后疫情時代智慧城市建設的法治化

向 東 吳 凡

(華北理工大學文法學院，河北 唐山 063009)

一、抗擊疫情對智慧城市建設提出新的挑戰

2020年伊始，新冠肺炎疫情在多國爆發。這次疫情與人類歷史上遭遇的其他大規模疫情相比有很大不同，對整個社會的抗壓能力和恢復能力都提出了挑戰。經歷了居家隔離、關店歇業的不應期后，人力物力的高效調度、疫情信息的實時發布、傳統企業的數字化轉型、直播帶貨拉動線上消費、健康碼為出行護航、云問診、云課堂、云會議……正是數字技術和數字經濟構建的信息化、無接觸式的防控模式，緩解了疫情對社會的巨大沖擊。對比2003年SARS疫情和2020年的新冠疫情，可以深刻體會到我國智慧城市的發展在疫情應急處理方面發揮的巨大作用。特別是信息公開、社區防護、感染人群追蹤、健康碼等大數據技術的應用，在十七年前是難以想象的。疫情爆發伊始，智慧城市政府部門積極聯系基礎設施供應商、電信運營商、網絡營銷平臺供應商、網絡社交服務商等，將政府數據平臺與其自有新基建結合起來，通過大數據、云計算、人工智能以及第五代移動通信技術實現了“數字抗疫”。無論是基礎通信服務，還是疫情實時監測，還是流調追蹤以及抗疫資源調配等等，都離不開數字技術。

2022年過半，從拉姆達到德爾塔，再到奧密克戎，超過千余種新冠病毒變異毒株在多個國家被發現，而新冠疫苗的生產和供應并不能滿足全球大規模的接種需求，全球新冠疫情再度面臨嚴峻態勢，國內疫情防控呈現常態化?！皵底只挂摺狈e累的經驗和凸顯的問題，對后疫情時代智慧城市的建設提供了新的啟示。智慧城市建設能夠較為全面地反映政府數據治理的成果，突如其來的疫情成為智慧城市建設的一次大考，在這次突發公共衛生事件中，頂層設計是否高效聚能、技術工程是否體系完備、應用數據是否共享暢通、相關部門是否協同互進，都是新型智慧城市建設中治理能力現代化的具體體現。習總書記強調：“要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力”。[1]

二、后疫情時代智慧城市建設法治化的理念

2020年6月16日，習近平總書記在同塔吉克斯坦總統拉赫蒙通電話時，首次提到“后疫情時代”一詞。城市已成為疫情的原爆點，有90%的報告病例都居住在城市。[2]智慧城市建設，在后疫情時代進入“深水區”是歷史的必然。法治設計是智慧城市治理的同步內在要求。作為一種以人為本的可持續社會管理創新，這與法治建設以人為本的理念不謀而合。

(一)多元協同的理念

多元主體協同參與城市治理，是增強市民主人翁意識的內在需要，提升城市發展韌性的客觀選擇，更是凝聚推動城市發展整體合力的優選之道。治理主體的多元化需要多元協同的理念。城市治理分為公共服務和政府管理兩個方面，分別體現城市治理的政府外在表現和內在屬性。[3]治理關系的復雜性需要多元協同的理念。智慧城市的建設離不開信息的收集獲取，考察當前城市發展現狀，絕大部分的社會信息管理系統都是由各個部門自行建設，形成內部閉環，不同部門不同系統之間很難實現有效連通，極大地降低了治理效率，也使得由于職能部門信息收集不夠全面和科學，在相應處置的精準性和時效性方面大打折扣。

如在疫情爆發之初，面對源源不斷涌入堆積在倉庫的來自全國的大量抗疫物資，武漢市紅十字會的人工式清點分發難以應付、備受詬病。而交由專業醫藥物流公司倉儲運輸管理后，實現了緊急醫療物資到庫后兩個小時即可完成送達分配。疫情是場大考，傳統社會治理無論是思路和模式都顯得應對不足，需要在制度層面、法治層面、技術層面和效能層面不斷轉變提升，特別要以智慧治理為出發點，整合公共服務供給的治理權限，調整公共服務治理的組織結構，培養多主體協同治理公共服務的治理環境。

