“洪堡模式”去與留：德國大學治理改革中制度同形與路徑依賴

肖軍

（杭州師范大學經亨頤教育學院，浙江杭州 311121）

20世紀70年代以來，德國高等教育進入了改革期，高等教育環境出現了眾多變化。為應對高等教育環境發生的改變，德國大學治理結構、治理模式等也發生了范式轉換。一方面，受新公共管理主義的影響，德國大學治理以“市場化”為導向，推行了一系列改革措施。另一方面，德國大學治理改革并不是激進的改革，而是保留著很多德國大學治理的傳統。本文運用新制度主義中制度同形和路徑依賴理論，探求德國大學治理中的變與不變，以理解當前德國大學治理面臨的困難和未來走向。

一、德國大學治理改革的制度環境變化

傳統組織理論認為組織的結構變化是出于對效率和目標的追求，只有高效地實現了既定目標，組織才具有合法性。但新制度組織理論則認為，組織的行動和決策并不是獨立選擇的結果，而是受到社會環境和其中的社會規則影響。只有組織滿足了社會環境對它的期待，它才可以在社會環境中獲得合法性并生存下來。所以組織的變革，并不是為了追求效率，而是為了滿足社會環境對于組織的制度期待，使組織獲得資源而繼續生存下去。[1]制度期待隨著社會環境的改變而不斷變化，所以組織建立的制度也要符合社會制度期待的變化，進而產生制度變遷。在制度變遷過程中產生的一種重要趨勢，就是制度同形。制度同形是強調制度受到其他制度的影響發生變化，進而產生同質性；與此相反，在制度變遷時也存在一種保守主義，即路徑依賴。很多制度變遷都處于這樣一種制度同形和路徑依賴的緊張關系中。反思全球教育政策的趨同問題時，發現相似的環境是導致制度同形的核心因素之一。德國大學作為現代大學的鼻祖，自1810年柏林大學建立以來，保持了相當大的穩定性。直到20世紀60年代，大學民主運動才打開了大學堅固的壁壘，大學由“教授大學”轉變為“團體大學”，大學治理改革拉開了序幕。尤其進入20世紀90年代，大學的生存環境變得更加復雜。哈里·德布爾（Harry de Boer）等學者總結了自20世紀60年代以來高等教育治理改革的環境因素，這些因素不僅存在于德國，而且存在于大多數工業國家。

（一）高等教育系統急速擴張

1977年，德國實行了一項“開放入學決議”，即所有獲得相應高校入學資格的高中畢業生都可以進入大學學習，高等教育系統不再通過學生高中畢業成績對其進行篩選，這使高等教育系統快速擴張。但是伴隨高等教育系統的擴張，受困于20世紀70年代經濟危機的高等教育財政投入卻沒有相應的增長，德國大學也很少能從私人渠道引入資金彌補這一差距，從而導致大學基礎設施老化和師資嚴重不足。這種財政投入不足的境況甚至在當前依然十分嚴峻，這導致大學發展缺乏動力和效率、學生輟學率高以及學習時間過長等問題。大學的領導和教授經常抱怨，在有限的財政經費情況下還要求大學保證教育和科研質量，實為“巧婦難為無米之炊”。

（二）高等教育日益全球化

博洛尼亞進程改變了德國大學發展的國際環境,加強了大學間的交流和競爭。從本質上講，博洛尼亞進程也是全球化影響的結果，是歐洲通過高等教育一體化提升歐洲高等教育整體實力的努力，從而使歐洲大學能夠在影響日益強大的國際大學排名榜上占有一席之地。[2]全球化日益成為大學改革的重要推力，大學國際排名、國際化水平等都成為大學“軟治理”的重要手段。這些通過“硬指標”實現的“軟治理”，對德國大學造成了外來的改革壓力，對大學治理理念和治理結構都產生了重要影響。博洛尼亞進程也可以被看作德國大學改革者面對國內保守的學術利益集團阻礙改革的一種曲線救國策略。

