生態環境管理體制改革視角下的基層環境規制問題及解決策略探析

鄒逸飛

（深圳市生態環境監測站，廣東 深圳 518000）

1 生態環境管理體制改革的基本概述

在國內發展過程中，為了實現對生態環境的有效管理，相關人員結合了自然環境、自然資源的發展特點，考慮了現有經濟體制框架，建立了相應的管理機制。但應該注意的是整個體制并非是一成不變，而是隨著市場化的改革處于不斷變動的過程之中。生態環境管理體制整體表現為以政府為主導、以行政管理為特征，可有效促進工業化和城鎮化的發展，有效控制環境污染物等。新時期，生態環境保護工作愈發重要，也對生態環境管理體制提出了更為嚴格的要求。考慮到這些要求，國內相關部門在十九大之后開啟了新的改革，逐步實現了環境治理體系的優化，同時也為環境治理工作的完善奠定了良好的基礎。在本次生態環境體制的改革過程中，取得了階段性的成果。第一、整合了各個環保部門的職能，有效避免了制度碎片化的問題。第二、提高了環境保護工作的權威性。借助督查辦公室的管理模式，落實了一崗雙責的制度。此外，還構建了相對完善的質量檢測體系，利用垂直管理模式提高了信息的有效性、準確性[1]。

2 基層環境規制現狀

在生態文明建設大力推進的情況下，我國生態環境保護成果顯著，但是同時我國基層環境規制存在巨大挑戰。

2.1 基層環境規制依據不完善

對于規制的存在和發展，法律是外在保證因素，也是規制執行的參考依據。在處理環境問題時，工作人員必須依照法律做出快速響應，構建一個新型制度體系，保證可及時處理各類環境問題。現階段，相關部門正進行法律法規的修訂，對整個生態環境保護工作的重視程度也越來越高，相關機構修訂了《大氣污染防治法》等相關法律。各級地方政府結合當地發展需求，也出臺了適應當地發展的條例，如《深圳經濟特區生態環境保護條例》等。但從整體方面分析，部分地區仍然存在一定的不足，相關部門并未及時進行法律法規的優化和完善[2]。

實際運作期間，發現問題如下：一方面地方法律法規呈現出粗線條化、籠統化的特點，整體制度支撐相對薄弱。有時法律法規存在形式化的特點，不具真實性。另一方面，基層生態環保工作中，其立法工作、法律修訂等不及時，很大程度上影響了當地基層環境規制效能的發展。

2.2 存在地方對基層環境規制的干預

由于影響因素較多，基層環境規制發展中，經常面臨各種問題。環境法律規制的監督不足，限制了基層環境規制工作的發展，相應的政策、規制等均無法落實到實處。如2018年4月，媒體曝光的三維集團為例，基層執法過程中涉及到了黑惡勢力的阻攔問題，對當地基層環境規制工作的開展造成了極大的障礙。上述問題中可發現，部分地方政府、地方機構并未具有良好的生態環境責任意識。新時期，國家環保工作提出了更高要求，但地方經常發生弄虛作假、追求業績的問題。為此，環境執法人員必須及時履行監管責任，避免濫用權力等問題，確保環境法律規制成為主要參考依據[3]。

2.3 基層環境規制方法單一

現階段，國內基層環境規制工作中，最為關鍵的便是控制、命令的方式。參考國外管理體系，從上世紀80年代起，西方發達國家便已在環境規制工作中建立了多樣化原則，不但采取了控制方法、傳統命令等措施，還加強了市場激勵手段。如美國從發揮市場調節機制出發，采用了越來越多的低成本、高效率的政策，提出了對應激勵措施，力求帶動企業的長期穩定發展，促進企業綜合實力的不斷提升。從國外相關管理情況分析，環境規制方法正朝著綜合化、多樣化的方向發展。相比之下，國內發展中，近年來呈現出市場激勵、自愿協助的發展模式，但是整體仍是控制型，嚴重限制了經濟的發展建設[4]。

3 產生基層環境規制問題的原因

3.1 環境規制意識不到位

結合國內法治建設情況的發展歷程、演化情況分析，并未經歷過發達階段、反思階段，便進入了政府包辦的實質化狀態，與整個社會法律狀態、秩序發展情況相比較，整體的社會秩序建立難度高。在傳統發展模式下，社會秩序建立期間，包括環境規制，都依托于政府方包攬基礎之上，經常發生“一管就死、一放就亂”的問題。對于規制方、被規制方，相關人員都存在政府方為責任主體的錯誤意識，認為環境執法和環境保護應由政府管理。在傳統環境規制模式下，中國仍是政治經濟的發展模式，必然會堅持控制型規制手段，這一發展模式下，必須積極建立良好的環境秩序。當下，企業管理中一般具有自己的價值取向，傳統以政府為主導的強制性方法，已經無法適用于當下較為復雜的管理環境。