(二)數據安全的理念

數據本質上可以視為是互聯世界主體信息化、透明化的具象表達，是公眾信息從作為資源的信息、作為產品的信息向作為治理工具的信息進一步的擴展。但從擴展的具體模式來看，信息的收集、使用、共享等方面都存在權利與權力的沖突。政府與相關管理部門需要收集共享居民信息以方便提供管理與服務，然而在收集與共享的過程中，多重隱私數據被整合并反復傳播，信息泄露、網絡攻擊等數據安全問題逐步顯現出來。特殊情況下，局部推進可以說是形勢所迫，但大范圍推廣或應用，仍然存在規范性、確定性風險。

以健康碼為例，社會公眾以疫情防控的必要前提許可市場主體收集、獲取了自身的個人信息。與美國為代表的自愿—分布式和澳大利亞為代表的自愿—集中式不同，中國的健康碼采用的是強制—集中式的模式，采行個人自主申報與后臺主動獲取個人信息相結合的方式，收集并存儲了公民個人的大量數據。[4]毫無疑問，中國模式的健康碼因極高的使用頻率、全面及時的數據收集，能夠實行健康碼紅、黃、綠三色相匹配的差異化防疫措施，效果最優。但海量公眾個人信息和隱私如不能有效保護，將給社會埋下隱患。智慧城市建設，不僅要理解數據資源的多元類型、流動屬性以及數據給政府帶來的治理價值，更要梳理數據主體的權利結構，構建完善的數據權利保護機制。健康碼是政府數據治理的生動范例。首先，有序競爭和合法受益的數據環境才真正能夠實現數據治理安全、共享的目標。其次，數據治理過程中必須遵循人本主義原則，尊重公民的人格尊嚴和人格平等，特別是隱私權、個人信息的保護。讓數據治理在法律的框架中順暢運行和健康發展。

(三)人本關懷的理念

智慧城市的建設離不開社會各個階層群眾的參與，離不開互聯網和移動終端的使用。不可回避的是，對于技術的了解和掌握因個體的年齡和認知存在差異。雖然對于大多數人而言，刷碼出行、網上團購輕而易舉，但對于超2億的老年人群體而言，一個健康碼、一個團購小程序，可能讓不熟悉智能設備的老人寸步難行、無米下鍋。底層民眾對于智慧城市治理的理念與運行方式并不十分了解，特別是網絡技術一體化系統應用的概念、方式以及可能涉及到的法律問題等方面的認知都處于一種極為模糊甚至是空白的狀態，這也極易導致他們對于智慧城市建設的冷漠甚至排斥。在智慧城市的建設中應該強調對弱勢群體的關注，人文關懷融入到科技應用與法治設計之中，讓每個社會成員都能分享智慧城市建設的成果。

如通過“互聯網 +”可以實現居民買菜、送餐等基本生活服務，甚至通過在云端提供不受距離、物理位置或者環境制約的個性化防疫健康服務。但是對于部分不會使用智能設備的老年人，應當給予更多關懷。如通過社區電話機器人，通過自動設置呼叫服務向社區中老年居民傳遞疫情信息，宣傳抗疫知識，工作人員在后臺直接回收統計結果并開展針對性的服務。智慧城市建設要防止智慧化應用實踐異化為單純的技術主義，特別是在社區治理這樣的微觀環境中，公共服務供給改革創新中必須從“人”的不同特點和不同需求出發，以人本發展關懷為價值目標，以技術安全為核心訴求，以技術倫理為前提規范，以法律為底線管控。

