然較為薄弱。同時，考核指標的設計主要是以客觀性的統計指標為主，缺乏設計人民群眾的主觀感知指標，很難將人民群眾的主觀感知作為衡量領導干部任期內政績的重要依據。因此，部分領導干部為得到上級肯定，往往將對上級負責作為主要工作任務，而不是對民眾負責，重點關注政績工程、盲目投資等讓上級看得見的工作。三是短期政績觀現象仍然存在。受到任期考核時間短、調動頻繁等因素的影響，部分領導干部重視短期政績，為在短期內做出顯著成績，謀求更高利益，往往更多關注短期內能夠顯現出政績的項目，如城區改造、城市建設等，很難去關注需要長期投入而政績難以及時顯現的環境保護、民生工程等。相應的領導干部會制定一系列相關的政府短期政策目標，以獲得短期經濟效益，不僅削弱地區的長遠發展，還嚴重違背高質量發展政績考核要求。

（二）任期考核指標體系短視傾向

任期考核指標體系是衡量領導干部政績的重要依據。現有任期考核指標體系存在短視傾向容易造成考核結果無效、科學性差等問題。主要表現為：一是任期考核指標片面化。高質量發展下的任期考核不僅僅局限于經濟發展，還包括社會發展等多個方面。當前政績考核指標設計盡管較為全面，但反映經濟發展數量和質量的顯性指標仍然占有較大比重，而其他指標權重則相對不高。二是存在短期考核指標代替長期指標的現象。任期制下領導班子和領導干部行政行為的影響存在跨期行為，比如投資行為，一類是成本需要跨期支付但成效快的行為，如基礎設施建設可以帶來GDP增長、就業等快速受益，卻可能產生環境污染、財政困難等長期成本；一類是成本需要即期支付但成效慢的行為，如環境保護、教育投入等。在任期考核指標設置的影響下，部分領導干部優先選擇看得見、見效快的短期目標，以實現短期內政績，進而忽視長期目標。與此同時，政績考核更注重對任期內領導干部的具體工作量進行衡量，而對于工作所產生的影響和后果關注度較為不足。考核方式多以查看資料、匯報的方式展開，造成相關人員注重工作留痕，一定程度上誘發政績考核的形式主義，致使政績考核偏離政府具體工作實際。三是政績考核指標設計的個體化傾向。長期以來，對于領導干部的教育注重對其個人道德修養、政治理論教育等內容的培養，對于任期觀的教育較為薄弱，制度建設也相對匱乏，出現任期考核指標設計個體化現象。即重點對領導個人在任期內績效情況進行衡量，而對于整個領導班子的績效考核則相對薄弱，相應的績效指標的設計也以考核領導個人指標為重點，個體化傾向較為明顯。

（三）任期考核過程缺乏有效監督

任期考核尤其要重視對任期內領導干部的具體行為進行監督和規范，以實現合理獎懲、晉升等。一是缺乏人民群眾的民主測評。盡管部分地區探索推行萬人評議政府、政風測評等公民參與績效評估實踐，但公眾參與的廣度深度明顯不足，難以實現有效監督。在任期制考核下，注重年終、屆末等定期考核，忽視日常考核，定期考核工作任務重、指標多，主要以內部考核為主，人民群眾很難參與其中，難以確保政績考核考準考實。政績考核數據弄虛作假現象依然存在，主要以官方統計數據為主，由于涉及多個部門數據，且統計部門缺乏獨立性，統計數據容易受政府干擾，導致統計數據缺乏可信性。二是缺乏長期有效的監督。當前仍然存在領導干部頻繁進行組織調動的現象，一定程度上難以對領導干部進行長期有效監督。領導干部在任期內如果頻繁進行組織調動，不僅不利于個人職業生涯的發展，甚至為部分任職官員逃避自身不當行為提供機會，同時也不利于所在地方的持續性發展，這些都增加任期考核過程的難度。三是缺乏有效的任期審計。當前任期制建設與審計建設、績效考核等還沒有完全形成相互配套的制度，基本上以先離任后審計為主，也有一些是上任后開展委托審計，審計和任用相互分離的現象較為明顯，存在任期審計滯后現象，不利于對領導干部展開有效監督，還容易助長相關人員的“懶政”行為，降低工作效率。

