推進鄉村產業振興的著力點思考

□ 彭萬力

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

產業興旺是鄉村振興的關鍵所在，是解決農業農村農民問題必不可少的經濟基礎。鄉村產業發展是以農業農村資源為依托，以農民為主體，以農村一二三產業融合發展為有效途徑，體現鮮明的鄉村地域特色，營造活躍的創新創業環境，呈現豐富的鄉村業態類型，形成緊密的多方利益聯結，振興鄉村產業能夠提升農業、繁榮農村、富裕農民。現階段我國農村一方面創新創業環境在逐步改善，產業新業態亮點頻出，另一方面也存在鄉村產業門類總體較少、產業鏈條不長、要素活力不明顯以及質量效益比較低等問題。有別于城市產業發展，鄉村產業發展應致力于建立有特色、有競爭力的現代鄉村產業體系，做到因地制宜、因村施策、突出特色，走出一條多元化鄉村產業發展道路。

一、鄉村產業振興面臨的主要困難

長期以來我國經濟發展的不平衡必然影響鄉村經濟發展，由于長時期比較注重城市經濟發展，沒有對鄉村經濟發展引起足夠重視，導致現階段鄉村產業發展產業鏈條不長、融合層次不深、要素活力不強等問題存在。

（一）同質化發展比較普遍，區域產業特色不突出

由于部分區域主導產業定位不明晰，特色資源挖掘不深入，以及較低的鄉村產業準入門檻，出現了部分鄉村產業發展盲目跟風現象。不同區域鄉村同時生產品質和檔次沒有明顯區別的農產品，同質化農產品則導致價賤賣難。其原因在于相關部門沒有深入分析鄉村各自所在區域乃至全國范圍市場需求情況，沒有圍繞以滿足消費需求的品質和種類為目標花氣力、下功夫提升農產品競爭力，而更多的是沿襲地方原有做法和慣性思維方式發展鄉村產業，盲目生產同質化農產品在所難免，以致形成了產業趨同、結構雷同的同質化產業格局，農產品面臨難以暢銷的市場風險。從現實來看，我國鄉村產業發展不同程度出現千村一面同質化狀況，鄉村產業特色不突出，不同區域鄉村產業難以凸顯體現自身特色的核心競爭力，從而導致產量過剩、價格降低，甚至形成產品滯銷，影響農民增收。

（二）資源要素短缺，制約鄉村產業快速發展

鄉村產業發展涉及人才、資金、技術、信息、市場等多個方面，有些項目投資大、見效慢、周期長，投資回收期較長，資源要素向鄉村流動存在諸多障礙，資金運行機制和人才激勵機制不健全，鄉村網絡、通訊、物流等基礎服務設施比較薄弱，社會資本下鄉熱情和動力不足。長期存在的城鄉二元結構造成我國城鄉發展嚴重失衡，2021年我國農村居民人均可支配收入為18931元，占城鎮居民人均可支配收入中位數43504元的43.52%。受城市優越于鄉村的生活條件、發展空間和工資待遇吸引，鄉村文化素質較高、有一技之長、綜合能力較強的青壯年人才較多流入城市生活，鄉村老齡化、空心化明顯，人才缺失嚴重是鄉村產業振興面臨的突出問題。農村集體最大的資產是土地，在農村土地改革推進過程中，土地資源并沒有實現充分有效地盤活利用。鄉村產業發展受制于資金短缺，金融服務欠缺和信貸投入不足，鄉村產業發展對資金的需求難以滿足。農業保險發展滯后使鄉村產業發展缺乏保障，農民沒有抵押擔保物導致鄉村產業發展缺乏基本啟動資金。同時，相關部門和社會支農財力有限，支持鄉村產業發展的專業技術、行業信息、市場構建均比較滯后，制約了鄉村產業振興。

（三）鄉村產業規劃滯后，產業發展隨意性較大

2019年國務院發布了《關于促進鄉村產業振興的指導意見》，明確指出由于各省、市、區縣、鄉鎮、行政村優勢和劣勢差異較大，鄉村產業發展不能套用一種模式，而是應該根據各地具體現實條件，因地制宜發展鄉村產業，包括具體發展什么產業、選取哪個發展方向、采用哪種發展模式、采取什么策略和措施，做到揚長避短、從長計議。實際情況是現階段鄉村產業規劃并沒有做到立足各地資源稟賦和傳統鄉土文化進行產業發展戰略性安排，鄉村支柱產業、優勢產業和特色產業發展潛力挖掘還不充分，鄉村產業鏈條延展不夠，沒有實現通過實施科學、合理、分階段、有步驟、有措施的鄉村產業發展規劃，引領鄉村經濟健康、快速發展的良好局面。比較普遍停留在對鄉村產業發展規劃編制重視不夠的階段，缺乏前瞻性和整體長遠考慮，鄉村產業振興在發展方向、目標、路徑選擇以及需要采取的策略、辦法和措施等方面均缺乏科學規劃，對引領和促進鄉村產業快速發展極為不利。