三、后疫情時代智慧城市建設法治化的路徑

(一)頂層設計與長期規劃融合

智慧城市建設需要頂層設計，更需要較高層級的立法成果來保障智慧城市建設中的統一性與可操作性問題。加強頂層設計和統籌協調，應當以地方立法為主要推動力。通過立法的形式，將智慧城市建設的基本原則、基本目標、主要內容、運作模式、管理主體，以及各個部門各個環節建立法治關聯。疫情爆發期投入大量人力物力財力而開發的防疫手段或措施如何處置和應對，也成為無法回避的問題。如借助阿里巴巴、微信等數字平臺和政務平臺，健康碼能迅速推進疫情防控的分類化、動態化、精準化治理，有效解決了政府在信息采集、信息研判方面的不足，節約了大量的治理成本，提升了公共風險治理的精準度，提高了治理效能。但是，健康碼的出現，體現了在非常時期政府的統籌協調，市場主體的“數據富礦”的海量資源、社會組織的組織能力，公眾擁有智能終端的知識技能等各個要素的有機融合。

以健康碼為例，其最早出現在杭州并應用于浙江省并推衍全國，有其必然因素。政企互動的良好傳統、政府危機應對的創新能力、數字治理的生態環境、均衡發展的科技企業布局等等諸多因素，使得健康碼的出現不同于一般意義上的，假定應用于已知的，靜態的，強調由上而下推行的智慧城市建設，而是基層政府(健康碼的開發最早由余杭區開始)基于復產復工的現實需求，根據“一城一策”的政策導向，結合本地疫情特點所作出的精準治理，這也是對數字技術創新最直接的拉動。健康碼一經上線，就成為數字治理的有效載體，體現了政府統籌謀劃的組織優勢、市場主體擁有“數據富礦”的技術優勢，社會組織具有的網格化深入基層的服務優勢，以及社會公眾數字智能學習和應用的優勢。但健康碼畢竟是突發公共衛生事件的非常產物，有些地方政府進一步探索了健康碼在疫情防控常態化下的功能拓展，如與市民電子健康卡、電子社?？ǖ幕ヂ摶ネǖ?。健康碼，這一由政府、企業、民眾在突發公共危機中共同參與社會治理的生動實踐，回應了先前智慧城市建設的種種美好構想，也預告其應有的制度取向與內在的技術風險，智慧城市建設的頂層設計與長期規劃相融合，必須在法治化的軌道上進行。智慧城市的建設離不開數據治理，數據治理的前提是對數據資源的區分和甄別。應當在統籌規劃、整體認識數據資源的基礎上，對不同層面的數據資源制定各自適用的數據治理方案。在社會治理特別是公共危機事件發生時，通過統一的社會治理信息化中心來指揮調度公安、交通、疾控、醫院等各部門的聯合行動，實現各部門、各系統之間的統籌規劃、協同合作。

(二)社區治理與個體權利并重

智慧城市的建設中，智慧家居、智慧交通、智慧政務、智慧醫療等方面的探索，都可以在智慧社區這一微觀環境中展開實踐。社區作為社會的基層治理結構，法治化是其規范化發展的內在要求。對于成熟的智慧社區的愿景，應當是在社區內形成“人——網絡——物理”的可持續循環共享微環境。在長期條塊分割的行政管理理念下，社區治理的微觀系統中仍然呈現出一種模塊化割裂的狀態，各職能系統的治理之間的關系是疏離的，離散的，特別是社區內“信息孤島”“碎片化”現象已成為智慧社區治理的桎梏。例如，智慧社區的典型案例多表現出表面智慧技術的全覆蓋，然而實際應用管理卻是各職能系統程序數據并不互通共享，治理模式缺乏有效聯動。因此，這要求必須制定出一個統一的標準或者制度，將人、網絡和技術與社區治理有效地串聯起來，使得微觀治理場景不再碎片化，整合成一個完整有機的系統。

