鄉村振興背景下的鄉村要素振興路徑探析*

聶 婷

（廣州華商學院，廣東 廣州 511300）

鄉村振興戰略是我國實現共同富裕的重要戰略內容之一，自鄉村振興戰略提出以來，國家對鄉村振興進行了一系列重要部署。2018年中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，2021年6月開始施行《中華人民共和國鄉村振興促進法》。在鄉村振興戰略的規劃實施中，國家“十四五”規劃強調要促進市場要素更多向鄉村流動，增強農業農村發展活力。自我國“三農”問題及城鄉二元經濟結構問題提出以來，諸多學者已提出“城市反哺農村”[1]“城鄉協調發展”[2-3]“城鄉要素流動”[4-5]“鄉村振興內在創新力”[6]等觀點；政府采取多項措施助力我國“三農”問題的解決以及“脫貧攻堅戰”的勝利；財政支農和涉農貸款多年保持高速增長，脫貧攻堅戰中“第一書記”下鄉制度和“大學生村官”制度為鄉村輸送了大量優秀人才。因此，近年來鄉村建設得以不斷改善。但當前所采取的各項支農措施均屬于鄉村外部要素輸入，鄉村內部動力要素仍未顯現。為真正實現鄉村振興戰略，實現農村發展活力，培育鄉村內部動力要素，盤活鄉村要素資源，探索鄉村要素振興路徑是當前實現鄉村振興的重要內容。

1 鄉村要素振興存在的主要問題

1.1 鄉村要素市場流動不足

土地是農村最主要的生產要素，為了維護農民的要素權益，2018年國家修訂了《中華人民共和國農村土地承包法》，明確了土地承包權的永久性，進行了農村土地“三權分離”改革。從法律上賦予了農民對土地資源的永久承包權和使用權，助力農村土地要素流轉，提高土地要素利用效率。但從近年農村耕地流轉規模和流轉形式看，流轉水平依舊較低。農業農村部數據顯示，2020年全國農戶家庭承包耕地流轉去向構成中，流轉對象46.76%為農戶，13.39%為家庭農場，21.52%為合作社，10.44%為企業，7.89%為其他主體。耕地流轉形式構成中，出租（轉包）占89.25%，入股占5.5%，其他形式流轉占5.25%。由此可以看出，耕地流轉仍主要停留在農戶內部流轉，農業企業和機構參與較少。轉租仍是主要形式，入股形式僅占5.5%，土地流轉形式仍停留在農戶內部短期轉租，土地要素長效流動仍未顯現。

1.2 鄉村人力資本要素水平較低

農業屬于國家基礎產業，隨著農業產業現代化的推進，農業經營人員的技術水平直接影響農業產業的現代化成效。我國第三次農業普查數據結果顯示，農業生產經營人員中老齡人口占比較高。農業生產經營人員年齡構成中55歲及以上年齡占33.6%，36～54歲年齡人員占47.3%，35歲及以下年齡人員僅占19.2%。從業人員中高中以上學歷僅占8.3%，其中大專及以上學歷僅占1.2%。大部分從業人員均處于初中及以下文化水平，農業經營人員的文化水平處于極低水平。農業產業人力資本處于空心狀態。我國各類職業學校開設了1 200余個專業和10余萬個專業點，基本覆蓋了國民經濟各領域，每年培養1 000萬左右高素質技術技能人才，但這些技能人才主要分布在現代制造業、戰略性新興產業和現代服務業，農業領域專業技術人才極其匱乏。