（三）飽受質疑的管理方式

新公共管理產生的背景之一就是所謂的“政府失靈”。在教育領域，政府對大學的科層制管理控制，使大學缺乏辦學自主權。大學缺乏效率與創新，沉醉在過去取得的成就中故步自封。國家和社會要求大學能滿足國家人才培養與科研創新的目標，更好地服務社會，而新的期待卻不能與大學傳統的組織結構相符合。傳統的“群體大學”組織，由于國家的細節調控和大學內部合議原則，而缺少決策能力、清晰的目標和戰略、清晰的責任劃分以及適應環境的能力。在新公共管理理念的影響下，大學迫切地需要政府松綁，能以更加靈活的方式管理大學，賦予大學更多的戰略決策權，進而實現“去國家化、去中心化”。

（四）日益市場化的辦學意識

在20世紀初，教育決策者的辦學意識發生改變，即政策決策者認為市場化的配置機制也可以使教育機構實現更好的資源分配[3]，教育逐漸走向市場化。大學被鼓勵向各種市場出售他們的“服務”，自身也要以更加商業化的方式進行管理，“公司化大學”的概念成為大學治理改革的重要話語之一。[4]這種市場化的意識理念要求大學提高其經濟性與效率性，并且倡導競爭文化，這些新的大學文化導致大學治理方式的改變。

德國高校治理制度變革，是高校作為組織應對變化了的、復雜的國內和國際環境的結果。但是需要注意的是，德國大學治理的改革并不是大學主動適應環境自下而上開啟的，而是由國家通過其掌握的政治權力強力推進的，從而使大學滿足國家和社會的需求。那么德國高等教育系統要采取什么樣的制度來滿足國家和社會的制度期待呢？答案就是高等教育中興起的新公共管理主義制度，在德國也被稱為“新調控模式”。

二、德國大學治理改革中的制度同形

教育治理國際比較研究表明，雖然各個國家的教育管理傳統各異，但自20世紀80年代以來都呈現出一個共同的特征，即高等教育中的“管理主義”不斷增強?！靶鹿补芾怼薄靶抡{控模式”“新治理”等概念在許多經濟合作與發展組織國家的高等教育改革中屢屢出現。這些概念的核心要素多數都包括：去國家化、賦予院校自主權、以（準）市場和競爭為導向、輸出型的績效考核和問責機制等，這些概念成為大學治理的“全球腳本”。[5]在體現這些要素的國際教育政策中，有兩種教育政策對歐洲，特別是德國的教育治理結構改革產生了重要影響。一種是涉及外部治理時的荷蘭“遠程調控模式”（steering at a distance），即國家從具體的干預控制轉為宏觀調控。另一種是涉及內部治理時的美國“管理主義模式”，即在院校內部決策過程中更側重強大的管理主義，提高治理效率。[6]德國大學在引入新公共管理理念后，其大學治理的改革路徑也體現出這種外部治理和內部治理的特征。在外部治理上，國家由原來的細節控制轉為宏觀調控，賦予大學自主權并引入競爭機制來提高其辦學效率。在內部治理上，加強校長的權力，弱化教授的影響，引入社會力量參與大學治理。本文以下面四項新的治理手段為例，管窺德國大學治理的制度創新。

（一）簽訂目標協定

歐洲大陸國家的高等教育普遍具有中央集權的特點，但是從20世紀70年代起，賦予大學自主權成為其廣泛討論的一個話題。在新公共管理理念下，德國政府從原來的細節控制轉為對大學進行宏觀調控，體現出“去國家化、去中心化”的特點。其中一個獨特的創新就是目標協定。目標協定是州與大學之間簽訂的，規定了大學發展戰略目標的合同，是一種政府在賦予高校辦學自主權的同時對高校進行宏觀管理和結果監測的管理工具。[7]目標協定在不同的州有不同的名稱，如目標協定、高校合約，但本質上都是管理學中的目標管理模式（Management by Objectives）。目標管理來源于企業管理，并成為新公共管理中的重要管理手段。德國從1997年首部目標協定出現以來，目前所有16個聯邦州政府都已經和所屬的高校簽訂了目標協定。目標協定可以在不同層面簽訂，可以是州政府和本州所有高校簽訂，也可以是和每個高校單獨簽訂。不僅州政府和大學之間有目標協定，學校和各個院系之間、院系和教授之間也簽有目標協定。目標協定是政府和大學之間的全面契約，成為調節政府和大學關系的重要工具。目標協定通常規定了高校教學、研究、國際化、性別平等、院校管理等方面的戰略發展目標。作為一種學校發展的中期規劃（通常5～6年會簽訂一次），目標協定會隨著政府對大學的期望變化和學校的發展不斷更新。目標協定由州政府和州教育部門協商后制定。如果大學不能滿足約定目標，會影響到下一周期目標協定中規定的配套財政資助。從政府與學校的關系上來看，目標協定意味著政府對大學的管理從等級控制轉為相互合作[8]，實現了“信任代替不信任、協商代替命令、同意代替決定”的關系轉變。[9]政府對大學的監督也由原來的專業監督轉為報告制度，即要求高校定期提交對目標實現情況的報告，從而賦予大學更大的活動空間，也實現了以“輸出”為導向的評價機制。[10]

