王 潔 李 帥
當今世界風云變幻,國際形勢復雜多變,“人類正處在大發展大變革大調整時期”,各種風險、矛盾、挑戰不斷涌現。隨著世界多極化、經濟全球化的深入發展,這些風險矛盾挑戰不再是某個國家或者某個地區,而是全人類面臨的共同難題。在此背景之下,“構建人類命運共同體,實現共贏共享”①,正是中國為解決全人類面臨的發展難題貢獻的中國智慧、中國方案。根據科技部最新發布的《全球生態環境遙感監測2020年度報告》,隨著工業化、城鎮化持續推進,全球氣候變暖、區域性極端氣候和災害頻發,全球生態環境恢復與治理都面臨著巨大的挑戰。②地球是人類賴以生存的家園,保護地球生態環境是全人類的責任,也是現階段人類唯一的選擇。③海洋,約占地球表面積的71%,占地球全部水資源的97%,是孕育地球生命的搖籃,海洋生態環境對全球生態環境的重要性不言而喻。但是隨著人類不斷加強對海洋資源的開采和利用,海洋環境遭到了前所未有的污染與破壞,恢復與治理海洋生態環境刻不容緩,并且日益成為全球生態治理的重中之重。
習近平總書記在聯合國日內瓦總部演講時指出,要“堅持綠色低碳,建設一個清潔美麗的世界”。④“法者,治之端也?!雹莠F代國家、社會治理離不開法治,海洋生態環境治理亦如是。為加強海洋生態環境治理,必須完善海洋生態環境保護的相關法律制度,通過法治規制污染、破壞海洋生態環境的行為,為海洋生態環境的治理與保護提供強制力保障。在諸多法律保護措施中,刑事法律也不可缺位。各國應采取行動完善污染海洋環境行為的刑法規制,積極履行自己的義務。誠然,中國作為一個負責人的大國,在污染海洋環境行為的刑法規制方面亦將承擔自己應盡的義務,彌補海洋生態創傷,為給全人類一個和諧、美麗的海洋生態環境貢獻中國智慧、中國力量。那么,在人類命運共同體視角之下,結合刑法相關原理,污染海洋環境犯罪行為刑法規制之必要性何在?比較法視域之下,我國污染海洋環境行為刑法規制的現狀與問題何在?在共建人類命運共同體理念的指導下,如何完善我國污染海洋環境行為之刑法規制?
在防治海洋環境污染的各種措施中,刑法不能缺位,這主要是由污染海洋環境行為本身的特殊性和刑罰的功能決定的。污染海洋環境行為的危害結果相對于傳統犯罪,呈現出擴散性、隱蔽性和長期性以及修復的高成本性特征,由此其對海洋生態法益侵害的危險性程度較高,需要刑法的介入。在通過刑罰懲罰破壞行為的同時,也應積極發揮刑罰威懾、教育、鼓勵功能,預防未然破壞行為的發生。
刑法視域下,污染海洋環境行為,是指違背國際公約或國際條約中有關禁止性規定,嚴重侵犯國際海洋環境、危害全球海洋生態的各種污染或者破壞海洋環境行為的總稱。⑥污染海洋環境行為的特殊性主要表現在其危害結果上。危害結果是危害行為給“刑法所保護的法益所造成的現實侵害事實與現實危險狀態”⑦。污染海洋環境行為不同于危害特定法益的諸如殺人、放火、強奸、搶劫類的犯罪行為,污染海洋環境行為危害的是海洋生態環境,具體來說破壞海洋生態,造成海洋生物大量滅絕甚至死亡,給人類帶來經濟損失的同時,也給人類帶來生態危機甚至生存危機??梢姡捎诤Q笊鷳B環境是全人類共同的財產,屬于環境公共利益,對海洋環境的污染與破壞,不可避免地會危及不特定多數人的生命、健康與財產,甚至對人類命運共同體安全構成威脅。⑧
1. 危害結果的擴散性