1.3 鄉村產業資金要素缺乏

在我國長期農村反哺城市的城鎮化發展道路中，產業資本聚集在城市。2017年全社會固定資產投資完成額461 283.7億元，其中，農林牧漁業全社會固定資產投資完成額僅26 708億元，占全社會固定資產投資完成額5.8%。農村地區作為當前的落后地區，其產業發展的硬件建設亟需更新改進，但當前農村產業固定資產投資處于較低水平。自“三農”問題提出以來，中央加大了財政支農資金力度，2017年以來，農業農村部、財政部等部門累計安排中央財政資金337.54億元，支持建設100個優勢特色產業集群、200個國家現代農業產業園，推動農村一二三產業融合發展，打造富有特色、規模適中、帶動力強的鄉村產業梯次推進的發展格局。但如何提高鄉村產業資金效率，實現鄉村產業的社會化參與，最終脫離對財政資金的依賴是當前鄉村產業資金亟需解決的問題。

1.4 鄉村現代化產業水平有待提升

產業振興是全面實現鄉村振興的重要內容和核心內容。自我國農業現代化建設目標提出以來，國家加大了農業基礎設施建設的投入力度，強化了農業科技進步和農業信息化建設。2020年，農業科技貢獻進步率達到60%，全國農作物機械化率達到71.5%，機耕率達到85%，農機化水平不斷提高。但近年來農機化水平及農業科技貢獻進步率均增長較為緩慢，農業現代化水平的進一步優化難度加大。農業科技貢獻進步率2013年達到55.2%的水平，自2013年至2020年僅增長了5%的水平。當前農業科技貢獻進步率仍有較大提升空間，農產品加工業產值與農業總產值的比仍為個位數，2020年為2.4∶1。農機化發展情況中，大型拖拉機和大型拖拉機農具配套數增長不明顯，農機化發展以小型拖拉機為主。這體現出我國農業生產的規模化水平仍有待提高。

1.5 鄉村經濟組織體系薄弱

當前，我國農村社區組織體系以黨政體系為主，經濟組織體系不完善。目前農村主要經濟組織僅有農民專業合作社。從農民專業合作社的參與者來看，主要為農戶內部參與，企業參與度低。2019年農民專業合作社數為193.52萬個，合作社成員數為6 682.78萬個，其中普通農戶成員數為6 372.26萬個，企業成員數為28.31萬個，家庭農場成員數210.17萬個。合作社牽頭人類型中，農民牽頭的164.43萬個，企業牽頭的4.09萬個。由此可以看出，農民合作社的外向性有待加強，企業牽頭占比很低，企業成員數占比低。鄉村經濟組織體系中現代組織欠缺，基本為農戶自治。同時，基于前述農業從業人口的文化水平，農戶自身牽頭難以實現農民專業合作社的現代化運營。

2 鄉村要素振興主要困境

2.1 鄉村振興主體尚需協調

鄉村振興主體存在多方牽頭現象，包括當地政府、各類公益機構、企業等。鄉村振興主體的不明確，容易導致鄉村振興的可持續性斷裂。鄉村振興具有一定的公益性，初期純市場化機構運作效益難以實現，應明確政府在鄉村振興中的總規劃、總指揮角色，避免無效規劃和建設。同時，基于農村產業的社會基礎性和公益性，社會機構的參與需要政府引領協調，完善相關扶持制度。在鄉村振興建設的初期，需要多元主體參與，但多元主體參與的過程中容易出現協調成本高、協調效率低、鄉村振興責任難以落實的問題[7]。政府運行機制與社會企業運行形式存在差異，鄉村振興建設中各類參與主體的協調機制建設也成了不可忽視的問題[8]。

2.2 鄉村資源合理定價機制缺乏

當前，農村土地承包永久權的確立，僅是確定了農村土地流轉的法律范疇，但農村資源要素定價機制缺乏。若完全按照市場定價原則，在長期的城鄉經濟社會環境懸殊的市場環境下，農村資源定價必然遠低于其合理價格。目前，各級部門并未根據鄉村資源特有的公共屬性和社會基礎屬性對其制定適當的定價制度，仍參照純粹市場價格的定價規則，忽視了鄉村資源的社會公共性。