（二）引入績效撥款

新公共管理的一大特點是強化大學之間以及大學內部間的競爭，將大學從國家的保護下推向市場，利用（準）市場手段來治理大學。自20世紀90年代以來，績效撥款成為大學引入競爭機制的核心因素?？冃芸钍侵刚凑找欢ǖ目冃е笜藢⒇斦Y金撥付給大學，從而激發大學的辦學熱情。1992年，德國北威州率先引入績效撥款制度。當前，所有的州都已經引入了該制度。當然，大學財政撥款不是全部按照績效指標撥付的，而是由基礎撥款和績效撥款兩部分組成?；A撥款按照大學的固定支出（建筑維護、管理費用、設備采購、教工工資等）撥付?？冃芸钍前凑沾髮W目標完成情況撥款，一般分為獎勵模式和分配模式兩種。獎勵模式類似于計件獎勵，如政府會根據大學畢業生的數量獎勵學校，就是學校獲得的績效獎勵。而分配模式是指高校只要滿足約定的最低績效指標，政府就將定額比例的款項撥付給學校。績效指標通常包含教學、科研、兩性平等、國際化程度等。其中與教學相關的指標包括新生數量、畢業生數量、提供的學習名額及專業數量、學生修業年限、繼續教育辦學狀況等。與科研相關的指標通常包括獲得的第三方項目資金、博士生數量、教授數量、科研發表以及引用率等。兩性平等指標包括教授和校領導中女性的比例。國際化指標通常包括國際學生數量、國際發表數量以及國際合作高校的數量等。

（三）加強大學校長權力

傳統上德國大學校長是大學名義上的最高領導，對內對外代表著大學形象。校長由大學學術組織大學評議會選出，由各院教授輪流擔任，任期兩年到三年，但在19世紀校長的任期只有一年。校長只是作為“平等中的首席”（primus inter pares）來處理大學事務。大學學監/總務長（Kurator/Kanzler）則代表國家管理大學的財政，擁有大學財政計劃的否決權，同時行使人事監督權。他們是國家派駐到大學的國家官員，而不是經由院校選舉產生的?？倓臻L長期任職，不用像校長那樣輪崗，對大學的重大和長期決策會產生深遠影響。[11]相比于總務長，大學校長并沒有實質性的權力。

德國在20世紀“68運動”①“68運動”是20世紀60年代中后期在美國興起的一場由新左派和民權人士領導的反戰、反資本主義的社會運動。該運動迅速波及全球多個國家，導致了深刻的社會變革和新的政治文化。這一運動在德國主要由左派大學生領導，主要訴求是實現大學民主化。之后，大學民主進程加快，教授權力受到削弱，一部分傳遞到各種委員會，一部分讓渡給大學校長。1976年頒布的《高等教育法》首次規定了大學的領導結構，參照美國模式明確大學校長/校長委員會必須全職負責學校的學術和行政管理事務，對內對外統一代表學校。大學總務長則須服從和協助校長負責行政管理[12]，成為大學校長委員會的成員之一，并廢除了總務長的終身任職制度，改為任期制，大學行政最終實現了統一管理。校長委員會成員也不再單獨由大學評議會選舉產生，而是由大學理事會（或者由評議會和理事會聯合）選舉和罷免，從而削弱了教授選舉校長的權力。校長管理大學的權力相較以往也大幅增強。比如，巴符州《高等教育法》規定：“校長委員會負責基本法中規定的所有事務以及基本法中未規定的其他事務。主要包括制定大學發展規劃（人事發展規劃和大學建設規劃）、起草預算草案或起草經濟計劃、通過建立和使用質量管理體系進行各項評估等17項權限?！倍髮W評議會的主要職責限制在學術事務中以及對校長委員會行使監督權力。大學決策權逐漸由集體決策機構——大學評議會轉移到大學領導機構——校長委員會手中，大學行政機構的權力不斷強化。為了提升大學的管理能力，德國產生了兩種不同的大學校長制度。一類是傳統的校長（Rektor），他們從教師中選舉產生，在脫離教師工作后作為大學領導工作數年，并在任期結束后回歸教學崗位。另一類校長（Pr?sident）則是長年工作的專職校長，他們不一定是大學教師，可以是從社會上招聘的人員，并配備幾位教師作為副校長，從而讓大學校長成為職業經理人，使大學的管理走向專業化。