危害結果具有擴散性是指,污染海洋環境行為的危害結果不僅發生在污染行為發生地,而且是以污染行為地為中心,向四周海域擴散。由于海水具有極強的流動性,海洋環境污染危害的往往不是某個特定的海域,其危害往往會擴散到周邊相鄰海域,因此其危害的不是特定人或者少數人,而是不特定的多數人,甚至可以超越國界危害到全人類的生存利益。以人類歷史上最大的海洋石油泄漏事件——墨西哥灣漏油事件為例,2010年當地時間4月20日,美國墨西哥灣一石油鉆井平臺發生爆炸,大量原油泄露引發了一場嚴重的人為生態災難。根據美國國家海洋和大氣管理局的數據顯示,此次事故造成11 名機組人員死亡,17 人受傷。原油泄露持續了87 天,海面浮油累積起來覆蓋了43300 平方英里的海洋表面,面積約為弗吉尼亞州大小。洋流、風和潮汐將這些表面浮油帶到海灣各州,污染了1300 多英里(2100 公里) 的海岸線,包括從德克薩斯州東部到佛羅里達州狹長地帶的海灘、海灣、河口和沼澤。此外,一些輕質油化合物從浮油中蒸發,使海洋哺乳動物和海龜等呼吸空氣的生物暴露在海面上的有毒煙霧中。⑨這次漏油事故不僅造成巨大的經濟損失,更導致了一場難以估量的環境災害。污染事故看似只集中于墨西哥灣海域,但是其生態影響卻會擴散到墨西哥灣周邊海域,甚至到達公海海域。不僅海洋生物受到污染,陸地生物也同樣受到影響。可見全球生態環境是一個和諧統一的整體,任何一個部分的變化都會引起其他部分生態要素的變化,對全球生態造成隱患,從而威脅到全人類的生存利益。
2. 危害結果的隱蔽性和長期性
危害結果的隱蔽性是指,污染海洋環境犯罪行為的危害結果不易被察覺;危害結果的長期性則是指,這種不易被察覺的危害結果會長期存在,并隨著時間的推移慢慢顯現。傳統犯罪行為的危害結果往往一目了然,污染海洋環境行為除了能看見的危害后果,更需要我們警惕與預防的是那些看不見的潛在危害。相對于潛在、隱形危害,表面可見的污染現象只是冰山一角。污染海洋環境行為所引起的潛在威脅會隨著時間的推移,在人類難以察覺的情況下慢慢顯現。一旦這種潛在危害開始顯現以后,其所帶來的危害后果難以估量且難以在短時間內消除。仍以墨西哥灣漏油事件為例,此次事故以英國石油公司提交刑事罰款和補償金與美國達成和解而結束,但是該事件對海洋環境造成的影響卻難以在短時間內消除,可能會持續數十年甚至更久。釋放到海洋環境中的石油造成海洋魚類、浮游生物、鳥類和哺乳動物等等多種生物體死亡、產生疾病、生長減少、繁殖受損以及環境適應性降低。⑩人類處在食物鏈的頂端,海洋物種所受到的危害最終必會反噬到人類自身。
3. 危害后果修復的高成本性
由于海洋環境污染具有擴散性、隱蔽性和長期性的特點,因此海洋環境一旦遭受到污染,其修復成本高昂,且在恢復的過程中,由于技術問題可能還會給海洋生態環境造成二次傷害。如果污染后果十分嚴重,生態環境甚至難以得到修復。在墨西哥灣漏油事件中,英國石油公司與美國達成了刑事罰款和賠償和解,“其相關費用總額達到538 億美元”。但是此次事故造成的污染后果遠沒有結束,遭到破壞的海洋環境需要幾十年甚至更長的時間才能恢復。根據美國國家海洋和大氣管理局的數據顯示,2016年美國政府聘請專業機構積極采取各種措施恢復墨西哥灣海域的生態環境,截至2020年年底,已經花費近24 億美元,但是墨西哥海灣生態環境之恢復仍舊任重道遠。
地球生態環境是人類賴以生存的最基本外部條件,一旦遭受污染,人類賴以生存的基礎就會被動搖?,F如今,航天技術飛速發展,各國都在努力尋找第二個適合人類生存的星球。但是能否找到這樣一個星球還是個未知數。目前為止,地球依舊是全人類唯一賴以生存的家園,如果不站在人類命運共同體的角度采取有力措施,人類未來堪憂。