3.2 環境規制體制不順暢

第一、環境規制體質存在缺陷。基層環境的規制機構中，包括地方性、部門性兩大特點。各級政府必須考慮當地環境質量現狀，并從政治責任、經濟責任、法律責任等方面出發進行詳細規定。一旦出現需要追究法律責任的情況，可能無法快速找到適合的參考依據。其次，雙重環保機制的管理模式下，地方環境制度需要充分考慮當地政府的價值觀和態度，比如從經濟利益出發，必然對環境規制具有負面影響。環境規制的相關部門并未具有獨立性，諸多基層監察部門存在地位尷尬的情況，如執法部門的經費便是依托于政府機構。再者，實際操作中，諸多環境執法人員可能還會存在兼職情況，經常需要進行日常性事務的處理。當下，各種環保執法部門都要進行環保督查，還要進行種類繁多的材料考核，導致諸多執法人員都疲于應付，極易被追責[5]。

第二、環境規制建設環節中，經常發生各部門聯動性差的情況。對于實際工程項目，環境問題的起因存在綜合性強、交叉性明顯的問題。由于環境規制工作的實踐性極強，必然會存在覆蓋面廣、涉及部門多的特點，因此，在基層環境規制建設中，必須充分考慮各機構配合的作用。環保機構作為主要責任機構，并未擁有足夠的權力，還需要發改、林業等部門配合，在這一體制下，各個部門從己方利益出發，導致地方環境規制政策執行中存在部門色彩強烈的問題，導致了嚴重的執法混亂問題。

第三、環境規制方的有限理性。政府機構作為規制的主要參與方。在綜合知識能力、信息化能力、規制手段等影響下，導致執行效果無法達到預期目標，經常發生制度失靈的缺陷。環境問題的應對措施必須具有足夠的科學性，如果不考慮科學基礎，就極易導致環境管理進入理論方面或實踐方面的困境。

3.3 環境規制目標與經濟利益不匹配

在環境保護工作中，涉及到博弈論的應用。對各大企業而言，是從縮減成本和繳納罰金兩方面出發進行了均衡化管理。環境保護工作中，環保設備運行成本、安裝成本較高，同時不安裝環保設備未必會受到環境執法部門的懲罰。從經濟效益的角度出發，企業管理層人員可能會存在傳統思維模式，認為“不運行即免之”，將縮減環保成本當作首要目標。這一理論也可解釋企業為何寧愿破壞、不愿治理；嚴重限制了國內環境規制工作的發展，導致核心工作長期無法落實[6]。

地方保護和環境保護是當下社會發展中的主要矛盾，社會經濟發展期間，上述矛盾更加尖銳。地方政府在進行環境規制管理中是參與方，部分地方政府并未深入考慮環境問題，也是在均衡了經濟、政治、環境三者的關系后，所作出的最終選擇，極有可能是舍棄了環境利益。這也稱為環保部門在規制上的“囚徒困境”。如果將其具體到環境監管工作中后，地方政府便會進入兩難的局面。在相關機構直接進行環境監管處理的情況下，可能會對周邊區域存在放任的情況，可能在較短時間內發生GDP滯后、稅收降低的問題，極易危害社會就業、政績等因素。管理層人員從理性出發，必然會選擇犧牲環境質量。

4 健全基層環境規制體系的措施分析

在生態文明建設熱情越加高漲的今天，為了高質量、高效率完成生態環境治理工作，有必要加快構建完善的生態環境管理體系。因此，將從以下幾個方面對基層環境規制體系的提升措施進行探討。

4.1 轉變意識，弱化政府方面的主導地位

隨著社會的不斷變遷，傳統工作理念已經無法適應新時期環境規制工作需要。對于傳統命令控制規劃方法而言，其屬于一種強制性的干預措施，并未充分調動社會系統的自主性。從政府規則、法律體系出發，立法人員應該盡量轉變己方工作方式。例如，立法人員逐漸擺脫傳統工作理念，根據當下社會意識形態發展要求，積極改變工作方式與工作方法，使環境規制理念符合新時期社會發展要求，具體為：第一、以經濟社會市場發展要求為核心，增強環境規制對于經濟發展的促進作用。逐漸改善傳統命令控制的方法，提高環境政策和經濟子系統、政治子系統的統一性。第二、對于參與到環境規制的角色，應盡量避免政府中心化的模式，要朝向多元化的方向發展。同其它專業相比，環境保護專業涉及面廣、知識結構復雜，加之社會經濟處于高速發展態勢，所以經濟工作成為了國家職能機構關注的重點，環境治理工作未能得到有效關注。此外，企業、社會機構以及相關團體往往是環境規制規范的主要主體，所以對于相關從業者來說，其必須要積極改變傳統工作觀念，注重尊重政府的主導作用，并使自身工作理念逐步朝向多元化的方向發展。第三、注重放大政府的輔助作用，調整政府規制地位。在傳統工作方式中，一般存在功能消極、成本高、抵觸情緒大的問題。要鼓勵企業方面建立相應的環境標準、工作流程。結合公法輔助要求，相關部門需及時進行企業自我規制的審查。當企業的自我規制失效時，政府方面方可進行介入和追責處理[7]。