（四）設立大學理事會

歷史上，洪堡模式的大學內部管理主要是學術自我管理，教授成為大學內部治理的最主要利益相關者。在“68運動”過后，大學逐漸開始其漸進的民主改革歷程，更多利益相關者參與到大學治理之中。特別在新公共管理理念中，外部調控是其重要特征之一，大學理事會的建立被視為這種外部管理的關鍵因素。大學理事會是德國大學系統中一個相對較新的機構，在20世紀90年代末期才開始在全國推行，有的是整個州只有一個大學理事會，有的是多所大學設立一個大學理事會，但當前大部分州都是每個學校單獨設立大學理事會。它主要是按照英美大學監督機構的樣式創建的，各個州的《高等教育法》對大學理事會的職責規定有所區別，但一般都包含學校戰略管理和監督職責。戰略管理是指在整個學校層面協調學校發展的目標和措施，與州政府協商制定學校的目標協定，參與大學校長選舉等。而監督職責是指大學理事會有權查看學校的所有資料，對大學的發展規劃、經營活動、校長委員會提交的報告等具有表決審批權，校長委員會每年需要定期向大學理事會提交大學財政和經濟發展報告。大學理事會一般由校外人員組成，有的州也允許校內人員參與，但校外成員數量必須要多于校內成員數量。大學理事會成員受雇于州教育部門，需要定期向州政府提交述職報告。在選舉大學理事會成員時會成立一個遴選委員會，其成員一般由大學評議會成員、州教育部門官員組成。

三、德國大學治理改革中的路徑依賴

在討論路徑依賴前，我們要了解傳統的德國大學治理是遵循著怎樣的路徑。傳統的德國大學治理被稱為一種國家官僚和大學教授雙元管理的“雅努斯之首”模式。[13]在德國的行政法術語中，當一個機構同時代表兩個不同的法律實體形式時，就會被形容為“雅努斯之首”。雅努斯是羅馬神話里的雙面神，象征著永恒定律中的二元性，如創造/毀滅、生命/死亡、左/右等。德國大學從現代大學創立之初就明確了其法律地位，它既是國家機構又是法人團體。從洪堡創立柏林大學以來，德國一直遵循著這種大學治理模式，也被稱為“洪堡模式”。在“雅努斯之首”的雙面相中，一面是國家通過宏觀調控和委派管理來實現對大學的控制。國家通過立法對大學的治理結構作出規定，并對大學的課程、考試、科研等事務提出原則性的要求；此外，國家通過派遣學監/總務長對大學的經濟和人事事務實行直接管理，并代表政府對大學實施最高的監督。而“雅努斯之首”的另一面就是以教授為主體的學術自治。教授在涉及教學和科研的事務上享有絕對的控制權，這也是洪堡大學理念的核心之一，即學術自由。以講座制為基礎的研究所成為教授的城堡，形成了成千上萬的小型壟斷組織。教授負責研究所的資金分配、課程設置、科研事務，并組成學術評議會來管理學院一級的學術事務，負責推薦空缺講座職位的候選人，選舉大學校長。因此，這種大學也被稱為“教授大學”。這種基于任務分配形成的治理結構，使國家和教授成為大學治理中的權力主體，而中間的院校管理層卻沒有實質性的權力。那么德國大學治理改革是否已經按照新公共管理制度設計的方向，走向了“市場導向型”模式，還是依舊受到“洪堡模式”的影響？從引入的四種治理手段來看，新的制度依舊存在著明顯的路徑依賴特征。