刑罰是刑法規定的通過強制剝奪或者限制犯罪人特定權益而使犯罪人感到痛苦的方法。刑罰的功能,是指“國家制定、裁量和執行刑罰對人們可能產生的積極作用”,其對犯罪人具有懲罰和改造功能,對社會具有威懾、教育、鼓勵功能,對犯罪被害人具有安撫功能?;谖廴竞Q蟓h境行為后果的特殊性,必須采取強有力的措施保護海洋生態環境,而刑罰所具有的積極作用恰好能為規制此類犯罪行為提供強有力的保障。首先,通過對污染海洋環境行為施以刑罰,可以懲罰犯罪行為人,使其認識到其行為的社會危險性與違法性,待處罰完畢后不至于再犯同一犯罪行為。其次,通過對污染海洋環境的行為施以刑罰,可以對社會公眾形成威懾與教育作用,使社會公眾在生產、生活中遵守相關法律,形成保護海洋生態環境的良好生態觀念,同時積極同污染海洋環境的犯罪行為作斗爭。最后,通過對污染海洋環境的行為施以刑罰,可以讓社會公眾感受到國家治理、保護海洋生態環境的決心,提升社會公眾的生態安全感,維護社會穩定。
刑法規定犯罪與刑罰的直接目的是懲罰犯罪,但是根本目的在于通過對犯罪人施以懲罰預防類似犯罪的再次發生。對于污染海洋環境行為,懲罰固然重要,但是更為重要的是對污染的治理,以及預防污染事故的再發生,只有如此才能達到保護海洋生態的目的。自然環境的自凈能力是有限的,污染事件無法得到有效遏制,勢必會對海洋生態造成無法挽回的破壞。因此,通過刑法規定污染海洋環境犯罪對污染海洋環境行為進行規制,發揮刑罰的懲罰與威懾、教育功能是極為必要的。
我國污染海洋環境行為的刑法規制模式處于事后規制模式向早期化規制模式的過渡階段,與國際主流的早期化規制模式相比,海洋環境保護的刑法立法理念稍顯落后。同時我國《刑法》缺乏專門規制污染海洋環境行為的具體條款,導致刑法在海洋環境保護上存在缺位以及與其他相關法律制度銜接不暢的問題。
現行犯罪的規制模式有兩種:一種是人類中心主義理念下的事后懲罰的規制模式,另一種是生態中心主義理念下的立法早期化的規制模式。事后懲罰的規制模式是指,對犯罪行為的刑法規制以造成法益損害的后果為必要條件。相反,立法早期化的規制模式則是指,對犯罪行為的刑法規制不以造成法益損害的后果為必要條件,在必要的時候,可以處罰危險犯。刑法具有謙抑性,只有在其他部門法以及社會綜合治理手段無法發揮作用時才能適用,因此對于傳統犯罪,刑法所采取的基本都是事后懲罰的規制模式,但是由于污染海洋環境行為的危害后果有其特殊性,國際上多主張對污染海洋環境行為采取立法早期化的規制模式,對海洋環境法益提前保護,以增強刑法對污染海洋環境犯罪行為的預防價值。
我國1997年《刑法》第338 條規定了“重大環境污染事故罪”,該條對于污染環境犯罪采取的是事后懲罰的規制模式,只有“造成重大環境污染事故,致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重結果”,才能構成犯罪。2011年《中華人民共和國刑法修正案(八)》 [以下簡稱《刑修(八)》]第46 條對1997年《刑法》第338 條進行了修改,將“重大環境污染事故罪”修改為“污染環境罪”,刪除造成嚴重后果的入罪要求。但是“兩高”分別于2013年與2016年聯合發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》 (以下簡稱《解釋》) 中,除了列舉嚴重污染環境的行為標準外,依然保留了“造成重大損失或者人身傷亡”的結果標準。2021年《中華人民共和國刑法修正案(十一)》 [以下簡稱《刑修(十一)》] 對《刑法》第338 條再次進行修改,增加了一檔七年以上有期徒刑法定刑,并規定該檔法定刑的4 種適用情形,其中前兩種是情節犯,要求“情節特別嚴重”,而后兩種則是結果犯,要求造成“大量永久基本農田基本功能喪失或者遭受永久性破壞”、“多人重傷、嚴重疾病,或者致人嚴重殘疾、死亡”的嚴重后果。這表明我國環境刑法已經開始接受立法早期化的規制模式,但是又還沒有完全擺脫傳統犯罪的事后懲罰的規制模式,處于事后懲罰規制模式向立法早期化規制模式的過渡階段。
