依法保護好“耕地中的大熊貓”

□ 全國人大常委會法制工作委員會經濟法室二處

6月24日，十三屆全國人大常委會第三十五次會議審議通過了《中華人民共和國黑土地保護法》。這部事關國家糧食安全和生態安全的重要法律的順利出臺，為依法保護好黑土地這一“耕地中的大熊貓”提供了堅實的法治保障。

一、制定出臺黑土地保護法的重要意義

黑土地是大自然賦予人類的寶貴禮物。我國的黑土區是國家重要糧食生產基地，糧食產量約占全國的1/4，商品量約占全國的1/4，調出量約占全國的1/3，在保障國家糧食安全中具有舉足輕重的地位。由于長期高強度開發利用，加上風蝕、水蝕等侵害影響，導致黑土層厚度和有機質含量下降，土壤酸化、沙化、鹽漬化加劇，水土流失嚴重，對東北乃至全國的糧食安全和生態安全帶來一定風險。當前，百年變局和世紀疫情交織，錯綜復雜的國際形勢帶來各種風險挑戰，凸顯了保障國家糧食安全的重要性，特別需要發揮黑土地在確保穩產保供、維護國家糧食安全方面的重要作用。習近平總書記強調，一定要采取有效措施，保護好黑土地這一“耕地中的大熊貓”，要把黑土地保護作為一件大事來抓，把黑土地用好養好。黨的十八大以來，黨中央作出了一系列加強耕地保護、保障國家糧食安全和生態安全的決策部署，出臺了加強黑土地保護的特殊政策措施。制定黑土地保護法，將黑土地保護制度上升為法律制度，是貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央決策部署的重要舉措，對于強化黑土地保護和治理修復，保障國家糧食安全和生態安全具有重要意義。

二、黑土地保護法的主要特點和亮點

一是堅持長遠保障國家糧食安全的戰略定位。保護黑土地就是保障國家糧食安全。制定黑土地保護法，落實黨中央保障國家糧食安全戰略，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，立法明確黑土地優先用于糧食生產的導向，實行嚴格的黑土地保護制度，強化黑土地治理修復，確保黑土地總量不減少、功能不退化、質量有提升、產能可持續，牢牢把住糧食安全主動權。

二是把行之有效的黑土地保護政策轉化為法律規定。黨的十八大以來，在實施一系列加強耕地保護、保障國家糧食安全的政策措施基礎上，黨中央、國務院通過制定東北黑土地保護規劃綱要、開展東北黑土地保護性耕作行動、實施國家黑土地保護工程，多措并舉、統籌推進黑土地保護工作，取得了良好實效。制定黑土地保護法，總結耕地保護實踐經驗，把利國惠民的黑土地特殊保護制度措施以法律的形式固定下來。

三是加大投入保障，強化科技支撐。黑土地保護工作具有公益性、基礎性、長期性，建立和完善黑土地保護財政投入保障機制，加大對黑土地的資金和項目支持。加強科技支撐，把握自然規律，綜合采取工程、農藝、農機、生物等措施，做到用養結合、因地制宜、綜合施策，恢復并穩步提升黑土地基礎地力，改善黑土地生態環境，提高黑土地綜合生產能力。

四是建立政府主導、農民為主體、多元參與的黑土地保護格局。保護好黑土地，是四省區人民政府的重要職責，要壓實責任，加強考核監督，確保落實；建立黑土地保護協調機制，加強統籌協調，增強黑土地保護的協同性；堅持農民主體地位，保護好農民利益，調動農民開展黑土地保護的積極性；注重發揮市場作用，引導社會力量參與黑土地保護，做到廣泛參與、多元共治。

三、黑土地保護法的主要內容

第一，科學確定本法的適用范圍。一是突出重點，明確本法保護的是黑土地所在四省區內的黑土耕地，并要求綜合考慮黑土地開發歷史等因素，按照最有利于保護和最有利于修復的原則，在國家層面統籌確定黑土地保護范圍，并在黑土地保護規劃中進一步細化和明確。二是做好法律之間的銜接，處理好本法與土地管理法、森林法、草原法、濕地保護法、水法等有關法律的關系。

第二，加強統籌協調。一是明確政府職責，規定國務院和四省區人民政府加強對黑土地保護工作的領導、組織、協調、監督管理，統籌制定黑土地保護政策；要求四省區人民政府對本行政區域內的黑土地數量、質量、生態環境負責。二是要求縣級以上地方人民政府建立有關部門組成的黑土地保護協調機制，加強協調指導，明確工作責任，推動黑土地保護工作落實。三是堅持規劃引領，要求將黑土地保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，明確縣級以上人民政府有關部門制定黑土地保護規劃，并與國土空間規劃相銜接。