4.2 優化環境規制體系，建立科學的基層環境執法機制

第一、積極與各個環境規制主體部門建立聯系，提升環境規制效率，為高質量環境規制奠定基礎。在環境規制階段，各個職能機構要加大聯系力度，并明確各個工作的執行主體，積極優化環境規制體制，確保在相關法律、法規框架內完成各項環境規制工作。中央層次的人員需要對環境規制的方向進行全面管理，但是一般不參與規制的具體實施處理。規制執行主體要加強各類處置措施的落實情況。例如，具體措施可以包括經濟措施或者行政措施，當有違規環境執法情況出現時，需要予以積極處置，提升環境規制質量。規制監督行為者，其客體是監督方、協調方，在對規制主體的經濟行為進行監督時，當有問題在監督過程中發現后，需要及時處理相關問題，避免問題再次出現。此外，作為一項系統化工程，基層環境規制應要求多方主體介入，協調各個規制監督主體，提升規制工作效率，保證環境規制工作可以立見成效。

第二、根據社會發展動態對規制目標進行更新、調整。在環境規制過程中，注意檢查企業是否因污染環境而獲得經濟利益。污染企業在進行處理中，一般需要考慮利益最大化，極易出現局部分析、目光短淺的問題。不但會造成資源浪費，嚴重時還會導致整個生態環境遭受污染。因此，政府方在進行企業外部規制過程中，需要對企業是否存在污染環境問題進行檢查，規范企業生產行為，杜絕出現環境污染問題。努力采取各項措施，保護生態資源、自然環境，力求有效降低企業外部性損失。以促進環境發展與提升企業經濟效益作為環境保護工作目標，實現兩者和諧共生發展[8]。

第三、制定合理規制措施，保證企業經濟行為合法、合規。隨著全社會越加關注環境保護問題，為了提升生態環境質量，規制部門一般會采取相對簡單的環境規制方法，比如關停、罰款等。這類傳統的強制執行政策不但會增加企業的抵觸情緒，無法滿足新時期發展要求，同時還與環境規制的初衷相違背。因此，規制主體應該盡量采用略緩和的經濟方法，如“庇古稅”、生態環境補償等。盡量讓企業自行出發進行處理，并非強迫性的讓企業放棄經濟利益。

第四、鼓勵全社會參與環境保護工作，加強全民生態環境保護意識。除了企業要作為環境規制對象外，還需要考慮消費者行為。無論是考慮實體性政策要求，還是考慮參與感，各方的利益訴求均要予以滿足，提升政府的公信力，加大環境保護政策的宣傳力度，使全體民眾均可自覺的保護生態環境。

4.3 加強監管，克服環境規制俘獲

第一、嚴格控制強制性執法數量。對執法人員而言，其要注重將傳統“命令控制型”規制工作理念逐步轉變為“激勵型”，使企業可以更加自覺的完成環境保護工作。激勵型規制與命令型規制的主要區別在于：后者屬于強制性措施，直接進入約束階段；前者則是鼓勵企業結合市場發展、市場動態進行分析和決策，是建立在市場政策之上的工具。在新時期的環境規制工作中，政府的硬性權力需要進一步減低。其中，如干預工作必須需要政府完成，則可降低執法方的自由裁量權。例如，政府可加強微觀經濟活動的調整力度，靈活運用各類經濟手段。如干預工作可以不需要政府介入，只要頒布合理的政策，就可鼓勵企業自己解決環境污染問題，例如，企業要建立補償機制，針對其所造成的生態環境破壞，給予受害者一定補償[9]。與此同時，相關職能機構要監督并落實有關行政或經濟手段，提升生態環境規制系統的系統化水平。借助市場、政府的雙層理論，激勵企業方面進行資源環境的全面保護，陸續實現文明、生態的綜合化發展，促進二者統一前進。

第二、提高環境規制執法的監督力度。環境性質機關，在進行環境執法權的落實過程中，需要充分考慮法律體系、規章制度的要求，這對企業守法程度、改善環境質量等具有重大影響。為了實現保護生態環境的目標，需要充分考慮環境規制的要求。環境和經濟發展之間的矛盾，必須得到有效解決，并要在道德層面積極協調與處理好各個方面的利益關系，使外在“約束” 行為更有效力，這是相對更好的處理方法。

5 結語

生態環境管理體制改革發展，對基層環境規制提出了相對嚴格的要求。實踐發展期間，規制意識、部門聯動性和經濟利益分配方面仍存在一系列問題。為了合理解決上述問題，政府方面必須積極轉變意識，強化政府方的主導性地位。運用加強多方聯動的方法來提高規制效果，構建系統化的規制評價機制，促進各方利益的均衡化發展。