重慶中心城區城市道路規劃建設的問題與建議

謝曉忠，晏秋萍，劉桂海

（1 重慶市市政設計研究院有限公司，重慶 400020；2 林同棪國際工程咨詢(中國)有限公司，重慶 401121）

0 引言

重慶中心城區是典型的山地超大城市，常住人口已突破千萬，達1034 萬人。自東向西，重慶中心城區由明月山、中梁山、銅鑼山、縉云山分為三個槽谷，流經槽谷的長江、嘉陵江進一步將中心城區分割為若干組團，形成典型的組團式空間結構。直轄二十五年以來，重慶城區的城市道路建設充分遵循山地城市本底特征，依山就勢以“逢山開路，遇水架橋”的方式，成功突破“兩江四山”的限制，骨架道路脈絡已初步建成，建設規模巨大，建設成就來之不易。針對重慶中心城區道路規劃建設現狀問題，提出相應解決措施，可為城市道路建設的進一步發展提供思路與方向。

1 重慶中心城區城市道路發展現狀與規劃

1.1 發展現狀

1929 年，重慶第一條城區公路干道建成，起于通遠門外七星崗，經觀音巖、兩路口、上清寺，至曾家巖，全長約3.5km。至建國時期（1949 年），重慶中心城區已基本建成現代城市道路網絡結構。直轄之初，重慶市中心城區城市道路通車里程不足2000km。經過多年的發展，截至2021 年底，城市道路通車總里程6041km[1]，為城市交通運行穩定、經濟社會發展以及整體競爭力提升提供了重要的基礎支撐。

（1）城市路網結構。基本形成“五橫六縱一環四聯絡”快速路網結構，路網密度由1998 年的不足3km/km2提升至7.43km/km2。

（2）道路橋梁。2018 年中心城區擁有的跨長江、嘉陵江的道路橋梁（含路軌共用橋梁）數量已從1998 年的7 座提高到35 座（其中跨嘉陵江大橋19 座，跨長江大橋16 座），并另有在建7 座。重慶道路橋梁建設誕生多項世界第一，已成為世界矚目的“橋都”。

（3）道路隧道。2018 年中心城區擁有的穿銅鑼山、中梁山的道路隧道數量已從1998 年的2 座提高到23 座（其中穿中梁山隧道9 座，穿銅鑼山隧道8 座），并另有在建5 座。重慶道路隧道建設讓城市核心區與城市新區組團之間的聯系變得更加緊密。

（4）建設投資。直轄以來，中心城區城市交通建設投資增長迅猛，1998—2005 年間累計完成投資約362 億元，占基礎設施投資比例維持在50%以上。2021 年，中心城區城市道路完成投資320 億元，連續五年投資額超過300 億元。城市道路建設投資力度之大，在全國大城市中位居前列。

1.2 發展規劃

重慶不同時期城市交通發展戰略充分遵循山地城市特征，與“多中心組團式”城市空間結構緊密結合，城市道路規劃逐步強化了路網功能層次的完整性和系統性，規劃形成“環放網格自由式”的路網結構。針對直轄時存在的道路交通功能不明確、城市快速路系統缺乏、路網結構不健全等系列問題，1998 年規劃提出了“分層網格自由式”的城市道路網絡布局形式，并規劃構建“田”字形城市快速路系統。為繼續強化城市快速路系統的骨架地位，2003 年城市總體規劃提出構建“五橫、六縱、一環、七聯絡”的城市快速路系統。2007 年城市總體規劃深化構建“片區網格自由式”的道路網系統，并形成“六橫七縱一環七聯絡”城市快速路系統。2019 版城市綜合交通體系規劃進一步深化城市快速路結構體系，并形成“八橫七縱多聯絡”的城市快速路網功能結構，成為跨組團中長距離、中大量、快速交通服務的骨干。

重慶中心城區規劃至2035 年城市快速路992km（包含繞城高速以內納入城市快速路管理的高速公路）、城市主干路2187km、城市次干路3955km 及若干支路，包括55 座道路橋梁（其中跨嘉陵江大橋27 座，跨長江大橋28 座）、33 座道路隧道（其中穿中梁山隧道17 座，穿銅鑼山隧道16 座）。