（四）產業發展機制不健全，影響鄉村一二三產業融合

現階段鄉村產業鏈條較短，第一產業向后延伸不夠，第二產業向兩側拓展不足，第三產業向高端發展滯后，利益聯結機制尚未健全，小而散、低、弱問題普遍存在。鄉村產業發展機制不健全，一是不少鄉村尚未制定產業發展實施細則，鄉村產業發展制度不規范導致無序發展；二是鄉村產業發展政策還不配套，農業資金主要用于鄉村產業項目的基礎設施建設，忽視了對產業鏈等相關環節的支持與扶持；三是鄉村產業發展的融資環境有待優化，融資困難導致項目難以落地；四是鄉村產業發展的激勵機制尚待健全，否則不利于充分調動干部群眾推進鄉村產業發展積極性。與此同時，各有關部門之間的協同配合有待加強，要素瓶頸制約比較突出，土地、資金、人才、技術等關鍵要素支撐還比較缺位，農戶與新型經營主體之間的利益聯結機制還不夠完善，沒有使農戶充分分享二三產業增值收益，鄉村產業融合發展層次不夠高，不少鄉村產業融合企業數量小而散，農產品加工深度不夠，產品質量、檔次、品牌競爭力與實現鄉村產業振興目標還存在差距。

（五）土地流轉機制不夠健全，不利于鄉村產業振興

我國農村土地流轉存在一系列需要規范的具體問題，涉及土地流轉形式、流轉價格、折股量化土地、流轉風險、流轉程序、生態環境、土地流轉服務平臺、流轉管理服務費、糾紛調解仲裁體系等，都需要盡快規范并出臺相關制度規定，否則，土地流轉不能有序進行，直接影響鄉村產業振興和農業農村現代化進程。農村土地流轉普遍存在的問題有親戚朋友流轉多，專業大戶流轉少；轉包、出租或代耕多，轉讓少；口頭協商多，文字協議少；農地流轉民間行為多，市場交易少；鄉村土地流轉管理服務中心建設滯后，土地流轉服務不到位；鄉村經營管理機構不健全，缺乏主動服務和規范引導，土地流轉較多處于自流狀態；存在樹樣板、講政績的行政干預，看重引入工商企業進入產業發展規劃，不考慮農民意愿強行流轉；土地流轉存在改變土地用途和“非糧化”現象，給18億畝耕地保有紅線和糧食安全帶來隱患。土地流轉機制不健全導致流轉存在梗阻不暢、土地流轉糾紛多發和履約風險較大等現象存在，加上農村社會保障體系還不夠完善，導致農民對土地入市流轉信心不足，使鄉村產業振興過程中的土地保障不健全。

二、推進鄉村產業振興的著力點

認識到鄉村產業發展面臨的主要困難，有利于精準抓住新時代鄉村產業振興的新機遇。現階段我國城鄉居民消費結構和方式處于加速升級階段，呈現出許多新特點，人們從早期追求吃飽向現在要吃得健康、便捷轉變，從以吃穿用消費為主向文化、旅游、休閑、康養等多元化消費升級拓展，從大眾化消費向不同群體多層次差異化消費轉變，這些變化為鄉村產業轉型升級和新業態萌發帶來了更多機會。鄉村產業振興要順勢而為，以市場需求為導向，依托鄉村資源、產業基礎、人文歷史等優勢條件，因地制宜發展符合當地實際的鄉村產業。

（一）發展特色產業，加強品牌建設

鄉村產業興旺是實現農民增收、農業發展和農村繁榮的基礎，也是解決農業農村農民問題的前提。發展鄉村特色產業是鄉村產業興旺的有效途徑，在消費升級疊加的背景下，消費者對農產品的個性化、特色化需求日益增加，鄉村特色產業發展因此也面臨著重要機遇。從各地鄉村實際出發，按照“一村一品”、“一縣一業”、“多縣一帶”指導思想發展特色農業，做大做強地方特色農產品，實現差異化發展，才能真正實現鄉村產業振興。鄉村特色產業的選擇不僅決定著鄉村產業的發展方向，也是做優做強特色產業的關鍵環節。鄉村產業振興重在挖掘利用鄉村原本擁有的自然和人文資源，吸引更多外部資源與當地資源相結合，緊跟消費需求和市場導向，打造適銷對路的特色產品。在鄉村特色產業發展過程中，塑造特色產業品牌無疑是提高鄉村產業競爭力的重要環節，品牌是特色優勢產業的產品標識和文化價值符號，也是質量和信譽的重要載體，好品牌能夠提高市場辨識度。打造好品牌要以提升品質價值為依托，注重品種和技術創新，內提品質和外提品相相結合，內外兼修贏得市場，實現增值。貫徹綠色發展理念，著眼于提升農產品生態價值和人文價值，生發更多鄉村產業業態，拉長鄉村產業價值鏈。