（一）目標協定中國家和大學地位不平等

從國家和大學的關系來看，目標協定旨在賦予大學更大的自主權和行動空間，但是其最大的問題在于政府和高校并不是平等的談判伙伴，盡管在大多數目標協定中都寫著“本協定是由州政府與大學以平等的合作伙伴形式締結”。這種由政府和大學經過協商而簽訂的合同，打破了政府對大學科層制管理的傳統。但一個不能否認的事實是大學很難對負責財政撥款的國家提出反對意見，這種權力的不對稱顯然是對大學不利的。國家會通過設置大學需要滿足的生產目標，即新的研究項目、降低輟學率、增加質量管理的手段、專業認證等來控制大學。比如，在招生名額方面，大學并不想招收太多學生，少而精的辦學理念顯然更有益于大學提升辦學水平。但政府要求大學滿足高等教育大眾化的需求，規定了大學的招生數量下限，大學在這方面并沒有很大的談判空間。因此，有學者批評大學重新回到了政府的細節控制之中。①觀點來自筆者對蒂賓根大學主管教學副校長卡琳·阿莫斯（Karin Amos）教授的訪談。這種不平等的地位導致目標協定的內容也未必是平等的，政府需求和目標可行性存在差距。2014—2016年目標協定期間，薩克森州高校因為沒有滿足約定的目標而損失1300多萬歐元的績效撥款。綠黨黨員麥謝爾（Maicher）批評目標協定的要求超出了大學的能力范圍，不具有可行性。在政府的壓力下，學校不得不同意政府制定的難以實現的目標。他建議修改《高等教育法》以改變這一現狀。[14]可見，公立大學的財政責任依然像從前一樣掌握在國家手中。即使當前大學已經具有很大的自主權，但也只能在科層管理的影子中活動，國家政策的戰略優先根本不需要質疑。出現這種情況主要是由大學的法律地位決定的，德國大學既是公法團體又是國家機構。作為國家機構，大學必須完成國家委派的任務，尤其在預算與人事領域，必須接受州政府的廣泛監督。[15]只要德國大學這種國家機構的法律屬性沒有改變，那么國家對大學的重大影響就不可避免。

（二）績效撥款比例不均衡

績效撥款是政府希望通過實現以結果為導向的輸出型財政分配機制，來提高大學的競爭力。但是，一方面國家對大學的財政撥款并不全是績效撥款；另一方面績效撥款占總體撥款的比例在各州之間也存在差異，最高的北威州達到20%，而最低的拜仁州只有1%左右（綜合大學1.45%，應用科學大學0.57%）。[16]這說明績效撥款作為大學競爭資源的手段，在各個州的發展并不均衡，因此對大學產生的影響也不相同。“基礎撥款為主，績效撥款為輔”的模式說明，一方面政府要通過基礎撥款保障大學的辦學能力和穩定性，避免撥款浮動過大而影響大學的辦學目標。另一方面，也表明大學對績效管理理念的擔憂，擔心完全的市場化競爭方式會干擾大學的學術自由?？冃芸钍堑湫偷氖袌龈偁幨侄?，但競爭并不是高等教育系統自身的目的，競爭更多地作為一種政治手段，來實現社會希望的那些目標，而不是高校自發的行為。[17]所以這里存在著政府調控和高校自主權之間的矛盾。政府希望高校可以對所分配到的資金負責，通過競爭機制來提高辦學效率。但是大學卻持相反的觀點，他們要求更多的財務自主權，做自己喜歡做的事，這樣財政資金才能實現最大的功效。至于政府和社會擔心資金的使用效率問題，高校則認為自己不會通過不合理的財政支出來“割自己的肉”，高校完全會理性地使用納稅人的錢。