2 規劃建設中存在的主要問題

2.1 路網結構先天薄弱

重慶受山水分割，地形高差大，建設成本高，城市交通體系相比平原城市先天較為薄弱。中心城區道路系統建設主要利用自然地形，依山就勢布設，與武漢、南京等平原城市方格式布局不同，因地制宜形成“環放網格自由式”布局路線，由于繞行距離較長，道路間落差大、間距小，瓶頸路段多、通達性差，極易造成交通擁堵，結構性矛盾突出，整體可靠性較差。根據統計,重慶中心城區道路網密度6.9km/km2[2]，處于全國中上水平，高于南京（5.6）、武漢（6.2）等長江經濟帶城市，而高峰行程延時指數1.900[3]，卻高居全國第二位（遠高于南京、武漢）,高密度路網結構并未實現高效率的交通運行。重慶作為國內少有的山地超大城市，由于國家標準或規范適用廣泛性，重慶地方標準標準化程度低、標準缺項，以及規劃前瞻性不足、建設管理“邊界”不清等問題，導致路網結構矛盾突出，如“快速路不快”[4]“斷頭路”較多等等。

2.2 建設成本明顯偏高

跨江橋梁、穿山隧道及復雜立交是重慶城市道路的關鍵組成。中心城區城市快速路跨江橋梁、穿山隧道占比高，平均達到30%以上。跨江道路橋梁平均間距3.3km，對比武漢5.8km、南京5.7km 平均間距，跨江橋梁分布密集；穿山隧道規模更是遠超武漢、南京等城市；受地形限制，路網連通性相對較低，干路節點轉換交通量大，因此主要干路相交多采用立交。主城區內環以內立交115 座，建成區內立交密度0.58 座/km，相較于平原城市0.25～0.3 座/km，立交密度近兩倍于平原城市。結合近年來城市道路建設項目投資情況統計，跨江道路橋梁、穿山道路隧道建設項目總投資占城市道路總投資35%以上，加之山地地形條件限制導致路基填挖高度、土石方量、防護邊坡面積大以及支擋結構物多等因素，直接導致基建投資相比于平原城市再提高40%～50%。重慶中心城區城市快速路（含橋隧）單位公里造價3.66 億/km，相比于平原城市快速路單位公里造價1～2 億/km，建設成本約2～3 倍。

2.3 投融資壓力逐步增大

重慶中心城區城市快速路、跨江大橋、穿山隧道、大型立交以及重要的主干路等重大交通建設項目，大多采取市區共建模式，即由市級資金負擔全部或部分工程建設費用，屬地區政府負責征地拆遷費用。近年來，通過不斷創新投融資模式，重慶逐步形成了以政府融資平臺公司融資、政府債券融資兩大模式為主體，PPP 模式為有益補充的投融資模式，為城市道路建設資金提供了強有力的支持。政府融資平臺公司依靠“經營土地”，同時通過銀行貸款，作為項目工程建設費用的主要資金來源；政府債券以政府財政、信用支持發行債券，擴大對城市道路等交通基礎設施的有效投資。近年來，PPP 模式在城市道路建設領域的成績顯著，包括已通車的曾家巖嘉陵江大橋、白居寺長江大橋、歇馬隧道以及郭家沱長江大橋、紅巖村嘉陵江大橋等項目，是對傳統投融資模式的重要補充，對緩解非經營性城建項目建設資金壓力提供了重要的支持。目前，全國各地均已逐漸進入基礎設施舉債還債的高峰期，資金缺口逐漸拉大。重慶現有城市道路的PPP 項目的回報依靠“影子收費”，即由政府按其交通流量大小定期向社會投資主體支付使用費，根本來源依然是政府財政。地方財力對交通的投入本來就受收入限制，由于中心城區路橋年費改革，加之中央政府清理隱性債務、嚴控“表外融資”、叫停政府平臺公司利用儲備土地融資和為公益性項目融資等防范金融風險措施的影響，城市交通建設資金籌措越發困難，亟需尋求新的突破口。

3 城市道路建設發展的客觀形勢

3.1 未來城市道路建設任務量依然巨大

隨著城市規模的不斷擴大，中心城區發展突破兩山兩江屏障，城市建成區面積由1998 年的162km2擴大至2018 年的762km2（增長近5 倍），城市道路建設里程由1998 年750km 增長至2018 年的6041km（增長8 倍）。在城市道路建設的帶動下，城市格局從有機分散、分片集中逐步向平行帶狀形式轉變，城市道路建設與城市發展的互動關系明顯。按照2019 版綜合交通體系規劃明確的交通干路規劃目標，除在建7 座跨江道路橋梁和5 座穿山道路隧道，中心城區規劃未建跨江道路橋梁20 座、穿山道路隧道10 座以及超過400km 城市快速路、1000km 主干路，未來建設任務依舊繁重，資金需求巨大。基于“成渝地區雙城經濟圈”“雙核”的戰略部署與重慶主城都市區區域互聯互通的建設要求，交通基礎設施正謀劃新布局，城市通勤范圍向外拓展，居民出行距離拉長，城市交通擁堵趨勢將向外擴展，交通基礎設施建設的規模將進一步外延。