（二）做好資源整合，聚合發展要素

受長期城鄉二元結構影響，分布在城市的眾多工商企業擁有鄉村產業所缺乏的技術、資金、人才、信息、市場等資源優勢，因而將這些城市企業資源優勢與鄉村擁有的自然資源、鄉土文化資源、人力資源等優勢有機結合，走一二三產業融合、農工商貿旅結合的鄉村產業多元化發展道路尤為重要。依靠政策和法律支持更多城市工商企業和民間資本進入鄉村的廣闊天地，大力發展鄉村產業龍頭企業，采用以“公司+基地+農戶”為代表的多種模式發展鄉村產業；利用外出發展人員對家鄉故土親情鄉情的眷戀，吸引更多企業家和各類人才回鄉下鄉創業發展，培育鄉村產業增長點，拉長鄉村產業鏈；制定出臺吸引社會各界人士參與振興鄉村產業的制度措施，為各方人才到鄉村創業發展創造良好政策環境，鼓勵專業技術人員、有領導能力和管理能力的退休人員為鄉村產業振興發光發熱。各級政府要加快完善土地、資金、人才等要素支撐政策措施進程，并確保政策措施落地、操作、見效，優化財政扶持政策，支持地方專項債券發展鄉村產業，加大金融扶持力度，引導縣域金融機構對當地鄉村產業發展更多投入資金。

（三）制定產業發展規劃，穩步推進產業振興

振興鄉村產業要盡早制定鄉村產業振興發展規劃，明確鄉村產業方向、目標、計劃和步驟，按規劃穩步推進鄉村產業振興，用規劃的藍圖將鄉村干部群眾的發展積極性凝聚起來，形成一心一意謀發展的凝聚力。注重規劃的科學性、合理性和可行性，遵循整體、協調、循環、再生的發展要求，重視新技術應用，引領鄉村產業向智能化、信息化、生態化發展，促進一二三產融合發展。在規劃出臺之前，組織專家、學者、政府官員和企業家從多個角度進行科學論證。以鄉村產業振興規劃為引領，以鄉村資源為依托，以農民為主體，培育壯大現代種養業、鄉村特色產業、農產品加工流通業、鄉村休閑旅游業、鄉村新型服務業、鄉村信息產業等多種產業類型，形成特色鮮明、種類多樣、協同發展的多元化鄉村產業體系。以拓展二三產業為重點，延伸產業鏈條，拓展產業功能，提升產品和服務價值。進一步強化縣域統籌，推動形成縣城、中心鎮（鄉）、中心村功能銜接的鄉村產業結構布局。形成縣域、鎮域產業集聚態勢，支持農產品加工業向縣域布局，引導農產品加工流通企業在有條件鎮（鄉）所在地建設加工園區和物流節點。促進鎮村聯動發展，實現加工在鄉鎮、基地在村、增收在戶的布局模式。從區域視角統籌布局產地、銷區和園區，形成有利于企業與農戶、產品與市場、生產與加工協調聯動的發展格局。制定相關政策，引導規模農業企業重心向鄉村下沉，在各具特色的鄉村區域，建設加工專用的原料基地，布局相關加工產能，改變原有的加工在城市而原料在鄉村的局面。使鄉村產業向中心鎮（鄉）以及物流節點聚集，通過在這些地方布局勞動密集型加工企業，實現農產品就地增值，便于農民就近就業，促進鄉村產業融合，著力推進農產品加工環節向產地下沉。

（四）完善內在機制，優化發展環境

制定鄉村產業振興實施細則，明確鄉村產業發展具體項目，從技術、資金、人才、信息、市場等多方面制定和完善鄉村產業發展政策，整合協調社會資源，將農工商貿旅融合于一二三產業。完善鄉村產業發展融資機制，開辟更多鄉村產業發展融資渠道，讓更多鄉村產業振興項目引得進、留得住。建立促進鄉村產業發展的激勵機制和協調機制，引導更多社會資源投入鄉村產業發展，及時化解鄉村產業發展過程中出現的問題與矛盾。建立鄉村生態效益補償機制，加大生態農產品的認證監督和政策扶持力度，實現農產品無害化和市場化發展，滿足人們對高品質無害化農產品的市場需求。研究制定農村閑置民宅改造置換政策制度，引進社會資本投資經營農村閑置民宅，打造具有吸引力的高品質精品民宿。加快成立各種類別的行業協會，加強行業管理，促進行業發展。健全行業生產技術和經營管理指導服務機制，依托不同類型的指導服務平臺，開展符合實際需要的精準服務，創新指導服務方式，利用網絡、視頻等多元化現代化信息化載體，為鄉村創業者提供政策咨詢、給予技術指導以及市場營銷和品牌培育等多方面服務。

（五）規范土地流轉，服務鄉村振興

鄉村產業發展離不開土地流轉的配合，規范土地流轉運行方式，才能兼顧好保障村民合法權益和在鄉村振興中發揮土地利用的最大效益。規范土地流轉就要制定鄉村土地流轉管理實施細則，對土地流轉形式、年限、價格、土地折股量化、風險防患、事中事后監管、生態環境保護、服務平臺建設、管理服務收費、糾紛調解仲裁等均予以具體明確規定。鄉村土地流轉必須嚴格按照鄉村土地流轉管理實施細則運行，完善各級政府土地流轉服務管理體系，建立鄉村土地流轉招拍掛制度、履約風險保證金制度、監測分級備案制度和鑒證制度，引導土地科學流轉，為鄉村產業振興更好地利用土地資源提供有力保障。