（三）大學校長的權力并未完全發揮效力

從加強大學校長權力方面來看，這一制度革新也并未真正削弱教授的實力。從大學校長的學術背景來看，各大學校長還是以本校教授擔任居多，校長的選任依然看重其學術背景。在美國，大學校長在獲得董事會授權后，必須放棄學者身份，成為完全的管理者。[18]而德國大學大多數校長本身就是教授，屬于教授利益團體，而且在任期結束后他們多數會回歸到院系，因此大學校長在任時不會主動去提高其管理能力，在決策時也不敢損害教授團體的利益。此外，雖然大學校長有了更大的決策權，但校長委員會處在一個松散連接的大學組織系統中，有效的權力仍然在研究所和學院手中，上面還有大學評議會和大學理事會。校長的決策權依然受到諸多掣肘。德國的《高等教育法》沒有改變中層領導的選舉機制。在院系層面，協商一致的民主傳統仍然非?；钴S，院長也是由院系委員會（Fakult?tsrat/Fachbereichsrat）從教授中選舉產生的。教授在院校治理中扮演著重要角色，終身教授仍然保持著公務員的身份。教授的地位表現出一種改革邏輯上的矛盾，因為它削弱了院校領導管理學術行為的能力。[19]如在教授招聘問題上，雖然校長可以參與教授候選名單的制定以及對聘任候選名單具有審批權，但是起主要作用的還是院系委員會以及由各種利益相關者組成的聘任委員會，校長一般不會駁回聘任委員會提交的候選名單。

（四）理事會監督功能弱化

自引入大學理事會以來，公眾對其作用的討論就一直不斷。贊成者認為它是大學重要的管理手段，扮演了大學、社會、經濟界以及政府之間的緩沖機構和連接紐帶的角色。[20]而反對者認為校外非學術人員代表不能理解大學運作的學術邏輯，在大學理事會的管理下，大學會日益走向管理主義，從而威脅到學術自由。而大學理事會能否起到監督作用也引起人們的懷疑。起初大學理事會成員必須是校外人員，代表社會的利益。但是逐漸地部分州允許理事會成員也可以是大學內部成員，這不禁令人擔心其監督作用是否會被削弱。如巴符州的蒂賓根大學理事會有7名校外成員，4名校內成員,而4名校內成員中又有3位是教授。另外，大學理事會成員受聘于州政府，并定期向州科學事務部提交述職報告，它是代表州政府對大學進行管理和監督的機構。可以看出，即使在大學理事會這種旨在實現社會力量參與大學治理的手段中，也依然可以看見政府和教授的力量。

四、結語

從全球高等教育治理進程來看，似乎各國都遵循著相似的理念，大學正轉向“市場型”大學。但是鑒于不同的改革背景和政治現實，各國形成了治理改革“自己的版本”。綜合來看，雖然德國高等教育系統引進了許多治理機制，但因為存在的局限和束縛仍沒有完全發揮功效，治理改革始終沒能突破現有的條框，很多學者將其稱為“半改革”或“偽改革”。大學治理改革中的路徑依賴特征明顯，即沿著傳統的洪堡模式在緩慢前進。在上述的四種治理手段中，政府和教授依然有著重要影響，并使制度改革的效果大打折扣。這是因為，一方面高等教育領域的“去國家化”不是一蹴而就的，而是一個“由國家調控的去國家化”的緩慢過程。[21]治理改革是由國家提出并設計的，國家是制度的頂層設計者、改革的主導者，大學只是被動的執行者。另一方面，大學教授的集體治理在德國大學治理文化中根深蒂固。即使德國大學在“68運動”后逐漸由教授寡頭統治轉變為各種委員會形式的集體統治，但在大多數的委員會中教授的數量和投票權重都占多數，教授在各種資源分配和人事事務上仍具有巨大的權威，并對國家主導的各種改革持懷疑態度。因此，不論是聯邦政府還是州政府，目前都沒有能力推行明顯損害教授群體利益的全面改革。當前德國的正教授依然是終身制，大學也沒有辭退高等級教授的權力。

綜合以上討論，可以看出德國大學治理制度改革體現出一種明顯的混合型治理模式，洪堡大學模式（國家型＋學術自治型）和新公共管理模式（市場型）相互交織。國家作為大學的承辦者，具有巨大的權威。而教授集團在學術自由理念的庇護下，對大學政策依然有重大影響。在新公共管理理念的推動下，（準）市場成為大學治理中重要的治理手段。三者力量的不斷博弈，推動著德國大學在通往“市場型”的道路上時而前進，時而后退。①2006年起，德國許多聯邦州開始收取大學學費，不過后來又逐步取消。這被許多學者認為是大學市場化改革的倒退。然而，雖然改革存在路徑依賴，但是只要改革驅動力開始取代改革阻力，根本性的變革就可能會發生。[22]從改革的趨勢來看，德國大學治理會繼續沿著市場化的方向深入。