智慧社區的建設中，收集和共享社區居民的個人信息是不可或缺的環節。政府與相關管理部門通過收集和共享居民信息，對人群進行分類并給予針對性的服務。如由于疫情原因人員流動受限，社區中獨居或高齡老人的養老需求增多，社會社區平臺通過收集老人信息，對其進行分類，從而提供精準服務。如對于需要日常照護的老人，通過用戶的需求和位置進行服務和區域的匹配，進行代買日用品和藥品、日常保潔等服務派單。對于需要醫療服務的老人，通過老年人自身穿戴的智能血壓計、智能血糖儀、智能手環等設備進行分析計算，隨時監測老人的健康情況。對于飲食起居方面提供消息推送或電話服務，必要時由社區醫生依托物聯網技術開展上門診療。甚至可以將社區居民信息與醫院診療系統聯通，實現在線咨詢、預約掛號、遠程會診、網上購藥、繳費報銷、定期回訪等全流程操作。但上述功能的實現要以老人主體的特質展開，包括經濟條件、操作能力和認知意愿在內的三項因素缺一不可。所以智慧社區的建設不可操之過急。對于經濟條件不佳的困境老年人，應當加大社會保障的力度；對于操作能力欠缺的老年人，應當優化適宜老年人的字大、聲響、便捷的操作系統；對于認知意愿較低的老年人，更要著重解決其關注的個人信息外泄、生活安寧權等問題，特別要引入市場競爭機制，通過云計算給養老服務供應商的服務評級，倒逼養老機構提供優質服務。

(三)應急管理與經濟發展兼顧

2003年“非典”過后，我國著手建立針對突發公共衛生事件的城市應急管理體系，相關的法律法規也在不斷完善中。我國在疫情的預防與控制、救治和救援、社會綜合保障(如市場監管、交通、基層社區管理、海關檢疫管理、公益捐贈與慈善)等方面有著較為詳細的法律法規的相關規定，并且有對應的刑事、行政和民事責任?；ヂ摼W、大數據、云計算和5G 通信技術等的引入，對于城市的智慧化改造、數字化發展提供了技術支持，同時也對城市應急管理水平提出了更高的要求。新冠肺炎疫情讓城市管理體系和治理能力接受了新的挑戰，也推動了數字化城市管理建設的進程。面對新的發展形勢，某些傳統的城市管理方式無法奏效，亟需用現代信息技術打造城市傳統管理新模式，在數字化與智能化城市建設中探討更多更有效的設計思路。

如后疫情時代，境外輸入風險居高不下，經濟下行壓力增大，地攤經濟因經營成本低、資金需求少、經營靈活，能夠釋放出強大的能量，恢復城市的生機與活力，是疫情之下穩就業、保民生、促消費的有效舉措。但是地攤經濟多存在于城市繁華地帶，引發疫情風險的幾率增大，特別是流動性強、監控難等問題，對基層疫情防控形勢產生一定困難。結合后疫情時代的新特征，發揮疫情防控中城市數據治理的經驗，將應急管理與經濟發展結合起來。如，搭建大數據信息平臺，科學劃定經營區域。大數據所具有的智能化的海量數據處理能力能夠為城市流動攤販管理提供重要幫助，發展城市流動攤販經濟還需運用大數據技術實現科學規劃，因地、因時、因人制宜地進行城市流動攤販管理。大數據技術可以在充分分析區域周邊居民的人口結構、道路設置狀況、現有商業服務場所分布等數據后，科學地呈現允許城市流動攤販擺攤經營的最佳地點和時間，并以此為依據科學劃分經營區域，規定營業時間和營業地點。再如，建立數字化管理系統，推行數字憑證管理。將城市流動攤販登記的基本信息錄入數字化管理系統，城市流動攤販可以登錄小程序或者通過APP申請線上的工商登記，領取個人專屬的二維碼標識。消費者通過手機掃描二維碼即可獲取該城市流動攤販的基本信息，讓消費者便捷地實現了知情權的行使。再如，通過在網絡上建立城市流動攤販虛擬社群，強化攤販自主管理，構建起城市流動攤販群體內部的自我管理機制。再如，通過城市流動攤販的數字化管理系統，建立起數字化信用評價體系。對表現優秀、評級為優等的城市流動攤販要予以減免服務費的獎勵；對評級為差的城市流動攤販，將列為重點檢查監督對象，并且可依據其違規程度，進行相應處罰。

在后疫情時代，可以預見的是智慧城市即將迎來新一輪發展熱潮。智慧城市的建設是前所未有的實踐，只有堅持法治化道路，才能實現社會效益和經濟效益相統一，才能不斷推進智慧城市治理現代化進程，消除大數據時代公共服務治理的現實問題。