第三，切實保障國家糧食安全。一是將“保障國家糧食安全”作為本法的重要立法目的。二是落實黨中央關于“分類明確耕地用途，嚴格落實耕地利用優先序”的要求，進一步明確黑土地應當用于糧食和油料作物、糖料作物、蔬菜等農產品生產。三是與永久基本農田制度相銜接，要求黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地應當按照規定標準劃入永久基本農田，重點用于糧食生產。

第四，加強黑土地保護科技支撐。一是鼓勵開展科學研究和技術服務，明確國家采取措施加強黑土地保護的科技支撐能力建設，支持各類主體開展黑土地保護技術服務。二是堅持用養結合、綜合施策，要求采取工程、農藝、農機、生物等措施，加強黑土地農田基礎設施建設，完善黑土地質量提升措施，保護黑土地的優良生產能力。三是加強黑土地治理修復，要求采取綜合性措施，開展侵蝕溝治理，加強農田防護林建設，開展沙化土地治理，加強林地、草原、濕地保護修復，改善和修復農田生態環境。

第五，強化基層組織和農業生產經營者的保護義務。一是明確黑土地發包方職責，要求農村集體經濟組織、村民委員會和村民小組監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護黑土地，制止承包方損害黑土地等行為。二是明確生產經營者保護和合理利用黑土地的義務，要求生產經營者十分珍惜和合理利用黑土地，加強農田基礎設施建設，應用保護性耕作等技術，積極采取黑土地養護措施。同時，對國有農場的黑土地保護工作提出了明確要求。三是明確農業生產經營者未盡到黑土地保護義務，經批評教育仍不改正的，可以不予發放耕地保護相關補貼。

第六，建立健全黑土地投入保障制度。一是建立健全黑土地保護財政投入保障制度，建立長期穩定的獎補機制，并在項目資金安排上積極支持黑土地保護需要。二是建立健全黑土地跨區域投入保護機制。三是鼓勵社會資本投入黑土地保護活動，并依法保障其合法權益。

第七，強化考核監督，加大處罰力度。一是建立考核監督制度，明確國務院對四省區人民政府黑土地保護責任落實情況進行考核，將黑土地保護情況納入耕地保護責任目標；要求有關部門依職責聯合開展監督檢查；有關人民政府應當就黑土地保護情況依法接受本級人大監督。二是明確任何組織和個人不得破壞黑土地資源，禁止盜挖、濫挖和非法買賣黑土。要求國務院有關部門建立健全保護黑土地資源監督管理制度，提高綜合治理能力。三是對破壞黑土地資源的違法行為從重處罰。規定違法將黑土地用于非農建設，盜挖、濫挖黑土，以及造成黑土地污染、水土流失的，依照土地管理、污染防治、水土保持等有關法律法規的規定從重處罰。

四、切實做好黑土地保護法貫徹實施工作

一是要從政治和全局的高度充分認識黑土地保護的重要性。耕地是糧食生產的命根子，四省區的黑土地是世界上少有的優質耕地資源，是我國糧食安全的“穩壓器”和“壓艙石”。當前國際形勢錯綜復雜，不確定性增大，應對各種風險挑戰，必須充分認識保障國家糧食安全的戰略意義，確保黨中央穩產保供的要求落到實處。要進一步貫徹黨中央有關決策部署，把黑土地保護作為一件大事來抓，進一步夯實國家糧食安全的基礎，把中國人的飯碗牢牢端在自己手上。

二是要把黑土地保護好、利用好，使之永遠造福人民。完整、準確、全面貫徹新發展理念，必須著眼長遠、尊重規律，做到在保護中利用、在利用中保護。既要發揮黑土地的優質生產能力，多產糧食和重要農產品，又要抓緊開展治理修復，讓多年來透支的地力得到恢復和提升，還要推廣科學的耕作方式，因地制宜開展保護性耕作，把黑土地保護好、利用好。我們既要保障當代人吃飯，也要為子孫后代著想，真正做到綠色、可持續發展。

三是要堅持統籌協調、綜合施策。保護好黑土地，既要靠政策、投入，又要靠法治保障，還要靠科技支撐。要堅持問題導向、目標導向，發揮政府在政策規劃、統籌協調和監督管理上的主導作用；要完善黑土地保護投入保障機制，依靠廣大農民，調動社會力量參與保護的積極性；要落實“藏糧于技”要求，加強科技支撐和技術服務，切實提高黑土地綜合生產能力。

四是要抓緊制定配套規定，加大宣傳培訓力度。黑土地保護法是面向四省區的“小快靈”立法，法律出臺后，有關方面要按照立法法的要求，加快推進配套規定的制定、修改工作，確保法律法規和政策措施及時、有效銜接。同時，要做好法律的學習宣傳培訓工作，推動形成全社會共同關注黑土地保護的良好氛圍，確保取得最佳的實施效果。