針對具體的刑事法律條款而言,我國還沒有設置專門規制污染海洋環境行為的刑法條款,國際條約或者國際協定比國內立法要先一步。相關的國際條約或協定包括:1954年倫敦公約,全稱《國際防止海上油污公約》;1972年的奧斯陸協議,全稱《防止船舶和飛機傾棄廢物污染海洋公約》;1973年的巴黎協定,全稱《國際防止船舶污染公約》;1982年《聯合國海洋法公約》;2004年《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》。上述國際條約中均設置了具體的污染海洋環境犯罪條款,規定了污染海洋環境犯罪的具體刑事責任。外國如美國、英國、日本、法國等也都有關于污染海洋環境犯罪的具體刑事責任規定。反觀我國,我國目前對污染海洋環境犯罪行為的追責依據主要是《海洋環境保護法》第90 條和《刑法》第338 條。我國《刑法》未單獨規定污染海洋環境犯罪,只是在第338 條籠統地規定了“污染環境罪”。
通過以上現狀分析,我國污染海洋環境行為的刑法規制主要存在以下三個方面的問題:
1. 污染海洋環境犯罪刑事立法理念滯后
我國環境刑法中還保留著大量事后規制模式,對海洋生態環境治理與保護的效果有限。首先,司法實踐中,“嚴重損害”的結果難以判定。我國《刑法》設置環境犯罪之初是以陸源犯罪為基點的。陸源環境犯罪相較于海洋環境污染犯罪而言,其危害結果的隱蔽性相對較小,污染發生時往往伴隨著經濟損失或者人員傷亡,且這種經濟損失也相對容易計算和評估,因此《刑法》 就規定以“嚴重損害”結果為衡量標準。這種衡量標準對于陸源性污染是可行的,但是對于海洋環境污染卻難以適用。對于海洋環境污染,在對損失進行評估時,不僅要評估海域污染給沿海造成的直接經濟損失,還要評估海域污染對環境、生態所造成的損害,以及恢復、治理受損的海洋環境所需的成本?;谇拔乃?,海洋環境污染具有擴散性、隱蔽性、長期性以及修復成本的高昂性,這使得海洋污染評估工作變得復雜而艱巨。這種復雜和艱巨程度還未考慮是否有專業鑒定機構、鑒定技術是否完善、鑒定成本高昂等障礙。由于經濟損失難以評估,造成的海洋生態環境損害程度難以判定,從而“嚴重損害”的結果標準難以適用。
其次,人類中心主義觀念不符合時代需求。隨著地球生態環境不斷惡化,全球對生態環境保護與治理的重視催生了生態中心主義的環境刑法立法觀,并且其成為了國際環境刑法立法的主流理念。我國環境刑法中依然保留著大量結果標準,所體現的是人類中心主義觀念,其與現今國際上主導的生態中心主義理念是相悖的。在海洋環境犯罪的規制上,傳統的人類中心主義理念下的事后規制模式難以適應海洋環境治理與保護的現實需要。在這種理念和規制模式主導之下,雖然對造成海洋環境嚴重污染和破壞后果的行為給予了刑罰處罰,但是卻難以達到預防污染海洋犯罪行為再發生的效果,導致海洋環境污染事件依舊此起彼伏,海洋環境惡化依舊持續。
2. 污染海洋環境行為刑事立法缺位