3.2 既有交通發展模式難以滿足發展需求

重慶中心城區近三年汽車保有量累計增加42.3 萬輛，年均增長11.4%，而同期城市道路通車里程累計增加719.6km，年均增長5.2%，不足汽車增幅的一半。經濟的高速發展和城市化進程的加快，使重慶的交通基礎實施建設承受著巨大壓力。近年來，由于人民生活水平的不斷提高，城市道路建設速度始終無法跟上機動車增長的速度，主城區車輛運行速度下降明顯，城市道路擁堵路段、擁堵里程逐漸增加，擁堵范圍持續擴大，依靠城市道路建設緩解城市交通擁堵難以為繼。同時，城市規模的不斷擴張也導致交通出行呈現高強度、長距離、網絡化態勢，加上交通出行結構單一、公共交通系統不健全，城市道路依舊是交通出行選擇的主體，以致于跨組團橋、隧及干道擁堵突出，片區內干道節點交通壓力巨大。以道路建設為主體的發展模式，邊際效益逐漸遞減，難以支撐高強度、長距離、快速化的交通出行需求。

4 對策與建議

4.1 深刻認識本底條件，規劃引領城市高水平建設

強化城市道路規劃控制深度，提高建設部門在規劃預控階段參與力度，減少后期道路建設中的矛盾；建立健全城市建設決策機制，突出強化建設部門統籌協調的職能；建立健全項目管理運行機制，強化建設管理綜合效能提升。樹立“窄馬路、密路網、小街區”的城市道路規劃布局理念，建設快速路、主次干路和支路級配合理的路網系統[5]。嚴格管控快速路與主干路等重要功能路段沿線開口設置，提高快速通行效率。優化干路銜接通道，保障互聯互通，提檔升級區域道路，構建適應車流均衡、支撐片區整體發展的路網結構。重視次支路網建設，盤活背街小巷，打通未貫通道路，暢通交通微循環。

4.2 探索構建可持續的城市道路基礎設施投融資機制

城市道路屬于基本公共服務項目，缺乏使用者付費基礎，項目自身沒有收益，難以實現市場化融資，但具有顯著的正外部性，政府投入仍然是主體。適應城市基礎設施建設投融資新特點、新形勢，應從立足項目規劃、建設、管理全生命周期視角，牢牢守住地方債務和項目風險防范底線，積極把握國家政策，加大融資力度，探索新的融資模式，研究利用金融資本的措施，通過發行企業專項債、直接融資等方式，形成政府市場協同發力的城市建設投融資主體多元化格局，解決城市道路建設資金問題，形成期限匹配、成本適當、可持續、全周期的城市建設投融資機制。同時，還可以積極探索，通過多種渠道增加城市非經營性項目投入，如建立非經營性項目與經營性項目統籌發展機制，健全停車資源、軌道交通、場站綜合開發等項目合理回報機制，研究探索利用城市道路敷設水、電、氣等公益性產品的合理價格形成、調整和補償機制，反哺城市道路基礎設施建設。

4.3 統籌城市道路與軌道交通的復合建設與發展

堅持軌道交通引領城市發展格局為根本出發點，注重城市道路沿線的拉伸帶動與通勤服務作用，推動城市道路與軌道交通的復合建設與發展。一方面，核心區城市道路改擴建與軌道交通同步建設，同時避免道路二次開挖；城市新區城市軌道交通沿既有或規劃城市道路布設，綜合考慮城市環境、空間布局、技術經濟等因素，實施“路軌共建”，既減少占地，又節省投資[6],并可進一步提升周邊土地利用價值。另一方面，促進城市道路建設與軌道交通建設的點、線融合，軌道交通換乘點周邊接駁道路同步規劃、同步設計、同步實施，可推動交通出行由個體交通向公共交通轉變，從根本上促進道路交通擁堵治理方式轉變。