（四）任期考核結果應用淺層泛化

任期考核結果能夠客觀反映領導干部在規定時間內的工作成效，當前仍然存在考核結果濫用、錯用等問題。一是考核結果反饋不足。部分地區出現考核形式主義現象，考核結束即任務完成，未及時對被考核主體進行結果反饋，也未針對性地對領導干部任職期間績效的動態變化展開原因分析，與跨部門相同性質其他人員考核結果作對比，更未查找不良考核結果產生的原因并制定相應改進措施。績效考核的最終目的在于實現績效改進，對結果的不重視違背政績考核初衷。二是考核結果應用單一。當前對于任期下的考核結果主要應用于領導干部選拔任用上，對于培養、教育、管理等方面的應用較為薄弱，論資排輩現象依然存在。三是任期考核結果公開程度較低。注重公開等級優秀的考核結果，對于考核結果較差的群體則很難進行公開，無法充分運用社會力量實現對領導干部的全面監督。

三、高質量發展下完善領導干部任期考核的對策

高質量發展的一個重要任務是提升領導干部的辦事效率，加強任期考核建設，是引導領導干部自覺樹立責任意識，提升政府執政能力的關鍵。不合理的任期考核不僅影響到領導職務穩定性，還會造成政府治理目標虛化。為此，提升領導干部任期考核是當前政績考核需要迫切解決的問題之一，也是適應高質量發展的現實需要。

（一）加強制度建設樹立長遠任期政績考核觀念

深化任期考核，需要在制度建設的整體框架內，樹立正確的任期考核觀念。一是建立科學的任期考核制度體系建設。當前如何開展任期考核實踐，各地區之間差異較大，需要在統一的法律指導下結合各地實際制定出臺程序性且操作性強的任期考核細則，明確職責分工，將考核各項工作落實到各具體部門且賦予相關領導相應職責權限，在明確領導干部職務任期、職級任期的基礎上，規范領導干部考核評價、獎懲、晉升等具體程序，使任期考核進入規范化軌道。如北京市聚焦推動高質量發展的現實要求，研究制定《年度區局級領導班子和領導干部考核工作通知》，突出高質量發展政績考核要求，加強與高質量發展綜合績效評價等重要業務考核的銜接，完善考核要點。同時，還要完善任期考核的相關配套制度，如干部人事制度、政績考核制度等，確保任期考核的科學規范。在高質量發展的要求下，破除傳統自上而下的任期考核制度，建立以人民為中心的制度建設，高度重視人民群眾的切實感受，完善高質量發展的相關考核指標在任期考核中的權重。二是科學定位任期考核的實質。深刻認識到任期考核不僅是一般的人事管理工作，更是提升領導干部能力、公共服務水平的重要工具，甚至是實現績效改進的一種先進的管理觀念，將績效觀念深入人心不僅有利于領導干部及時發現工作中的不足，還有利于全面提升工作效率。任期制建設要求領導干部實現任期內的相對穩定，實現任期目標，如果在任期內頻繁地進行組織調動，不僅不利于其個人發展，也不利于所管轄區域的長久穩定發展。三是從思想上引導領導干部形成正確任期觀。通過制度建設引導領導干部樹立執政為民的責任擔當意識、為官動機，逐步轉變唯上、唯GDP的錯誤任期考核理念，堅持以人民為中心，增加人民群眾參與考核的機會，形成長遠的任期考核觀，真正提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（二）納入治理能力完善任期考核指標體系建設

建立適應高質量發展要求的任期考核指標體系，明確領導干部任期內的干事創業目標，切實增強領導干部解決實際問題的能力。任期考核目標設置是建立考核指標體系的前提，需要結合地區全局和長遠發展，將政府重點工作、民生建設、提升人民群眾滿意度等作為重要考核目標。完善考核目標有助于為任期內的領導干部指明工作方向，激勵干事創業熱情。在明確任期考核目標的基礎上，科學設置任期考核指標體系，如河北省把全省各級各部門分為省直部門、設區市、雄安新區、縣（市、區）4個考核類別，分類建立體現高質量發展要求的政績考核指標；四川省按照省委劃分的“五大經濟區”，通過科學設置指標、優化分值權重等方式，對市（州）推動高質量發展情況進行差異化考核評價〔8〕。任期考核實質上能夠反映出領導干部的治理能力和政治勝任力，將領導干部治理能力融入任期考核過程當中，通過增強治理能力實現政績提升，進而基于政績提升進一步實現治理能力的全面提高。干部特別是年輕干部要提高政治能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力〔9〕。將這七種能力融入干部任期考核中，建立以考核能力為基礎的考核指標體系建設，比如疫情防控、突發事故等，能夠反映出領導干部的應急處突能力，可以通過領導干部所采取的策略、處理過程、效果進行綜合考察。在高質量發展的要求下，建設基于領導干部治理能力為基礎的考核指標體系，并保證體系建設具有整體性即不局限于考核領導干部個人還包括領導班子整體；具有持續性即不僅包含顯績還包含潛績；還具有創新性即在完成上級任務基礎上強調干事創業的創新精神，設立集整體性、持續性、創新性于一體的指標體系建設，有助于提升評價領導干部任期績效的科學性、精準性。