污染海洋環境行為刑事立法的缺位體現在兩方面:一是缺乏專門的刑法條文,二是缺乏相關的司法解釋。我國《刑法》在第六章妨害社會管理罪第六節規定了破壞環境資源保護罪,本節首先規定了一個統攬性質的罪名,即第338 條“污染環境罪”,然后再規定了破壞具體環境資源的犯罪,例如“非法捕撈水產品罪”、“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”等,但是卻沒有單獨規定污染海洋環境罪。那么如果刑法要對污染海洋環境的犯罪行為進行規制,只能訴諸第338 條“污染環境罪”。但是從“兩高”2016年《解釋》來看,“兩高”也并未對污染海洋環境犯罪的判斷標準進行規定,《解釋》 第1 條規定的判斷標準大多適用于陸源性污染。《解釋》第1 條規定“實施刑法第三百三十八條規定的行為,具有下列情形之一的,應當認定為‘嚴重污染環境’:……(十) 造成生態環境嚴重損害的;”“嚴重損害”這一模糊的標準缺乏實際操作性,導致污染海洋環境犯罪認定困難,這也是在司法實務中很少有污染海洋環境的行為被認定為刑事犯罪的原因之一。
3. 相關法律制度銜接不順暢
我國目前對污染海洋環境行為追究刑事責任的主要依據是《海洋環境保護法》第90 條和《刑法》第338 條。 《海洋環境保護法》第90 條第三款規定,“違反本法規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任”,但是卻并沒有對污染海洋環境行政違法行為構成犯罪的條件出臺相關的司法解釋,對于污染海洋環境行政違法行為構成犯罪的判斷標準仍然處于模糊的狀態。到底什么樣的污染行為才能超出行政法規制范疇構成犯罪,對于構成犯罪的,又該以什么樣的罪名進行評價?這樣一個籠統、模糊的標準說明,海洋環境污染防治相關行政法與刑法之間缺乏順暢的銜接機制,使得刑法對污染海洋環境行為的規制作用難以有效發揮。
通過對我國海洋環境污染犯罪刑法規制現狀以及問題的分析,結合“共建人類命運共同體”的全球“共治共享”理念,我國應采取早期化規制模式,通過完善《刑法》第338 條“污染環境罪”司法解釋以及相關法律制度之間的銜接,完善污染海洋環境行為之刑法規制。同時,要加強打擊污染海洋環境犯罪區域合作,實現海洋環境犯罪全球協同共治,維護全球海洋生態健康向好發展。
生態中心主義理念主導之下的刑法早期化規制模式應成為我國海洋環境刑法規制的主流模式。想要從根本上實現海洋生態環境的刑法規制與保護,首先需要進一步完善環境刑法的立法保護理念。面對日益嚴峻的海洋生態環境污染現狀,事后懲罰的規制模式雖然能夠對污染行為加以懲罰,但是對于海洋環境的治理與保護而言則捉襟見肘,略顯被動。生態中心主義理念主導下的環境刑法立法早期化規制模式已經成為國際環境刑法立法的主流模式。中國積極倡導人類命運共同體理念,那么在海洋生態環境的刑法規制上,也應該積極與國際主流接軌,完善海洋生態環境刑事立法理念,促進生態法律效益的發展與健全。
完善污染海洋環境犯罪行為的刑法規制,必須堅持立法先行,完善相關刑事立法,使得污染海洋環境犯罪的追責有法可依。我國海洋環境犯罪相關刑事立法相比國際條約以及其他主要國家還有不足之處,在立足我國海洋環境治理與保護基本國情的同時,選擇性參考國際法和其他國家的立法經驗非常有必要。
首先,合理定位污染海洋環境犯罪刑法保護。在污染海洋環境犯罪設置方面,國際條約或者協定以及世界部分國家設立了“污染海洋環境罪”這一獨立的罪名,并相應規定具體的刑罰手段。我國有學者主張,為了給海洋生態環境的治理與保護提供強制力保障,應該在《刑法》中設置獨立的“污染海洋環境罪”,而不是將其籠統的囊括在第338 條“污染環境罪”之下。但是也有學者主張,現行《刑法》第338 條完全可以囊括污染海洋環境犯罪,只是需要出臺相關的解釋,明確污染海洋環境犯罪的入罪標準,提高“污染環境罪”對污染海洋環境行為的適用率。筆者認為,借鑒域外的立法經驗并不意味著全盤接受,應當立足我國國情,“結合生態法律實效實現刑法生態環境保護”,在維持刑事法律穩定性的同時,有針對性地完善相關刑事立法,避免出現法律資源浪費現象。因此,筆者支持后一種觀點,通過完善《刑法》第338 條的司法解釋,強化刑法對海洋環境的保護功能。