2.3 鄉村要素回流補償機制不健全

在政府大力強調鄉村要素回流鄉村的背景下，農業產出效率、農村工資水平、農業經營風險等問題沒有被考慮到回流影響因素中來。由于農業產出效率低、農村工資水平低、農業經營風險高等，市場化資源回流難以實現。若要真正實現鄉村要素回流，必然要對農業產出、農村工資、農業經營風險進行相應補償，以建立城鄉公平的要素流動機制[9-10]。現有的農地補償等機制，存在著補償度太低、補償范圍小等問題。

2.4 鄉村整體社會生態有待改善

近年來，雖然政府加大了對農村教育、醫療衛生事業的投入力度，但城鄉差距依然較大。2018年我國城市人均教育投資為1 639元，農村人均教育投入為916元，城鄉比達1.78。醫療衛生方面，鄉村衛生院執業醫生數量平均水平不到1位，醫療投入城鄉比為1.68，養老退休保障城鄉比為8.59。在農村資源極度缺乏的背景下，城鄉投入差距仍然巨大，鄉村整體社會基礎生態有待改善。

3 鄉村要素振興培育路徑建議

3.1 加強鄉村要素振興頂層制度設計

應明確鄉村振興政策內容和細則，制定鄉村振興整體規劃，明確鄉村產業、鄉村人才、鄉村生態、鄉村文化、鄉村組織振興的長期目標和短期目標，明確鄉村振興各項工作的安排。出臺鄉村振興工作細則，明確建設目標和建設任務，穩步推進。中國鄉村具有地域遼闊、區域差異大的特點，政府在制定鄉村振興規劃及發展目標時，要因地制宜，充分發揮地區優勢，避免重復設計、無效設計。

3.2 健全體制機制落實執行組織

建立健全中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的鄉村振興工作機制，明確農業農村相關部分的職責分工，建立鄉村振興工作體系，避免部分工作職責混亂。各地應建立獨立的鄉村振興工作部門，避免與現有部門出現職能沖突，落實鄉村振興崗位職責。加強政府對農村工作的領導，加快構建鄉村振興工作推進機制，建立健全鄉村振興各職能部門協同高效的運行機制，完善鄉村振興責任體系，探索建立常態化督查檢查機制。

3.3 建立鄉村振興要素財政補貼機制

鄉村振興的起步階段，其資本缺乏、人才缺失，要實現鄉村振興要素的積累，財政補貼機制的設立不可或缺。鄉村振興戰略的實施，要求在現有財政補貼機制的基礎上，加大補貼力度，拓寬補貼范圍，提高財政補貼效率，盤活鄉村要素[11]，逐步建立城鄉生產要素的平衡流動機制。加快引導社會資本投入，引導和鼓勵社會資本投資重點產業和領域。財政部門應配合金融部門，引導銀行等金融機構增加涉農投放。金融機構應創新金融產品，拓寬農村抵質押物范圍，牽頭開展農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，引導金融機構創新開展廠房和大型農機具抵押等信貸業務。

3.4 加快培育現代基層鄉村組織的步伐

當前鄉村組織具有傳統老化的特點，黨政組織齊全，但基層經濟、文化、社會組織空缺。基層組織作為鄉村振興的實踐主體和主要推動者，其運行模式與運營能力對發揮鄉村振興成效起著重要作用。近年來所實行的干部定點幫扶“第一書記”制度對促進農村發展、農民脫貧致富起到了重要作用，但鄉村振興的實現必須培養鄉村內部長期可持續的發展組織。

3.5 著力培育鄉村振興現代化經營主體

鄉村經營主體是鄉村建設的主要力量，加快建立新型農業社會化服務體系，推進產業組織形式創新，培育專業大戶、現代農業企業、家庭農場和專業合作組織等經營主體。農民作為主體構成的基本要素，是不可或缺的，維護好農民的利益至關重要。在培育經營主體的同時，加強服務經營主體的建設，加強供銷合作社、農民專業合作社、專業服務公司、專業技術協會、農民經紀人、龍頭企業等服務規模主體的建設，為經營主體提供市場化營銷策略服務，保障生產經營活動正常進行，形成高質量的鄉村經營主體體系。