（三）強化數據驅動實現任期考核過程科學合理

對領導干部展開任期考核的關鍵在于數據，盡管績效數據具有客觀性，但考核過程可能會存在考核者基于自身利益最大化選擇性使用績效數據，造成任期考核中“官出數字、數字出官”的行為。為確保任期考核過程公開公正，需要充分利用大數據手段全面提升績效數據的有效應用，搭建大數據績效考核平臺，科學合理選擇數據。一是實現全面性大數據記錄。轉變傳統手動匯總各類報表進行運算的方式，運用大數據平臺對任期內的領導班子和領導干部的日常工作、公眾滿意度等進行記錄，能夠確保數據獲取的全面性。領導干部的相關政績數據散落在社會發展的各個方面，運用傳統的數據收集方法很難全面了解領導干部的工作實績。通過大數據收集方式，對領導干部的各類信息和沉淀數據進行全面收集。不僅有利于縮短政績考核周期實現考核客觀公正，還有利于增加考核的公開程度和可視化。二是實現大數據的科學化考核。通過建立健全領導干部政績考核制度，明確領導干部的具體職責分工，將考核工作分解到各具體部門，做到職責清晰。突出對黨風廉政建設考核和重點工作考核，基于大數據技術對領導干部的考勤、服務態度、投訴率等具體數據進行匯總確保考核過程科學可信，避免考核過程的主觀、片面性。通過科學化的政績考核制度建設，在組織內部形成積極向上的工作氛圍。三是采用多樣化的大數據考核方法。可以在組織內部搭建信息共享互動平臺、社交網絡平臺等對領導干部展開多主體、多樣化考評，如天津在對領導干部開展政績考核中，堅持“內評”“外評”相結合，引入百姓、第三方專業評估機構等主體的參與，對各單位服務質量、辦事效率等展開評議，增強考評的公信力和準確性〔10〕。做到定量考核和定性考核的有機結合，實現平時考核和年終考核的合理配合，自我考核和部門考核、外部考核的全面銜接，進而對領導干部進行全面客觀公正的考核，增強領導干部的干事創業熱情。

（四）建立保障機制確保任期考核結果有效應用

任期考核的核心在于依據考核實現價值激勵，將考核結果與領導干部職務調整、教育培訓等緊密結合，強化任期考核目的。一是建立任期考核結果信息公開機制。轉變當前存在的考核結果內部公開情況，逐漸實現內部公開和外部公開相結合，實現對領導干部行為的有效約束和積極引導。尤其是對于領導干部的職務調整等內容要執行嚴格的公示制度，確保整個選拔程序能夠接受社會公眾和媒體的廣泛監督，對于領導干部的不當行為要嚴格進行責任追究。二是建立領導干部任期政績責任跟蹤機制。也就是領導干部不能因工作調動、升遷等原因回避責任，不論是否在任期內都應當為濫用職權導致決策失誤、經濟損失等后果承擔相應的責任，目的在于將領導干部具體責任落到實處，嚴格規范領導干部在任期內所擁有的決策權力，督促領導干部科學、合理決策，有效避免任期內重視追求政績工程的不當行為。同時，對于長遠部署要做好離任和下任領導干部的有效政績銜接，為實現長遠政績奠定基礎。三是完善任期審計機制建設。要逐步完善對領導干部的任職、離任進行全方位審計，實現履行責任和審計相結合。審計內容主要包含領導干部的具體決策、執行程序、盡責等，審計主體主要包含有審計、監察、人事、紀檢等部門組成的聯席會議。通過完善審計制度，為實現更高質量的人員任職提供前提條件，也有助于對領導干部進行合理的培養、提拔、調任等。四是建立任期考核公眾監督機制。自上而下的權力監督模式不可避免地造成唯GDP考核，形象工程等，對于生態環境保護、教育發展等不容易量化的指標難以實現有效考核，而社會公眾作為公共利益的直接受益者具有切身感受，需要充分發揮社會公眾的監督作用，將公眾滿意度納入衡量領導干部政績的重要指標當中。暢通公民參與任期考核渠道，拓寬公民參與方式，進而實現對領導干部行為的有效監督，切實提升政績考核實效。