其次,對污染海洋環境犯罪合理處罰。對于傳統犯罪而言,在懲罰犯罪人時主要參考的標準是犯罪行為所造成的經濟損失;對于環境類犯罪來說,設置刑罰時不僅要考慮經濟損失,更要考慮生態損耗,即生態環境遭到破壞后其后續修復所需要的經濟成本。生態環境一旦遭到嚴重破壞即具有不可逆性,修復成本高昂,即使對環境類犯罪的犯罪人加重自由刑的懲罰也無濟于事。環境類犯罪的發生多是由于犯罪人追逐經濟利益導致,提高污染環境類犯罪的罰金刑,用于環境的修復工作,也更有利于加強刑法對環境保護的預防價值?;诖?,污染海洋環境犯罪的刑法設置亦應如此,考慮經濟效益的同時,也要兼顧生態效益,注重罰金刑的設置,強化刑法對污染海洋環境行為的預防作用,提倡海洋環境的修復和治理。
“法律的生命力在于執行”,不付諸執行,再好的法律制度也只是空談。如前所述,規制污染海洋環境行為的行政法與刑法之間缺乏順暢的銜接機制,導致污染海洋環境犯罪的刑法規制難以發揮我們期待的效果。因此,我國需要進一步完善《海洋環境保護法》和《刑法》之間的銜接機制,明確污染海洋環境的行政違法行為超出行政法規制的范疇而構成犯罪的判斷標準,強化相關刑事法律制度的可操作性與可執行性,將完善的法律制度轉換為真正的法律實效。
污染海洋環境犯罪的刑法規制是區域治理、全球治理的重要組成部分。對于污染海洋環境犯罪,除了對犯罪人進行處罰,更應關注海洋生態環境的修復與治理。然而,海洋環境污染具有擴散性,其污染后果不僅會危害到本國海域,也會危害到周邊其他國家的海域以及公海區域,進而威脅到全球生態。因此,對污染海洋環境行為進行刑法規制時,必須考慮到區域之間的溝通與協作,完善司法協助、引渡等方面的法律制度,為加強海洋環境刑法保護的區域合作奠定法律制度基礎,強化污染海洋環境行為刑法規制的區域合作。此外,在后續的海洋環境修復與治理過程中,各國、各區域也需加強協作,推動全球海洋環境整體向好發展。畢竟在海洋生態問題上,任何國家、區域都不可能獨善其身,唯有堅持共同構建人類命運共同體理念,才能實現全球海洋生態的健康發展。
在人類命運共同體視域下,全球生態環境是一個有機的整體,加強生態文明建設不能偏安一國,在生態治理與保護方面加強區域合作是全球生態環境保護的題中應有之意。海洋作為全球生態環境中最重要的部分,更應如此。將刑法保護和海洋生態環境的修復與治理相結合,更有利于海洋生態環境的治理與保護。我國在完善污染海洋環境行為的刑法規制制度時,要貫徹人類命運共同體的精神理念,積極吸收借鑒域外經驗,同時在法律執行方面,加強國際間協商與合作,增強海洋生態環境區域治理、全球治理實效,進一步實現區域乃至全球海洋生態環境的健康發展。
注釋:
①④⑤ 習近平:《共同構建人類命運共同體》,《人民日報》 2017年1月20日第 2 版。
② 參見中國科學技術部遙感中心:《全球生態環境遙感監測2020年度報告》,2020年11月27日。
③ 參見姚茜、景玥:《習近平擘畫“綠水青山就是金山銀山”:劃定生態紅線 推動綠色發展》,《中南林業科技大學學報》2017年第9 期。
⑥ 參見陳陽:《當代國際海洋環境犯罪的概念及其類型》,《山東社會科學》2005年第12 期。
⑦ 張明楷:《刑法學》,法律出版社2021年版,第213頁。
⑧ 參見倪傳洲:《人類命運共同體視域下的污染環境罪規制模式反思》,《昆明理工大學學報》 (社會科學版) 2020年第 2 期。